政府机构改革的职责逻辑*

邱 实

内容提要 政府机构改革是新时代政府治理现代化的重要体现，也是优化行政管理体制的基础。政府机构改革需要以政府职责为逻辑起点，并将其作为改革的前提条件、检验标准和指导要素。职责理念滞后和职责执行偏差是政府机构改革进程中的两个困点。因此，应通过梳理改革开放以来历次政府机构改革，在明确纵向职责与横向职责双向度的基础上，形成政府机构改革的职责理念，并将其贯穿于纵向职责逻辑下的政府机构改革与横向职责逻辑下的政府机构协调之中。同时，强化现代化与后现代化“双化”条件下政府职责在机构设置与改革中的合理定位，推动政府治理的发展。

改革开放以来，我国基本上5年左右就会进行一次政府机构改革，以求政府组织结构及其运行机制能够适应经济社会快速发展的需要。党的十九大报告明确提出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”①党的十九届四中全会也将“完善国家行政体制，优化政府职责体系”作为中国特色社会主义行政体制和政府治理体系建设的重要着力点。这些都表明，政府机构改革并不是政府部门简单的数量“增减”与形式“整合”，而是需要以政府职责为核心，实现符合时代要求的结构性优化。

政府职责：政府机构改革的逻辑起点

政府机构的设置从本质上来看是政府职能需求的体现，政府职能需要借助政府机构的科学合理设置才能得以有效履行。在很多情况下政府职能的界定比较“模糊”，不同语境下会产生多种含义，其中不乏误读性的理解，这会直接影响政府机构设置的科学性和有效性。对政府职能最明显的混淆就是将其与“国家职能”作为同义词使用。“国家职能”是政治学的基本概念，可以分为“国家对内职能”和“国家对外职能”，或者可以根据不同职能的性质划分为“国家经济职能”“国家军事职能”等。而“政府职能”更多是政府理论视角的解读，与“国家职能”的内涵并不完全一致。政府职能是宏观治理的一个“概念集”，更多聚焦于政府过程中的行政程序和行政行为。如处理好社会的公平与效率，协调好政府、社会与市场的关系等虽然是政府行为的体现，但是并不能完全纳入“政府职能”的概念范畴。鉴于此，可以对政府职能做一个分类细化处理：将与国家职能存在同一含义的内容划归为“政府功能”，即政府作为行政主体应该做什么；将具化的中微观过程性行为定义为“政府职责”，即明确政府过程中的不同事务应该由政府中的谁来做、怎么做。政府机构改革的根本目标就是顺应经济社会发展的需要，完善符合中国特色社会主义发展要求的政府组织体系，实现相应的政府职责。所以，政府机构改革需要从政府职责的逻辑角度展开，使其更加具有合理性与科学性。

政府职责作为政府机构改革的逻辑起点，主要体现在四个方面：一是从性质层面来看，政府职责更多偏向管理性。政府机构改革本身是政府内部机构“排列组合”式的调整与重组，是一项技术性的管理工作，是不同时期在不完全放弃原有职能的基础上调整政府具体职责在各部门间的分配及其权重，所以政府职责能更直接反映政府机构改革的目标。二是从目标层面来看，政府机构改革更多是为了顺应经济社会发展的需要而调整原有的机构，或者为应对新产生的事务而设置新的机构，而政府职责的聚焦点就在于明确政府过程中作为行政主体的政府应该承担哪些责任、履行哪些义务以及如何使权责协调一致。三是从结构层面来看，不同的政府机构具有不同的组织体系、运行规范等结构性要素，并且在不同的时期需要对各要素进行不同程度的调整。在确定职责的基础上，明确不同的职责由相应机构承担，可确保职责主体明晰，各要素得到规范合理“归纳”，政府机构改革效果得到最大化发挥。四是从过程层面来看，政府职责是政府运行的重要依据。政府过程是一个动态的过程，是一个由系列机构“板块”前后衔接而成的系统，政府职责如同这一系统的“润滑剂”，保证政府系统中不同的“板块”和“环节”能够正常运转。

