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全国性单项体育协会内部治理路径研究

2020-02-27邓永炯李艳玲

体育教育学刊 2020年1期
关键词:全国性监事会理事会

邓永炯,李艳玲

(上海体育学院 经济管理学院,上海 200438)

改革开放以来,我国社会组织在社会事业中发挥着日益重要的作用。党中央、国务院高度重视社会组织管理工作,近年来先后采取了一系列重大措施,规范和加强了社会组织管理工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》 描绘了我国今后经济和社会发展的宏伟蓝图,有力促进了我国社会组织的健康发展。全国性单项体育协会作为社会组织和行业协会,是我国体育管理体制改革的突破口,承担着我国各项运动项目的管理,也是体育事业中各种矛盾交织的中心。全国性单项体育协会内部治理对于提高协会自身的能力建设和专业化水平具有重要意义,应成为未来改革的趋势所在[1]。本研究分析了当前改革阶段全国性单项体育协会的内部治理结构、内部治理制度及其存在的问题,提出了适合协会发展的内部治理路径。

1 全国性单项体育内部治理的内涵和结构关系

1.1 全国性单项体育内部治理的内涵

“治理”有着非常广泛的概念,本研究讨论的治理接近于公司治理。全球治理委员会认为“治理”是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和,使相互冲突或不同利益得以调和,并采取联合行动的持续过程,这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排[2]。治理由内部治理和外部治理两方面组成,内部治理包括内部各组织结构之间的静态设置、职责与权力配置,又包括组织的所有权、治理主体的动机和目标等方面的动态化制度设计。外部治理是指组织与外部利益相关者之间的互动与协调,建立各利益相关者获利所需的良好市场秩序和规范[3]。本研究将全国性单项体育协会的内部治理定义为协会自身为了为维持协会正常运转、职能有效发挥、合理分配权责利而进行的协会内部组织架构、规章制度和体系的建立和完善。

1.2 全国性单项体育协会内部治理的结构关系

全国性单项体育协会是指会员自愿加入,以全国性某一单项体育竞赛为内容,以普及与提高该项运动为目标,并且按照协会章程进行管理的非营利性的团体组织[4]。从这一定义可以看出,全国性单项体育协会属于非营利组织,非营利组织的内部治理是围绕理事会进行构建和运作的。国外多数学者将非营利组织的治理,基本等同于理事会职能与角色的发挥与运用。在全国性单项体育协会的治理结构关系之中,除了理事会这个主要角色之外,还包括会员大会或会员代表大会、秘书处以及监事会。

会员大会或者会员代表大会是协会的权力机构,同时也是会员表达意愿与诉求的主要平台与场所。是指由全体会员代表或会员所组成的在法定期或临时举行的由全体会员或会员代表参加的会议。

理事会是指由会员(代表)大会民主推选所产生的决策机构,在会员(代表)大会闭会期间领导本协会开展日常工作,由会员(代表)大会所监督、领导,是全国性单项体育协会治理结构的核心。

秘书处是全国性单项体育协会的常设执行机构,由秘书长及相应机构组成,负责处理全国性单项体育协会的日常事务。他由选举产生或者理事会聘任,向选举他的大会负责或者向聘任他的理事会负责。

监事与监事会是对协会各部门和人员和权利使用进行监督的部门,他是降低管理风险的机构。他一般也由会员大会选举产生,通过召开监事会议来就理事、秘书长,以及其他官员违反法律、法规、组织章程并造成相关利益损失的事实提起诉讼。

2 全国性单项体育协会内部治理现状

2.1 内部治理结构

根据全国性单项体育协会的内部治理结构关系的四个关键点,分别对协会的权力机构、决策机构、执行机构和监督机构进行了调查,现状如下:

(1)权力机构——会员(代表)大会情况。会员和会员大会是全国性单项体育协会的根本性存在,是协会的最高权力机构。根据发放的问卷显示,绝大部分协会定期召开会员(代表)大会,但仍有17.85%的协会不能定期召开会员(代表)大会。在对“最近一次召开会员(代表)大会的时间”统计中发现(见表1),截止到2018年7月,大部分协会在近一年内召开过会员(代表)大会,但仍有20%的协会一年以上未召开过会员(代表)大会,其中有一家协会是在2009年召开的会员(代表)大会,距今已有9年之久。

表1 全国性单项体育协会最近召开会员(代表)大会时间分布情况(n=15)

最近一次召开会员(代表)大会的时间协会数量占比(%)2009年16.72014年16.72015年16.72017年3202018年640空320

(2)决策机构——理事会情况。理事会是协会内部治理的核心,起着至关重要的作用,本研究对理事会的人数,理事产生方式,以及理事长的任职状态等做了全面的调查。

首先,通过走访调查得知,绝大部分协会设立理事会,并将其作为决策机构,但仍有17.65%的协会没有设立理事会。例如中国空手道协会和跆拳道协会未设立理事会,协会日常决策由主席进行。

