政府治理的技术依赖倾向及其风险管控

易龙飞 陶建钟

内容提要 更新迭代的信息技术为政府提升治理能力、达成治理目标提供了有力工具，政府治理的技术化特征日益明显。然而，政府治理的过度技术化在实践中容易演变为一种技术依赖倾向，并可能对政府绩效、政府决策、数据安全、社会公平等带来风险。因此，在政府数字化转型过程中，需要实现技术与组织的适配、强化对信息化弱势地区与人群的系统性赋权、规制数据共享过程中的权责关系、增强政府部门内生性技术能力，从而提升技术工具应用的有效性来规避上述风险，让技术工具更好地服务于政府转型。

技术治理及其两重性

大数据、人工智能、区块链、5G等新一轮科技革命浪潮，不仅深刻地改变了社会生产生活方式，同时也为公共部门优化组织流程设置、完善公共服务供给模式、提升社会治理水平等提供了有力辅助。在2020年新冠肺炎疫情防控中，以健康码为代表的大数据等新兴技术工具在助力政府科学防控、精密智控方面发挥了重要作用。因此，技术革新作为人类智慧的凝结，具有强烈的赋能特征，可为组织和个体的发展谋取红利，从这个意义上说，现代信息技术成为政府治理的一种工具是历史发展的必然趋势。马克斯·韦伯强调，科技发展能够使为实现决策目标所采取的行动更具操作性和精确性，从而帮助科层组织在客观条件的制约下寻求效率最大化。①赫伯特·西蒙认为，现代化信息技术工具能够对人类在决策过程中的有限理性形成补充。②信息技术正在成为未来经济社会发展进程中的决定性变量之一，政府及公共组织也将不可避免地被卷入到这场深刻变革中,并需要在新的时空条件下寻求解决社会问题的方案。③由此可见，技术工具在政府治理中的作用将愈加重要,政府技术治理这一话题正在被更多的学者所关注。

在学术话语的讨论中，政府技术治理的内涵有着不同的层次。回顾20世纪30年代左右在美国兴起的技术治理运动，我们可以看到，实现社会治理或政治活动的科学化是早期技术治理的核心逻辑。科学化一方面，依赖于科学管理的原则和组织模式在政府管理中的应用，另一方面，也依赖于政治精英和专家群体对于权力的掌控和行使。④而随着信息化革命的浪潮不断向前推进，以互联网、大数据、人工智能等为代表的现代技术迅速崛起并渗透到经济社会发展的方方面面，也使得政府在应对复杂社会问题的过程中开始不断谋求现代信息技术工具的帮助，以提升治理效率并达成治理目标。⑤有学者指出，现代国家的治理技术从类型学的角度可分为科技型技术、规则型技术以及行为型技术三个层面，特别是科技型技术能够为政府治理难题的解决提供创新思路。⑥基于上述探讨，本文中的政府技术治理是指政府具体治理方法和手段的技术化，是政府在具体履行职能中对各类技术的应用，其实质是以信息化工具驱动并以数字化为典型特征的政府创新。纵观全球，无论是美国实施的“IT战略计划”和“数字政府战略”，英国启动的“政府数字化战略”和“政府转型战略(2017～2020)”，还是韩国实施的“政府3.0计划”等，技术工具的应用都是发达国家由传统公共行政向现代公共治理转变的重要标志。⑦而在我国，从20世纪90年代的“三金工程”到新世纪以来的“政府上网工程”和“办公自动化系统”建设，再到近几年来的“互联网+政务服务”和党的十九届四中全会提出的“数字政府”建设，信息技术的更新迭代都在为政府改革提供着强大驱动力量。可以预见，以技术治理为核心的政府创新正在汇聚成一轮新的改革大潮。公共管理和社会治理将在数字化的背景下迎来彻底革新的时代。⑧现代技术工具将会对政府治理的理念、方式、边界和结构等带来全方位、系统性的变革。