政府职责对于政府机构改革有重要的意义。首先，政府职责是政府机构改革有效推进的前提条件。政府机构改革实际上是为了适应国家和社会发展需要对政府内部的组成结构进行重新分工的过程，虽然其中包含了各个方面的主客观因素，但是职责是最直接的划分要素。政府机构的调整绝大多数都是因为政府为顺应经济社会发展需要而更新相应职责，而政府职责又是经济社会发展需求最直接的体现，所以政府职责的不断变化推动了政府机构的不断调整。其次，政府职责是政府机构改革科学与否的检验标准。在政府机构改革过程中，会出现机构虽进行了调整但实际的行政效果和权责划分并没有发生相应改善的情况，这本质上是由于没有依据政府职责的实际变化和需要来进行政府机构改革。对此，应科学界定政府在一定时期的职责，进而依据所定职责进行机构设置、岗位规划和人员调整，以充分发挥机构改革的实际作用。再次，政府职责是政府机构改革层次化的指导要素。政府机构改革科学化的一个重要方面，就是要调控政府纵向职责配置中的“职责同构”问题，从政府层级的角度对政府机构的改革与调整进行科学合理的层次化分类。中央政府与省级政府的机构设置以宏观职责为主，包括宏观经济发展规划、全国或区域中长期发展规划等。市级政府的机构设置则以“承上启下”的职责为主，主要负责落实高层级政府的各项政策，规划并管理区域发展，指导和监督基层政府职责的落实，职责界定偏向于中观层面。县级及其以下基层政府的机构改革则应该落脚于有效供给公共产品和公共服务的层面，承担直接面向基层的、微观的事务性职责。

政府职责贯穿政府机构改革全过程，不仅决定了政府机构改革中的组织机构设置、功能权责界定、工作发展目标等，还从根本上对政府机构改革的发展方向进行了规范。没有科学合理的职责体系，政府机构改革便会背离原有目标，也就不可能形成合理、科学、规范的政府机构体系。所以，政府机构改革的推进必须以政府职责为逻辑主线。

理念滞后与实践偏差：政府机构改革的职责困点

改革开放以来，我国已经历了八次政府机构改革，从总体上看，政府机构的不断调整符合经济社会发展的现实需要，也为推动中国特色社会主义行政体制发展发挥了积极作用。但是，每一次机构改革在取得积极效果的同时都会或多或少存在一些问题。2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》就政府机构改革中存在的问题进行了归纳：“……一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题突出，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善……”②政府机构的设置与调整实际上就是根据不同时期的现实要求明确哪些机构和部门应该履行哪些职责以及如何履行相应职责。所以，这一系列问题表明，目前政府机构改革的关键就在于对职责进行明确界定，这也正是政府机构改革的困点所在。所谓困点并不是单纯指政府机构改革中存在的问题，理念与实践存在的偏差也包含其中。机构改革问题涉及领域较广，其中包含了各类主客观要素，并不是通过简单的归纳总结就能够解释清楚。但是无论机构改革中存在的问题涉及的范围有多广，影响要素有多复杂，一定会有一个或几个问题交汇点存在，政府职责就是政府机构改革中问题的重要交汇点，也就是问题的困点。厘清这个困点，就能够对存在的问题进行科学合理的分析，进而达到解决问题的目的。政府机构改革的职责困点主要体现在理念的滞后和实践的偏差。

