深圳落实“双区建设”战略要突出节约内涵的建议——由坪山区经济社会发展实践引发的思考

■薛 浩 周会祥

（1.深圳市坪山区生态环境局；2.中共深圳市委党校）

党的十八大以来，习近平总书记在不同场合作出的关于加强生态文明建设的重要讲话、论述、批示高达300余次，内容广泛涉及我国经济社会科技范式、经济运行、生活模式、社会发展方式、国家治理、哲学思维等领域的一系列变革，明确指出要坚持和贯彻新的发展理念，正确处理好经济发展同环境保护的关系，加快建设资源节约型、环境友好型社会，努力推动形成绿色发展方式和生活方式，可谓立意高远，意义重大。在粤港澳大湾区建设和支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区“双区建设”战略实施背景下，率先建成节约型社会是推动深圳高质量发展的重要推手，有利于将节约内涵融入到经济社会发展的各领域，大胆探索、开拓创新，努力提供可借鉴可复制的新经验。

1 问题的提出

粤港澳大湾区建设和支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区两个重大战略的提出，为深圳赋予了新的重大使命和机遇，深圳需在更高起点、更高层次上推进经济、社会和生态高质量发展，为全国做示范。深圳坪山自成立新区或区仅有近十年时间，发展起步较晚，经历了管理体制由分散到集中、区域功能由单一到复合、规划定位由边缘区到“城市东北门户新城”的演变过程。经过近年来的跨越发展，该区域逐步成为深圳重要的电子信息、生物医药、新能源汽车、保税物流产业基地，城市基础设施、社会民生、生态建设事业均取得了新的突破。与此相伴，一些粗放发展带来的问题逐渐显现出来，大规模的征地拆迁和土地整备导致土地利用效率低下，存在土地开发投机现象，产业在地理空间的集聚程度偏低，现存零散可开发的建设用地仅23.4平方公里，大规模土地开发导致部分自然生态景观、文化遗产受到损害。区域内产业链分工布局相对低端，如五金制造、包装印刷、模具加工等，部分工业园区入驻企业类型混杂，一些还停留在赚取加工费的层次，产业附加值不高，产品同质化竞争严重，造成一定的资源浪费。人才技术等创新要素供给相对不足，产学研一体化程度不深。公共交通发展相对滞后，交通拥堵现象较重，商住配套功能水平较低，与宜居宜业宜游优质生活圈尚存差距。要努力破解这些难题，节约型社会建设将是一个重要的抓手，将从管理思维、绿色发展、法治完善、文化培育、环境营造等方面转变发展方式，逐步拓宽绿水青山与金山银山相互转化的通道。

2 节约型社会建设与“双区建设”战略之间的联系

节约是人类经济社会发展的永恒主题，一切节约归根到底都是资源的节约。在新时代新起点上，要将节约理念融入经济、政治、社会、文化和生态建设等各领域，这与深圳实施“双区驱动”战略，落实“五位一体”总体布局一脉相承，能为应对当今资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的难题快速找到突破口。

2.1 节约型社会建设有利于经济高质量发展

节约落实高质量发展要求，促进全面、高效、合理利用资源，争取以尽量少的投入获得更多产出。因此，必须实现管理创新和科技创新。管理创新的实质就是通过深化改革，充分调动一切积极因素，克服一切浪费，提高效率，为社会创造更多的财富。科技创新就是通过发挥人的聪明才智，充分挖掘和升级新技术、新工艺，提高资源利用效率，促进社会经济发展。建设节约型社会，势必会给生产企业和个人带来一定的压力，倒逼其大力提高劳动生产率，提升资源使用效率，从而促进社会生产力发展，提升财富创造和分配，最终实现经济高质量发展。如经循环化改造过的深圳坪山昂纳工业园区，2019年与2014年相比，土地产出率增加61.1%，水资源产出率增加11.8%，单位GDP取水量降低10.5%，单位GDP能耗降低11%，化学需氧量减排23.4%，氨氮排放量减少24.2%，二氧化硫和氮氧化物排放量基本保持稳定。据推测，该循环化项目建成后，太阳能系统可实现年节约电量46万千瓦时，年节约标煤167吨，污水处理系统减少废水年排放20万吨以上。

