政府职能视角下的湘西州旅游经济发展模式研究

■熊 壮

（中央民族大学经济学院）

引 言

旅游产业是一种可持续发展的带动效应极强的朝阳产业和综合性产业，旅游资源丰富的民族地区大力发展旅游业已成为极具综合性价值的经济发展新模式。本文选取湘西土家族苗族自治州(本文简称湘西州)的旅游发展为例，阐明如何基于政府职能视角，探索出能够符合当地特色可持续发展的旅游发展模式。

1 湘西州旅游经济发展现状分析

湘西州是湖南省的州级民族区域自治地区，以凤凰古城为龙头的湘西州旅游发展迅速，初具规模，空间结构日趋完善，在全国树立了一定品牌知名度。湘西州旅游资源类型丰富，包括历史文化景观、自然风光景观、乡村民族民俗和红色旅游等丰富的旅游资源。

2019年全州共接待国内外游客5720万人次，实现旅游总收入526亿元，分别增长13.3%、19.3%，以文旅、信息服务、金融服务为主的营利性服务业对经济增长贡献率提高至28.2%。其中，湘西旅游的龙头凤凰县2019年共接待中外游客2010.93万人次（其中乡村游接待游客657.12万人次）,实现旅游收入200.01亿元（其中乡村实现旅游收入9.86亿元）,分别增长11.71%和17.5%；门票收入达0.94亿元，同比下降32.11%。一二三次产业结构由2018年11.2：13.7：75.1调整为 12.1：19.4：68.5。

2015年永顺县老司城遗址申遗成功，积极推进凤凰古城、矮寨奇观国家5A级景区创建，里耶古城、芙蓉镇、乾州古城、边城茶峒、红石林、坐龙峡、浦市古镇等精品景区建设加快；山江、老家寨、十八洞、吕洞、金龙、德夯、惹巴拉、双凤、老司岩等60个土家族苗族特色村寨发展迅速；旅游停车场、游客服务中心、星级宾馆、连锁酒店、农家乐等旅游服务设施的建设，提升了旅游接待能力。

湘西州正坚持以凤凰为龙头、吉首为集散中心，依托凤凰古城、里耶古城、老司城、矮寨大桥，整合提升旅游四大核心景区，打造全州一小时旅游经济圈和国内外知名旅游目的地。

2 湘西州旅游经济发展问题与原因分析

基于政府职能视角，经过实地调查，笔者分析出湘西州旅游发展存在着如下问题：

2.1 政府在旅游规划设计方面欠缺整体性与长远性

作为整体湘西州旅游资源丰富,但却分布不均，且多集中在历史文化底蕴深厚的县市。目前凤凰县已成为湖南省旅游强县，湘西旅游的龙头。吉首市正在打造德夯和乾州古城两大景区。永顺县芙蓉镇和老司城景点圈正在打造“土司王朝”品牌。龙山县里耶古城景点圈正在打造“天下秦城”。花垣县边城镇与重庆市秀山县、贵州省松桃县打造“中国边城”品牌。但各县市的旅游品牌定位扔不够清晰，本地历史传统挖掘不够，独特旅游产品开发不突出。从整体看，“神秘湘西”的整体品牌规划和宣传不够，欠缺化零为整的效果。此外，政府的旅游规划比较重视短期利益欠缺长远性，突出表现有凤凰古城2013年票价调整事件和永顺王村镇改名为芙蓉镇事件上，前者充满了商业味，后者让历史底蕴消失殚尽。

2.2 政府在旅游基础设施建设方面滞后

交通基础设施落后是严重制约湘西州旅游发展的重要因素。湘西地区历来因落后贫困和交通不便被称为“中国盲肠”，解放后焦柳铁路开通，现已有几条刚开通的高速，其他多为简易的国道与二等级公路。湘西州旅游业整体基础服务滞后且参差不齐。如大型停车场的缺少，每逢旅游旺季和黄金周，交通压力倍增，堵车现象严重；公共厕所和公共椅子缺少，使游人备受煎熬。

2.3 政府在旅游整体宣传方面力度不够

湘西州旅游发展得益于沈从文的文学作品、黄永玉的书画作品，宋祖英的歌曲作品等，这是对湘西最好最真实影响最广的宣传。以凤凰县转让八大景点50年经营权为起点，凤凰县旅游逐渐策划宣传效果明显，拉开了湘西旅游，凤凰旅游宣传的序幕，但作为整体的湘西旅游宣传促销不够，主流媒体曝光率少。这就需要通过州级政府将精品旅游区进行统一的宣传营销，使得湘西州以整体的旅游形象示人。

2.4 政府在旅游产业链开发方面力度不够

湘西州各级政府都重视旅游业的发展，扶持本县市具有特色的产品，但尚处于初级阶段，旅游商品的开发力度极为不够，没有建立具有湘西特色的旅游产业链，难以形成强烈而固定的消费愿望。在食品茶叶酒类方面，湘西州最有特色最成熟的旅游商品有凤凰县的姜糖、血粑鸭、猕猴桃，古丈县、保靖县的茶叶，吉首市酒鬼酒、湘泉酒，但是生产开发力度不够，品种单一，质量参差不齐，存在重复生产，层次初级等现象。在服饰加工方面，有具有民族特色和现代审美充分结合的新民族服饰，如凤凰县菁凤蜡染服饰，苗族服饰、苗银等很受游客的青睐，但因成本高规模小，难以和成本低规模化生产的旅游休闲服饰相抗衡。