一是职责理念的滞后。从政府机构改革的历程来看，改革开放后政府机构改革最初的重点并非放在以“职责”为中心的政府治理体系现代化层面，而是将“精兵简政”即机构与人员的精简作为首要目标。当时的这一定位符合我国政府发展的现实情况。改革开放后的第一次政府机构改革发生在1982年，主要是为了消除“文革”后政府机构臃肿和人员冗杂现象，解决人浮于事和运转低效问题，所以改革的首要任务就是对机构的“量”进行精简。这取得了非常明显的效果：国务院工作部门从100个减少到61个，人员编制缩减了约25%，领导职位减少了67%。随后进行的1988年、1993年的政府机构改革在经济转轨与市场经济建设的条件下展开，虽然已经出现了对于转变“政府职能”的认识，也提出了政府编制发展规划及行政协调、服务和监督的“责任”理念，但从总体上看，改革依然以机构和人员“量”的精简为主。不过，这一时期的政府机构改革并非完全没有体现“职责”理念，1982年邓小平就明确提出：“精简机构是一场革命……如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的……”③可以看出，“职责”的重要性在政府机构改革的初期就已经被认识到了，只是在不同的发展阶段，机构改革的侧重点会有所不同。1998年的政府机构改革力度空前，除了进一步精简政府机构和人员编制，还着重从政府职能转变的角度对机构设置、人员编制、领导方式、行政层级与行政区划等方面进行重大改革，为2008年和2013年的政府机构改革逐步融入职责理念奠定了良好基础。在2008年的“大部制”改革中，机构改革已经脱离简单的机构部门合并或裁撤，开始从职能整合的角度进行机构改革探索。在这一时期职责理念开始逐步融入机构改革之中，但是并未被作为改革的关键要素而充分发挥作用。在2013年的政府机构改革中，突出了推进政府职能转变、职能下放、职能整合和职能强化四个方面，不过未将“职责”纳入改革的主题，虽然提出理顺职责关系，但只是围绕政府具体行政管理行为而展开，与以职责为导向的机构改革还存在一定差距。党的十九大报告、十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，都明确提出政府机构改革需要进一步强化“职责”理念，将政府职责贯穿于政府机构改革之中，以扭转政府机构改革“量”化的导向。但在现实情况中，政府机构改革“量”化的导向依然很强，如政府机构精简、合并的力度大会得到社会普遍的认可，而反之则会受到一定程度的质疑，认为改革“不到位”，效果不明显。所以，从职责理念的角度来看，要突出“结构优化”，不能简单地将政府机构改革等同于机构的精简和整合。

二是职责实践的偏差。政府机构改革的初衷是为了提升政府运行过程的规范性，实现高质量的政府治理。但是政府职责在政府机构改革及政府运行过程实践中却存在着一定的偏差，直接影响到政府行政管理的有效性。长期以来，我国政府存在着机构设置和行政工作流程不规范的问题，造成政府行政过程“粗线条化”，“致使政府运行质量不高，还不能完全适应市场经济和现代化发展的需要”④，其中一个重要原因就是职责实践存在偏差。政府过程中的职责实践偏差最直接的体现就是机构设置和人员编制存在结构性问题，即因为政府职责划分不明晰，政府职能转变不到位，造成政府机构中微观行政事务管理人员过多，而经济管理与社会服务方面的“服务型”人员较少，整体性结构不平衡。这一情况长期存在的结果，就是政府机构会出现官僚主义作风，办事效率低下，公共服务质量偏低，群众对政府机构特别是窗口办事机构意见很大。职责实践偏差还表现为政府机构改革过分注重从“量”的角度对机构进行精简合并，而没有从职责的角度对机构内部的部门设置与人员编制进行实质性改革。如某两个机构进行“合并”，但是其中人员结构特别是干部的组成并没有实质性改变，仅仅是简单的“累加”，人员分流和编制改革并没有真正落到实处，这正是政府机构改革往往“声势很大”但实际变化不明显的原因。所以，政府机构改革要获得真正的成效，就需要将职责贯穿于政府行政实践之中，从有效优化公务员结构、合理控制人员编制等方面入手，在划分职责范畴的基础上逐步改变过分注重数量精简的做法，使机构改革依“责”而行。

纵横并重：政府机构改革的职责向度

政府职责在机构改革过程中具有向度性，双向性是职责向度的属性特征。职责双向性不是指职责具有正反的两面性，而是指其在政府运行及机构改革方面具有“垂直”与“水平”两个向度，即纵向职责与横向职责。在纵向上，从中央到地方五级政府的组织形式中机构设置“一竿子插到底”，各层级政府的职责划分较为模糊，职能履行一定程度“同构化”。机构设置大体一致，正是政府机构臃肿、效率不高的重要原因，也是政府职能转变长期不到位的源头。而在横向上，存在机构设置重叠、权限职责交叉等问题，严重影响了政府治理的有效性。同时，横向政府间及部门间的非正常竞争，也对机构改革起到消极作用。