然而，现代技术工具在为政府治理创新创造巨大价值、提供无限可能的同时，其嵌入政府治理体系之后所产生的潜在风险也正引导我们走向一个不确定的未来，从而呈现技术治理的两重性特征。政府治理与技术力量之间的友好状态并非天然形成的，作为工具理性的技术力量在无规制状态下可能滑向技术异化。或者说，实现政府治理体系与治理能力的现代化，应当依靠技术工具但却不能过于依赖技术工具。政府治理的技术依赖意蕴着技术驱动与制度驱动的失衡，由技术驱动主导的政府治理容易陷入技术性思维而忽视制度性思维。政府治理能力现代化，关键在于把制度优势更好地转化为治理效能。因此，预判技术驱动下的政府治理风险并对其进行有效管控是当前公共治理的重大命题。

政府治理技术依赖倾向的外在表征

信息技术向政务领域的不断拓展运用，使得政府治理具有一定的技术化特征，并在技术应用与政府治理的嵌入式结合中进一步强化技术导向，政府治理的技术依赖倾向在地方政府行为中逐步显现。

(一)地方技术创新规划频出，但呈现建设盲目化倾向

互联网和大数据等新技术与各种商业应用有效结合并产生巨大效益，使人们广泛认识到现代信息技术对于人类生产生活方式的颠覆性改变。在这一浪潮中，各种新概念和新技术的出现也为政府治理创新提供了契机。例如，国际商用机器公司(IBM)在2010年提出“智慧城市”之后，这一概念迅速成为全球城市发展关注的热点。⑨我国《国家新型城镇化规划(2014～2020)》也将推进智慧城市建设确定为重点工作之一，利用物联网、空间信息、人工智能等技术打造智慧城市成为城市发展的目标。在全国各大城市、中小城市甚至小城镇纷纷投身于智慧城市建设过程中，没有完全理顺管理体制，相关政府部门在智慧城市建设上缺乏协调、联动机制，智慧城市盲目建设、低水平重复建设等现象时有发生。

不可否认，城市发展到一定阶段必将遇到各式各样的城市病以及瓶颈，需要借助新的理念和手段来应对新的挑战和问题。从本质上讲，无论是智慧城市还是数字政府，都是运用先进的技术手段来实现城市的智慧化运行和数字化管理。我们在调研中发现，在执行中央政策的过程中并不排除少数地方基于“政治锦标赛”的政绩冲动，规划一些并不切合本地发展实际的数字工程，单纯地追求技术创新而忽视背后的财政可负担性以及相应的组织和政策创新。

(二)政府信息化系统日益健全，但呈现功能条块化倾向

由于在前期缺乏必要的信息化顶层设计，我国政府内部各部门之间的信息化管理和应用水平参差不齐。从20世纪80～90年代开始，公检法、税务等部门较早地开始了对于政府信息化工程的探索，在全国范围内率先开发了一系列满足内部管理需要的业务信息系统。然而，在很长的一段时期内，这些信息系统主要利用专用网络进行链接，数据和信息也大都停留于上下级部门间的传输和共享。此后，借助于互联网技术的普及与应用，各级政府网站逐步开通上线，服务于政府内部管理需要的政府信息化系统研发、调适和维护等工作，基本都通过政府购买服务来完成。

然而，这种方式至少导致了以下两个显而易见的结果。其一，各部门自行开发设计的信息化系统由于在技术代码和数据传输协议等方面存在巨大差异，从而导致跨部门之间的系统联通和数据共享困难重重；其二，各技术公司对于政府业务流程不够熟悉，使得相关信息系统时常不能满足政府需要而被迫进行更新甚至重新设计，导致各种信息系统越建越多，政府在系统研发和运行维护上所投入的成本也越来越高，更不利于实现信息系统建设的集约化效应。