2.5 政府在对旅游行业的规范方面引导力度不够

湘西州旅游“井喷式”飞速发展，旅游管理人员却严重缺乏，一些素质较低和欠缺沟通技巧的人进入管理队伍和执法部门，在处理游客矛盾和纠纷时，因文化理解差异导致简单粗暴的现象出现。假导游骗取财物，导游收回扣，卖家宰客等不良现象都让游客产生“湘西人彪悍”的印象，旅游管理人才素质低下，管理服务水平低，必须引起政府、旅游部门和本地人的重视。

3 政府职能视角下的湘西州旅游经济发展思路与路径选择

通过调查分析，湘西州旅游发展是政府主导型旅游经济发展模式，需要充分发挥政府的各项职能，促进湘西州旅游业又好又快发展。

3.1 充分发挥政府的旅游规划设计职能

第一，要成立旅游发展协调机构。由湘西州州委、州政府主导成立和加强州县级文化旅游产业发展协调领导小组的统筹职能，加大对旅游业的支持力度和协调力度，开展旅游发展相关项目申请和实验区规划建设。

第二，要制订高水平的旅游规划和发展计划。旅游市场竞争已由旅游景区竞争上升为旅游目的地竞争，这就要制定高水平的旅游规划和发展计划，整合提升旅游整体形象。湘西州是国家实施武陵山片区区域发展与发展攻坚试点，国家在《武陵山区域扶贫与发展规划》中，明确提出将武陵山片区建设为“国际知名生态文化旅游区”的目标，把旅游产业作为扶贫开发的首要产业，这就要积极开展申报国家级旅游扶贫实验区的策划论证工作。

第三，要加强旅游规划的区域协作。当今地区发展要互补共赢，相邻区域合作因历史、文化、风俗、山水的接近成为周边政府的协作首选。大湘西地区、武陵山片区的贫困具有相同的成因，因此片区内加强旅游发展的战略合作具有重要意义，开发主题一致又各具特色的旅游发展项目，开展合作营销，开发区域协调的精品旅游线路，实现客源引导和共享，最终共同实现脱贫致富。

3.2 充分发挥政府的旅游基础设施建设职能

加快推进旅游基础设施建设，加快州内高速铁路、高速公路建设，“铜仁·凤凰”机场和湘西机场的建设，积极完善景区景点交通连接线、乡村游景点的公路升级，全面构建湘西旅游交通大通道；切实抓好星级宾馆、景区停车场、服务中心、旅游公厕建设，不断完善旅游配套设施。

3.3 充分发挥政府的旅游宣传职能

营销决定市场，市场决定成败，没有宣传营销旅游市场就难以形成。大力拓展客源市场，提高宣传营销针对性，对出游动机、消费心理、旅游喜好做调查研究，细分市场，针对不同地域、不同群体、不同季节，制定不同的营销策略、营销不同的旅游产品。整合宣传营销力量，各司其职，政府做好旅游目的地形象宣传、景区公司对旅游景区产品宣传、旅行社对旅游线路宣传，比如凤凰县就成立古城景区旅游管理服务公司统一进行宣传营销。多种营销方式结合，举办创意独特的节会活动，重视网络，媒体和户外广告宣传。

3.4 充分发挥政府的旅游产业链开发职能

加大招商引资力度，将湘西州的旅游资源和社会资本对接，吸引旅游知名企业落户湘西，借助资本力量推动旅游快速发展。坚持市场导向，政府引导，企业参与，用参股控股、委托经营、租赁承包、买断经营权等方式参与旅游开发，走市场化运作。实现旅游产业与其他产业的融合，加强农旅结合，开发民族村寨，发展特色乡村游；加快民族特色产品开发，将名优产品和土特产转化为旅游商品，延长旅游产业链条；加强文化与旅游融合，增加旅游文化内涵，发挥湘西州非物质文化遗产和特色手工业的优势，开发和销售特色民俗工艺品，实现市场产业化。

3.5 充分发挥政府的旅游行业规范职能

第一，要强化旅游相关法律法规的执行。强化科学管理，依法治旅，从法律法规层面明确政府、企业、个人在旅游发展中的责任和义务，规范旅游发展开发、经营、管理、服务等各项工作，以促进旅游业的健康发展。

第二，要大力培育市场主体。大力培养强有力的市场主体，并进行整合经营，防止出现旅游乱象，完善旅游市场体系。比如凤凰县为了整合市场主体，2011年将自主经营的18家乡村游景点联合组建凤凰县乡村游公司，整合经营统一售票，防止景点同质，任意定价，形成精品旅游线路。

第三，要加强旅游行业组织管理。旅游业综合性强，涉及行业和产业链广，作为协调意义大于经营意义的行业组织，要针对不同行业来制定具有针对性的组织规则，要制定相关的工作章程和责任义务事项，以规范行业组织管理和从业人员素质提升。湘西州已逐步成立了旅行社行业协会，导游协会，星级酒店协会，家庭宾馆客栈协会，缓解了旅游部门的压力。