在纵向职责方面，通过梳理改革开放以来历次政府机构改革可以发现，中央是政府机构改革的主导，各级地方政府要么是“复制”中央政府的改革框架，要么是在中央改革方案的基础上通过一定的微调来形成自己的机构改革方案。这使得纵向层面的政府机构改革出现高度的“同质性”，限制了地方政府改革的积极性和创新性。在1998年之前的政府机构改革中，为了落实精简机构与人员的改革目标，中央通过监督的方式来推动地方政府精简或整合相应的机构与编制，并且对机构设置作了较为细致的规定。如在1998年之前，中央编委要求地方政府必须根据《中央机构编制委员会关于地方各级党政机构设置的意见》来进行机构设置和调整，并明确列出必设机构的名目。这在当时是符合客观需要的，但也导致地方政府机构改革与中央政府“同构”现象加剧，形成了上下对口、左右对齐、层层共管、职责模糊的问题。在1998年及之后的政府机构改革中，在着力解决纵向政府间“职责同构”问题的同时，为消除改革的有效性随政府层级层层递减的现象，中央政府在保证改革主导权威性的基础上，着力提升地方改革的自主性。如在1998年的政府机构改革中，废除了“必设机构表”。2003年的政府机构改革，中央在指导意见中明确提出地方政府要因地制宜推进机构改革。在2008年的“大部制”改革中，中央再次提出明确中央与地方政府在机构设置与改革中的职责划分，中央政府应该注重宏观经济社会事务管理，而地方政府则需要提高公共服务方面职责履行能力。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出要合理区分中央和地方的职责配置，形成职责体系，强调中央政府要加强宏观调控的职责，各级政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职责的基础上突出生态环境保护的职责，同时依据不同的行政层级划分具体职责。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》更是将“政府机构设置和职责划分”等作为政府机构改革重要的前置性问题加以突出强调。这样的变化与调整无疑有助于加强政府机构改革职责性建设，在保证中央权威和主导的基础上，提升地方政府自主探索机构改革的创新能力，有效解决长期以来机构设置中的“职责同构”问题。但是在政府机构改革的现实进程中，依然存在“形式化”问题，即简单复制上一层级政府改革方案，甚至一些地方政府认为政府机构改革是中央的事务，与地方政府行政管理工作的关系不是很密切，只要按照中央的改革模板进行机构调整即可。这样的理念、行为与“形式化”问题造成政府机构改革在政府层级降序中效益递减。这一现象的直接体现就是地方政府特别是基层政府履行公共服务职责不到位，使公众无法充分感受到政府机构改革带来的变化，从而对政府机构改革的公信力造成损伤。同时，“形式化”问题也使改革过程中所消耗的各类资源并没有获得对等的收益，反而使得地方政府原来就局促的财政资源更加紧张，进而影响到政府日常的行政管理，甚至导致原有职责履行不到位，造成一定程度的行政管理有效性的“负循环”。