(三)各地数据管理机构普遍设立，但呈现边界模糊化倾向

从组织设置的角度来看，本轮机构改革后政府纷纷成立数据管理部门，这成为数字时代政府职能转变的重要信号。目前，至少已有上海、贵州、广东、浙江、内蒙古等多地成立了省(市)一级的大数据管理部门，而在地市层面和区县层面，也竞相设立各种名称的数据管理机构，如数据资源管理局、数据管理中心等。这些机构将要承担政务信息化顶层设计、政务数据共享、政务应用开发等一系列新的重要职能。这一现象表明，数据资源和信息技术正在成为撬动政府改革创新、提升服务效率的重要驱动力，同样也预示着政府即将迎来一场以信息和数据为中心的深刻变革，政府在权力运行、市场监管、公共服务等方面将开始更多依赖于信息化平台和数据资源。

但是从另一个角度来看，原先分散于政府各部门的信息化建设权限和数据资源开始向这一新设专职部门不断汇聚，然而，在数据管理部门所拥有的权力被加强的同时，其承担的职责边界仍然是不清晰的。数字化转型涉及数字政府、数字经济和数字社会三大领域，大量的数据要在行业化管理场景中应用。例如，数字经济产业归口于经信部门管理，这使得原有的信息化管理部门在职能上无法完全切割与让渡数据管理权限，业务流与数据流的一致化仍需要经历一个过程。同时，作为一个新设部门，各地数据管理机构的职能定位与职责权限仍有着较大的差异性。

高中信息技术课程的计算思维渗透便是学习各类计算机方式方法和建模，借此逐渐提高学生认知水平和计算机科学使用技能。

(四)基层治理平台与政务应用丰富，但呈现治理分散化倾向

政府部门主导建设的各类信息化、网络化治理平台以及衍生出的各种政务应用在基层治理中发挥着日渐重要的作用，推动政府职能直接下沉至村社。尤其是近年来网格化管理在各地推广的过程中，出现了各类信息化治理平台与网格化管理相互融合的治理模式，一定程度上催生了以部门和地域为导向的平台建设和政务服务应用APP开发。特别是在沿海发达地区，较为充裕的财政资金使得一些乡镇(街道)甚至是社区都着力开发建设信息化平台和服务应用APP，这些应用APP抑或链接于上级政府的信息化平台，抑或由本级政府部门或社区直接负责管理和维护。但应用APP的注册用户量、日均活跃用户量、政务服务覆盖量等指标低于预期的情况却不同程度地存在，信息化建设的整体绩效还有待提升。

从目前的改革实践看，网格化管理过程中嵌入信息化平台或政务应用APP是各地在不触及行政体制层面改革的前提下，利用互联网等技术工具实现精细化治理和联动化管理，以应对社会风险、解决社会问题、减轻多重压力所做出的最佳选择。但是，在地域较为分散、统筹层次较低、功能定位不明确的背景下，大量建设信息化平台和政务应用，一方面容易造成重复建设和资金浪费，另一方面客观上也增加了基层负担和无效劳动，从长远看也不利于整体性数字政府的构造和政务资源的整合。

政府治理技术依赖倾向的潜在风险

(一)技术工具与组织设置的失配风险

互联网、大数据等新技术之所以能够率先在商业领域进行应用并取得巨大成功，很大程度上是因为灵活多变的商业组织能够迅速适应新技术的发展特点，及时优化自身组织结构，使其在短期内完成与新技术的适配，从而发挥出新技术的最大功效。对于政府而言，自上而下的科层制结构是组织设置的鲜明特征，政府内部的权力流向主要以纵向流动为主，这就导致政府各部门之间的横向沟通与协调常常会出现失灵，进而影响政府职责的发挥。虽然科层制的局限在企业组织尤其是大型企业组织中也存在，但政府科层制结构的刚性远远大于企业组织。如果政府内部组织机构的设置与优化及其部门间的职责界定不能完全与技术发展同步，那么以互联网、大数据等为代表的新技术所带来的平台型、云端制结构就会与传统科层组织之间产生相互排斥的效应，进而导致技术与组织之间的失配。这不仅极大地限制了新技术的应用空间，而且使得政府在技术治理的过程中产生高昂的部门协调成本，影响着治理目标的达成。由此，如果政府部门不能够以新技术的运用和推广为契机来推动政府整体的数字化转型，不能推动组织的扁平化使权力流转更为直接、透明和高效，那么就有可能导致技术与组织之间无法有效协同，最终影响到政府绩效和公共服务水平的提升。