2.2 节约型社会建设有利于保护环境

党的十八大报告指出，节约资源是保护环境的根本之策。严重的环境污染很大程度上是由浪费造成的，一方面是生产过程中的浪费，产生了大量的建筑垃圾。据统计，当前我国是世界上城市建设规模最大的国家，近几年每年城市产生建筑垃圾约为24亿吨，已经占到城市各类垃圾总量的40%，每万吨建筑垃圾需占用约1亩填埋场土地，建筑垃圾再利用率不足5%，而发达国家再利用率水平则超过了90%，这对生态环境也造成了明显的负面影响。另一方面是消费过重的浪费，产生了大量的生活垃圾。近年来，深圳全市食堂、酒楼等场所每天产生餐厨垃圾超2000吨，居民家庭每天产生5000多吨厨余垃圾，其中每天仅有约1100吨左右能得到回收无害化处理，其余大部分被运往垃圾填埋场和焚烧厂处理，给城市环境保护带来了巨大压力。建设节约型社会，能潜移默化对人们的节约观念、节约意识、节约价值产生影响，引导居民形成绿色生产、绿色消费的良好习惯，促进健康节约的新价值观念体系的形成。

2.3 节约型社会建设有利于带动现代法治体系建设

建设节约型社会不仅需要国家政策的引导和支持，更需要强有力的现代法治保障。节约型社会建设能引导人们在行为中有意识的保障资源节约，所形成的共同的节约意识本身又可以成为一种评价标准，从而带动节约相关法律促进机制建设，有效引导评价人们节约资源和循环利用行为，促进资源利用相关法律规章更新升级，弥补一些领域的法治空白。目前，我国用以规范资源节约、循环利用的法律法规相对较少，限于《节约能源法》《清洁生产促进法》等，立法不完备，行政指导性规章多，缺乏有效的奖惩机制，执行效果不理想，如坪山区在处置个别企业偷排偷放破坏环境问题上，因部分立法缺位只能限于行政处罚。节约型社会的建设势必会带动节约相关法律的健全完善，助力先行示范区法治建设。

2.4 节约型社会建设有利提升财政资金使用效率

节约的核心在于通过资源的保护、配置和利用，实现经济社会的可持续发展。在节约理念的指引下，创建绿色机关、绿色学校、绿色医疗和推广绿色出行等将成为必备条件，有助于大大降低社会公共服务成本，减少不必要的财政包袱。推行节约型社会建设，能让公共服务资源按照人民群众的实际需要优化配置，将部分冗余过量的公共服务资源转到资源短缺的领域中去，以促进机会均等为导向，为人民群众提供广覆盖、多样化的教育、医疗、社会保障、住房保障、生活环境等公共服务，助力优质均衡的公共服务体系建设，加快实现“七有”目标，不断增进人民群众的安全感、获得感、幸福感。长期以来，由于国有资产产权不明晰、节约观念淡薄等原因，我国财政资金使用存在浪费、效率低下问题，多表现为建设投资、企业生产、财政资金沉淀、机关单位开支、扶贫投入等领域的浪费，如《中国僵尸企业研究报告》指出，2005年至2013年间工业部门中国有僵尸企业比例约为7.51%，电力、热力、冶金、石油加工等行业中比例较高，其中水生产供应行业愈1/4的公司属于僵尸企业，主要依靠各种形式的“输血”，迫切需要奉行节约，提高财政资金使用效率。

2.5 节约型社会建设有利于践行“两山”理论

绿水青山就是金山银山是习近平生态文明思想的重要内容，其核心就在于处理好经济发展与环境保护的关系，实现人与自然和谐共生。如何推进经济、社会和生态三者协调发展，打通绿水青山转化为金山银山的通道，成为困扰许多地方发展的一大难题，迫切需要探索新路径。建设节约型社会，能为所节约出的资源明确巨大的价值，大胆探索“生态经济+市场经济”相融合的办法，构建山水林田湖草等自然资源资产产权体系，建立科学的自然资源资产价值核算体系、生态环境产品或劳务交易体系、生态环境产品消费体系、生态损害赔偿体系、生态经济制度体系、生态经济发展成果GEP评价体系等，通过市场购买、政府转移支付、民间公益支付等途径真正实现节约价值。深圳坪山区在践行“两山”实践上创新了做法，如组织开展碳排放交易、节能量交易、排污权交易、环境公益诉讼等。

2.6 节约型社会建设有利于从严治党

文化心理决定观念，观念指引行为，节约文化建设，事关“两个一百年”奋斗目标的顺利实现，事关人民群众的福祉和根本利益。虽然党的十八大以来“反四风”工作特别强调反对奢靡浪费，但从2019年4月中纪委曝光的材料和现实情况来看，浪费现象依然存在，一些部门和单位的浪费甚至更为严重，部分选择了较为隐秘的地点和方式。

3 落实“双区建设”战略推进节约型社会建设的几点建议

“双区”建设的规划蓝图是按照“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局绘就的，是实现党和国家“两个一百年”奋斗目标的重要步骤。结合坪山区发展实践看，深圳以节约型社会建设带动“双区建设”，须高度重视节约，在制度建设、绿色发展、治理能力、生态建设等方面全面发力，实现质的飞跃。