在横向职责方面，政府机构改革需要着力突破静态的机构设置模式，建立横向的机构动态呼应机制。政府治理实际上是一个动态的过程，不同机构在政府过程的不同环节发挥不同作用，如果在机构设置与改革中采用静态的分析方法，会造成政府机构改革设计与实践的偏差，具体表现为机构改革未能与政府过程有效结合，并且与社会的关系存在一定的脱节。政府职责在政府机构横向向度上的落实，可以有效推动动态的政府过程与机构改革更好地结合，优化政府行政过程。这对于政府工作效率提升和公共服务优化有积极作用，也是服务型政府建设的基础条件。同时，政府机构改革横向职责向度要求引入一定的“社会因素”，通过社会的作用推动政府机构设置更加科学与合理。这要求政府机构的设置和改革应充分与“第三部门”结合，推动机构改革的社会基础建设，建立政府机构职能运行社会化的职责载体。具体实践中，1982年至1998年的政府机构改革在横向向度上主要聚焦于两个方面：一是逐步消除计划经济体制下的机构设置模式，推进适应社会主义市场经济建设需要的机构改革，实现综合经济部门与专业经济部门的职责分类；二是加强政府机构改革中人员编制的规范化，合理制定“三定”(职责、内设机构、编制)方案，实现机构设置与改革的科学性。1998年之后的政府机构改革在横向层面更多关注机构职责的细化，注重机构内部优化与机构间的有效整合。如2008年的“大部制”改革就是横向向度上的政府职责理念在机构改革中的体现。“大部制”改革针对机构设置重叠、政出多门、职责交叉、权责脱节等现象进行调整，在改革过程中充分关注横向职责的界定，防止改革前机构内部的职责问题衍化为改革后机构之间的新问题。2013年的政府机构改革注重理顺机构间的各类关系，着力在整合政府职能的基础上解决机构职责交叉问题。2018年则将政府机构改革融入国家政治机构改革的大框架中，使党、政府和社会组织的改革都步入同一个轨道，形成了符合中国特色社会主义行政体制的“大职责体系”。在现实改革中，横向政府职责的融入在一定程度上要难于纵向职责的贯彻，因为横向层面的机构之间存在着更多的利益博弈，需要以更加科学的顶层设计和更加有力的贯彻来推动政府职责在政府机构改革横向向度上的完全落实。

职责视角下政府机构改革的优化路径

本文通过梳理改革开放以来政府机构改革的经验得失，基于新时代党和国家机构改革的指导方针，正视现阶段政府机构改革中存在的问题，在政府职责的视角下探究今后政府机构改革的优化路径。

第一，实现新时代政府机构改革理念与实践的职责化。新时代国家治理现代化的推进要求政府机构改革的理念顺应现代化的发展而不断更新。新时代的政府治理面临全新的要求与挑战，政府机构改革也需要顺应这一变化趋势，依托先进的理念指导并推进改革。一方面，要改变传统的“量化”的衡量标准，探索整体性机构改革，实现从“量”到“质”的跨越。这就要求政府机构改革从“精简机构和人员”向“优化机构运行过程与人员组成结构”转变，在明确政府职能转变方向的基础上将“职责”融入改革理念之中。即从职责的角度出发，划分不同机构的应有职责，厘清职责边界，明晰职责周延，细化职责分类，明确职责履行方式。另一方面，通过职责的厘定来优化政府机构的“结构”，即通过建立职责清单(职责框架)对现有政府事务进行分类细化，并以此为蓝本进行机构设置与改革方案设计。结合当前的现实情况，政府机构改革需要继续裁撤一部分不符合社会主义市场经济发展要求的机构和部门，对微观经济管理部门和工勤岗位的编制进行重新规划与审定。同时，在明确职责框架的基础上，增加公共服务类与社会保障类的岗位与编制，以满足服务型政府建设的需要。

第二，明确纵向职责逻辑下政府机构改革的方向。纵向职责逻辑下政府机构改革面临的最直接的问题，就是如何有效消除机构设置中“上下对口”的“职责同构”现象。新时代政府机构改革要着手解决政府间纵向职责的划分问题，依据政府行政层级与行政区划对政府职责进行合理界定，明确不同层级政府的职责范围。中央政府主要履行国家治理顶层设计和宏观经济规划等方面的职责；省级政府和部分市级政府主要履行承办中央政府交办的任务和负责地方政府日常工作的职责，并且对所管辖区域进行规划、统筹和协调等；部分市级政府和县、乡镇政府的职责则主要聚焦于基础性事务管理，履行地区公共服务职能，加强公共产品供给的有效性。在此逻辑基础上，今后的政府机构改革在坚持自上而下统筹规划推进的同时，要充分调动地方各级政府参与机构改革的积极性，逐步消除“机构改革是中央事务”的认识偏差，适当借鉴发达国家处理政府间纵向关系时的“职责异构”的经验，根据各级政府的职责重点合理规划不同层级政府的机构设置，并规范运行程序。纵向职责逻辑下的政府机构改革必须坚持中央统一领导、逐步推进的策略，在必要性机构的设置方面坚持上下统一的原则，而具体的地方事务性机构则根据不同地方的特点因地制宜设置，避免机构设置与改革“一刀切”的现象。