(二)数字鸿沟与知识分隔的加剧风险

在信息化时代，每一位社会成员都应当享有获得网络和数字红利的权利，社会成员的信息化素养正在成为其参与社会竞争和劳动分工的必备素质，因而由于数字鸿沟所引发的社会公平问题开始进入到学术研究的视野。⑩根据中国互联网信息中心2020年3月的统计，我国农村网民规模为2.55亿，仅占网民总数的28.2%，农村互联网普及率也仅为城镇的60%左右，城乡之间的互联网信息化水平差异虽有缩小趋势但仍较为明显。在此背景下，政府部门如果过多依靠技术工具来达成治理目标和提供公共服务，与此同时又缺乏对于农村贫困地区信息化素养短缺人群的补偿机制，那么就会产生由数字鸿沟引发的另一种隐形社会不平等。例如，在经济发展上，由数字鸿沟所带来的地区之间发展资源的差异可能会进一步转化为贫富差距，不利于社会两极分化趋势的消除；在政治参与上，数字鸿沟将会直接影响到不同人群之间的网络参与度，进而缩减部分社会成员进行政治参与的空间和渠道；在文化教育上，数字鸿沟使得不同人群在获取教育机会、提升知识储备、拓展教育信息资源等方面显现出一定程度的不平等；在社会交往上，因数字鸿沟所带来的不同人群生活方式和交往方式的差异将在更深的层面影响到人们数字化素养培育的总体水准。

(三)数据失真和失准引发的决策风险

数据是互联网和大数据时代最宝贵的资源。对于商业组织而言，数据可以为需求调查、产品设计、销售渠道、定价策略等提供有力支撑。而对于政府部门来说，数据亦可以为规划决策、精细管理、优化服务等奠定坚实基础。然而，面对数据呈现出爆炸性、几何级增长的现实，数据是否真实、可靠与完整正在成为一个至关重要的问题。从数据产生到应用的过程中，数据失真、失准的情形时有发生。数据失真存在以下两种可能：一是技术本身所引发的原发性数据失真。由于大量数据是被计算机、传感器以及互联网等工具所自动记录并存储的，一旦这些自动生成的数据缺少相应的清洗和筛查环节，就有可能把其中存在的错误数据、重复数据以及无效数据等纳入到数据分析中去，导致数据分析的结果出现偏差。二是人为干预所带来的次发性数据失真。数据在生成、存储、传输和计算的环节中，不可避免地会受到人为操作的干扰。在这一情况下，如果在制度设计上缺少对于数据管理者的责任约束，那么数据的记录和分析就有可能按照人为的意图被篡改和修正，进而导致数据分析结果的失真。数据失准则主要在于大量非结构化数据在向结构化数据转换过程中容易造成数据遗漏和字节缺失，同时不同部门掌握的同类数据因采集标准和统计口径不同，也会导致数据的完整性与准确性不足。数据质量直接关联着决策质量，而辅助决策的数据通常并非原始数据集，而是经过清洗和加工过的数据，并以可视化形式进入决策程序。如果政府部门单纯依赖于大数据分析做决策，就必须防范由于数据失真、失准所带来的决策失误风险。

(四)数据共享和开放招致的泄露风险

地方政府在内部数据共享机制尚未完全理顺的同时，政府数据开放工作也已经提上日程。政务服务领域的数字化转型和信息化应用，很大程度上要归功于数据与信息的实时共享和最大归集，而数据的共享和归集又在很大程度上考验着政府部门的数据管理和技术保障能力。其一，由于部分信息系统在设计之初就存在安全漏洞，而网络的开放性特点使得这些漏洞有可能被不法分子利用，进而窃取和破坏政府信息系统。其二，建设政务云平台或大数据中心是各地政府部门实现数据共享开放的主要途径，这就对政府在数据汇集、存储、备份等方面提出了很高的管理和技术要求，数据传输技术标准的制定、数据管理部门职责权限的明晰、数据异地备份和容灾能力的提升等都将是政府不得不考虑的问题。其三，随着第三方平台更多地参与政务服务提供，政府端的数据接口也开始逐步向第三方机构开放，这也会给政府信息和数据安全带来潜在风险。因此，政府在技术工具的推广应用中不能缺乏对于数据安全和信息泄露等问题的审视。