3.1 建立资源节约和高效利用的体制机制

深圳要率先探索建立全面节约和高效利用资源的制度体系，树立节约集约循环利用的资源观，紧抓资源节约高效利用这个目标，推进全市自然资源资产统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全各类资源产权制度，明细资源产权主体权利。加快建立能体现经济外部性特征的资源价值核算、环境保护补偿、环境损害价格机制，探索排放权、排污权、节能量交易机制建设，试点推行绿色保险、征收排放税。落实资源有偿使用制度，严防资源低价出让或流失。实施资源总量管理和全面节约制度，切实保障土地、水、林木、矿产、能源等资源节制开发。完善生产者全过程资源循环利用制度，落实生产者废弃物回收处理责任。实行垃圾分类回收利用制度，加快完善可再生资源回收体系。实行企业生产资源消耗总量和强度双控行动，建立目标责任制。完善资源保护利用相关立法，对资源浪费行为零容忍。

3.2 建立资源节约和高效利用的治理体系

建设节约型社会须融入深圳现代化基层治理进程，推进资源节约利用治理体系和治理能力现代化，提升节约治理效能。明确各资源监管主体职责与资源资产产权所有者权责，合理分配各类资源资产使用权，科学划分中央、广东省与深圳市政府间对资源资产的权责，防范资源使用监管疏漏或缺位。选优配强资源管理专家人才队伍，建设资源开发利用专家智库，对资源供求局势做出科学判断，研究制定资源发展中长期规划，打造资源合理保护利用执法铁军。充分利用现代信息技术手段，加强资源探测管理信息系统、资源开采开发管理系统、资源加工管理系统、资源运输管理系统、资源使用监管管理系统、资源消耗预警管理系统等平台建设，不断提升资源管理智慧化、科学化水平。

3.3 形成区域协同绿色发展新格局

利用深圳高新技术产业主导地位优势，探索研究新技术促节约规律，以实现经济发展和环境保护双赢为目标，深度实施以科技创新为核心的创新驱动发展战略，支持新技术资源开发，构建以市场为导向的绿色技术创新体系，在能源节约、资源循环利用、新能源开发、污染治理、生态修复等关键技术环节、卡脖子问题领域展开集中攻坚，切实促进生产工艺持续创新升级。加快产业结构调整，建立绿色低碳、循环发展的产业结构和经济体系，鼓励支持新能源、新材料、环保科技、绿色金融等产业壮大发展。强化企业开展技术创新的主体地位，充分发挥市场对绿色产业发展方向和技术路线选择的决定性作用。优化能源供给体系，提升新能源、清洁能源、可再生能源的使用比重，淘汰落后产能。推动资源全面节约和循环利用，实现社会生产系统与生活系统的无缝循环对接。

3.4 建立健全资源节约和高效利用的考核指标体系

围绕实现全面节约和资源高效利用目标，需从资源节约、经济发展、技术创新、资源人均占有、资源综合利用、环境提升、公众满意度等维度全方位构建资源节约高效利用考核指标体系，为节约型社会建设实践提供具体参照指引。健全完善约束性指标体系，提高节能、节水、节地、节材、节矿标准，把资源利用双控目标与经济建设、社会建设、生态建设考核目标结合起来。强化约束性指标管理，对能源、水资源、用地、排放实行总量和强度双控管理。健全完善预期性指标体系，科学赋权节约技术创新、资源回收利用、居民满意度、环境改善等指标，引导各社会主体在完成基本节约要求的基础上不断提升节约能级。强化资源节约高效利用考核结果作用，推动配套奖惩机制建设。将资源利用双控指标纳入全市经济社会发展综合评价体系，考评结果作为考核领导干部选拔任用的重要依据。

3.5 以节约型社会建设增强生态文明建设示范

加强对深圳市民的节约宣传教育，充分利用新闻媒体、报刊、宣传栏、新媒体等推广普及节约知识，制定深圳市中长期节约知识科普学习规划，将节约教育纳入到中小学教学内容中。加大对本市浪费反面典型的曝光力度，努力在全市范围内塑造“节约光荣、浪费可耻”的社会文化氛围。以南山区为先锋，促进“两山”实践创新基地和节约型社会双建设，以“谁生产谁受益，谁耗费谁补偿”为理念，探索开展节约价值核算、浪费成本补偿、生态产品消费等创新试点，在生产、包装、流通、仓储、消费个环节奉行全面节约，切实打通绿水青山与金山银行相互转化的通道，通过“行政管理+社会服务+市场运作”相结合的办法，让节约治理模式融入到经济、政治、社会、文化和生态建设全过程，为“双区”建设添砖加瓦，为其他区域提供可复制推广经验。