第三，加强横向职责逻辑下政府机构改革的协调。横向职责逻辑下政府机构改革的主要着力点在于机构间的协调，这也是政府机构改革的难点。当前政府机构在横向层面呈现出一定的“碎片化”状态，这正是政府机构改革需要加强协调的原因，政府职责体系建设则是有效实现协调的重要条件。从本质上说，横向向度政府机构的“碎片化”就是因为机构设置重叠，造成权责划分不清，进而出现“政出多门”现象。同时，由于各部门存在自身的利益考量和诉求，所以在利益范畴也存在一定的交叉，使得政府过程中政府机构出现了协调“梗阻”。横向向度机构改革的协调需要着力推动政府机构的职责细化，在明晰职责的基础上整合机构，明确一个机构管理一项或几项具体的事务。如果政府行政过程中出现职责交叉现象，则由上一级政府或管理机构进行统筹协调。同时，政府机构改革的横向优化需要从职责入手，构建协调机制，建立职责明确、有统有分、有主有次、运行高效的机构体系。

第四，强化“双化”背景下政府机构改革的职责定位。当前中国经济社会发展存在着现代化与后现代化叠加的“双化”现象，现代化要求政府提高管理水平，后现代化则要求提升政府公共服务能力。改革开放以来，伴随着经济的快速发展，政府管理水平从硬件到软件总体上都达到了现代化的发展要求，并且在管理理念上不断更新，机构设置实现了周期性的改革与调整。但是中国作为一个超大型的社会主义国家，地区间发展不平衡现象比较突出，这意味着经济较发达地区的政府已经完成了现代化任务，进入了提升公共服务能力的后现代化阶段，而经济欠发达地区虽尚未完全完成现代化任务，但后现代化的压力却已经到来。同时，从国家治理的整体视角来看，政府部分机构的职能已经实现了现代化的要求，而一些机构职能还未能完成现代化，后现代化的要求却已“如期而至”。另外，中国的现代化进程不同于西方，西方国家主要走的是市场主导的自发性现代化道路，呈现出较为“规律化”的发展进程，而中国则是由政府主导来推动现代化发展，且现代化和后现代化在一定时期处于并举状态。这是因为中国现实的发展需求决定了发展的“超规律性”，同时原有市场发育水平也需要政府进行一定程度的扶持，因而在中国现代化和后现代化发展中政府的作用要比西方国家更加突出。⑤因此，必须对政府机构改革进行科学合理的职责定位。具体而言，就是要客观分析“现代化”与“后现代化”双重压力的现状，优化政府过程和运行机制的顶层设计，加快建设适应时代发展要求的服务型政府，建立“管理”与“服务”并重的政府职责规范，并在此基础上对政府机构进行从理念到实践的全新变革。依据“双化”的要求，政府机构改革要在明晰政府职责清单(框架)的基础上，建立健全政府职责体系，实现政府管理与服务的全覆盖。同时，打破传统的科层制管理模式，强化政府纵向层级与横向部门间的合作与协调，突出“伙伴性”的角色属性，并利用网络信息技术发展所提供的信息资源共享优势，构建无缝隙的“整体性政府”，将职责体系融入管理模式与服务方式的具体运行全过程。这是一个较为长期的宏观性方略，对于政府机构改革具有基础性作用。目前已有一些地区的政府机构在按照这一路径进行尝试，如“阳光政务大厅”“政务超市”“政务一站式服务”等，虽然还是以初级服务改革为主，但是至少迈出了政府机构改革整体性职责建设的第一步。

①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第39页。

②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第13～14页。

③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第396页。

④朱光磊等：《政府职能转变研究论纲》，中国社会科学出版社2018年版，第221页。

⑤朱光磊主编：《中国政府发展研究报告》(第1辑)，中国人民大学出版社2008年版，第37～38页。