(五)服务和技术外包隐潜的权力“俘获”风险

随着网络和数据基础设施的完善，各地政府积极打造各类“互联网+政务”平台和政务应用APP，为群众提供了多样性、移动式和精准化服务，获得了社会的广泛好评。在此过程中，政府常常通过技术外包的方式将网络平台和信息系统的设计开发及运维等工作，完全或部分委托给第三方技术公司。无疑，技术外包的模式对于提高政府效率、提升政务服务应用体验、促进互联网IT行业的发展等都有重要意义。但是，由于政府部门与专业公司之间在技术方案的设计论证过程中存在着一定的信息和技术不对称，如果政府内部没有相应的技术机构与专业人员对合同文本和技术方案进行审查，那么就有可能导致专业公司利用技术优势窃取政府数据、设置技术壁垒以提高谈判筹码等情况的发生。特别是对于少数在市场上居于领先地位的技术公司来说，他们完全有能力依靠这种技术不对称优势对政府权力和政府决策施加影响，甚至利用手中的技术工具来“俘获”政府公共权力。

技术治理中的风险管控与政府转型

(一)再造政府流程，实现组织与技术的协同增效

新兴技术的发展对传统科层制的组织结构产生了巨大冲击，政府部门要适应这一变革就必须进行全方位的流程再造和组织优化。首先，在更高层次设立技术统筹部门，主导数字化进程的整体设计和统筹规划。例如，在美国联邦政府及一些州市政府设立的首席数据官制度就是一个很好的尝试，其可以把原本分散于各部门中的信息管理权限集中统一，在更为宏观的层级统筹推进电子政务和数字政府建设，减少部门数据孤岛和信息系统重复建设的问题。其次，着力推进部门纵向与横向之间的组织优化，解决跨系统、跨辖区、跨层级、跨部门的组织整合及职能优化问题。通过把职能相近的部门合并设立或合署办公，能够使部门间权力流转更为高效、责任分工更为明确、服务提供更为精准。最后，重塑部门内部各业务条线之间的业务流程。这一改革涉及事项办理过程中的内部流转，公共服务提供过程中相关职能部门和条线之间的协同配合，其目标是逐步实现由流程驱动型组织形态来代替现有的部门驱动型组织形态。因而，政府科层组织与现代技术治理工具的融合，既需要有相应的顶层制度设计，也需要有部门上下衔接、左右联动的运行机制，还需要有部门内部业务条线间权责关系的重组优化，从而推动政府的组织形式向平台型转变。

(二)缩小数字鸿沟，为信息化素养短缺的弱势群体赋权增能

如今，信息技术基础设施建设和全体国民的信息素养在国家发展战略中显得愈加重要。然而，在信息技术较为薄弱的广大农村地区，依靠市场力量来改变其信息化水平落后的现状显然困难重重，政府必须在其中发挥主导作用。特别是在实施乡村振兴战略的过程中，政府既要提早谋划建设一批乡村信息基础设施骨干工程，解决网络不能接入、数据不能传输的问题；又要鼓励先进地区将自身成功经验推广扩散，并通过对口支援的方式逐步带动落后地区信息化水平的提升。与此同时，政府也要考虑到不同知识背景、不同年龄阶段、不同生活方式的群体在提升自身信息素养过程中的实际困难，在相应技术治理工具设计和使用的过程中，同步建立完善帮办代办的补偿机制，并不断加强和完善数字应用场景的学习机制，让信息化时代的弱势群体也能够充分享有便利快捷的政府公共服务。在政务服务不断优化“掌上办”“网上办”的同时，线下实体政务服务大厅也必须与之同步衔接，实现政府的兜底服务功能。特别是要进一步完善区县、街镇与村社三个层次的政务服务功能，逐步实现区县与街镇的政务服务大厅办理事项同权，并把政务服务向基层村社的服务网点延伸，为偏远地区及信息化弱势群体在享有政务服务上进行系统性赋权增能。

(三)规制各方权责，实现数据的最大归集和安全共享

大数据的应用和云计算的价值都以数据量的最大归集为前提。政府拥有人口信息、经济运行、空间地理、医疗教育等海量数据，各部门建设的网络平台和信息管理系统每时每刻都在生成大量数据。如何让分散于各部门的数据通过安全有效的渠道来实现归集和共享使用，已成为摆在各级政府面前的一个现实问题。除了在技术上攻克一系列难题外，建立保障数据安全共享的有效机制同样重要。这就意味着，在实现数据共享和保障数据安全的过程中，数据来源方、数据使用方和数据共享管理方的职责权限必须清晰界定，从而建立一个三方分置的政务数据交换共享与实现机制。具体来说，数据的来源方负责数据采集与存储，有权对数据内容进行定义和解释，也有责任确保数据准确可靠；数据的使用方根据工作需要请求获取和使用数据，但必须要明确数据使用的范围和权限，未经许可不能擅自存储、修改、转移其他部门的数据；部门之间所有的数据交换都应通过数据共享的管理机构来实现，这一机构负责居中协调、纠纷裁决和责任追溯等工作。

(四)强化技术支撑，破除政府与技术外包商之间的信息非对称

信息时代的互联网头部企业具有极强的议价能力和竞争优势，在介入政务服务的政企合作方面形成了一定程度的垄断态势。政府部门内生性技术能力的欠缺，导致“懂业务的不懂技术”与“懂技术的不懂业务”两者矛盾无法有效解决，在合作中形成信息非对称格局。这种非对称格局来自于：其一，各部门内设的信息化管理机构常常处于权力边缘地带，缺乏相应的技术能力来实现对于专业公司建设项目的审查和监督；其二，部门领导的政务理念和科技素养也在很大程度上影响着政府信息化建设水平；其三，互联网技术公司往往拥有相对较高的薪资水平，薪酬体系的差距对于政府部门引进高技术人才形成了一定障碍。基于此，政府一方面，要善于与高校、企业等开展定向合作培训急需的应用型技术人才，在编制和福利待遇方面采取更为多元灵活的方式，吸引高技术人才到政府部门就职，不断充实政府部门的技术力量；另一方面，决策者也要重视政府的信息化和信息安全问题，在政策、编制、经费等方面给予信息化部门必要的倾斜，让其能够发挥更大作用。总之，强化内生性的技术储备，降低对于技术公司的依赖度，提高在技术外包过程中的谈判和管控能力，是政府防止公共权力被技术“俘获”的根本途径。

①[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》第一卷，阎克文译，上海人民出版社2009年版，第330页。

②[美]赫伯特·西蒙：《管理行为》(修订版)，詹正茂译，机械工业出版社2004年版，第17页。

③Janowski,T., “Digital Government Evolution: From Transformation to Contextualization”,GovernmentInformationQuarterly, 2015, 32(3).

④刘永谋：《技术治理的逻辑》，《中国人民大学学报》2016年第6期。

⑤孙伟平：《人工智能与人类命运的哲学思考》，《江海学刊》2019年第4期。

⑥张小劲、于晓虹：《推进国家治理体系和治理能力现代化六讲》，人民出版社2014年版，第204页。

⑦黄建伟、刘军：《欧美数字治理的发展及其对中国的启示》，《中国行政管理》2019年第6期。

⑧胡键：《大数据与公共管理变革》，《行政论坛》2016年第6期。

⑨Meijer, A.& Bolivar, M.P.R., “Governing the Smart City: A Review of the Literature on Smart Urban Governance”,InternationalReviewofAdministrativeSciences, 2016, 82(2).

⑩曹荣湘：《数字鸿沟引论:信息不平等与数字机遇》，《马克思主义与现实》2001年第6期。