在设立有理事会的协会中,理事人数最多的为52人,最少的为1人,平均为22人,中位数为15.5人。6.67%的协会的理事人数低于11人。几乎80%的协会每年召开一次理事会,只有中国足球协会每年召开3~4次理事会。

在全国性体育社团的理事产生方式上,81.25%的全国性单项体育协会的理事通过选举方式产生;31.25%的全国性单项体育协会的理事通过推荐方式产生。

此外,在设立有理事会机构的全国性单项体育协会问卷调查中显示,有33.3%的理事长为专职,有46.7%的理事长为兼职,还有20%的全国性单项体育协会理事长职位空缺。而全国性单项体育协会的副理事长中,66.7%的协会副理事长全部为兼职,少数协会为专兼职并存的状态,详见表2所示。

表2 理事长、副理事长任职状态(n=15)

职位任职状态计数比例(%)理事长专职533.3兼职746.7职位空缺320副理事长全部专职213.3全部兼职1066.7专兼职并存320

(3)执行机构——秘书处情况。秘书处是全国性单项体育协会的常设执行机构,由秘书长及相应机构组成,负责处理协会的日常事务。问卷调查的结果显示,有两个协会的秘书长职位空缺,占比13.3%。秘书长为专职的协会比例也只占到了一半左右(见表3)。

表3 全国性单项体育协会秘书长任职状态(n=15)

任职状态计数比例(%)专职853.3兼职533.3职位空缺213.3

另外,在副秘书长的配置上,如图1所示,协会副秘书长最多为5人,平均人数为2~3人,其中有4个协会的秘书长职位空缺,占比26.67%。从专兼职情况来看,有5个协会的副秘书长都是兼职,占比达到30%。

图1 副秘书长人数及专兼职状态(n=15)

(4)监督机构——监事或监事会情况。监事或者监事会的设立主要是对全国性单项体育协会的决策机构、权力机构以及各管理机构进行日常监督,对其违反法律法规的行为予以申诉和处罚,在协会的发展过程中也发挥着重要作用。在对全国性单项体育协会“是否成立了监事会或设立监事”的问卷调查中发现,有超过80%的全国性单项体育协会没有成立监事会或设立监事,如表4所示。

表4 全国性体育社团监事会或监事设立情况(n=15)

是否设立监事会或监事计数比例(%)是318.75否1281.25

此外,监督机构除了监事会之外,根据走访调查了解到,没有设立监事会的协会主要通过制度监督、办公会议监督,以及财务审计监督对协会工作进行监督,也有一些协会是通过各部门负责人进行自我监督。

2.2 内部治理制度

全国性单项体育协会的内部治理制度主要包括两个主要方面,第一是协会的章程。协会章程是协会根本性的规章制度,是在法律规定范围内对其成员有约束力的内部规范。除确定的协会宗旨和名称外,章程尤其还要规定在协会内部形成决议和对外以协会名义进行活动的规范[5]。第二是内部规章制度。全国性单项体育协会应当根据法律、法规和国家体育总局的有关规定,建立健全协会规章制度,并依据章程和各项制度开展业务活动,除了必需的章程以外,全国性单项体育协会还可根据实际工作需要,制定各项内部规章制度[6]。

全国性单项体育协会的问卷调查结果显示,有11家协会在施行改革后对其章程进行了修改,有4家协会目前还未对协会的章程进行修改,占比近30%。在修改过章程的协会中,基本上都是近两年之内修订,只有1家协会是2014年修订。

从协会各项内部规章制度的建立情况来看(见表5),绝大多数全国性单项体育协会制定了“主席办公会议事规则或类似决策机制”“财务管理相关制度”以及“人事相关制度”;有75%的全国性单项体育协会建立了“会员管理办法”;68.75%的全国性单项体育协会建立了“赛事等社会服务相关制度及收费标准”,50%的全国性单项体育协会建立了“外事工作制度”。根据各个协会的实际情况,还制定了党员大会制度、行政会议制度、公文办理规定、印章使用和管理办法、采购管理暂行办法、安全和保密工作制度、固定资产管理制度,等等。

表5 全国性单项体育协会内部规章制度建立情况(多选题n=15)

管理办法或制度计数建立比例(%)主席办公会议事规则或类似决策机制1493.75财务管理相关制度1493.75会员管理办法1175人事管理相关制度1281.25赛事等社会服务相关制度及收费标准1068.75外事工作制度850其他537.5

3 全国性单项体育协会内部治理存在的问题

3.1 会员(代表)大会功能缺失

从调查的数据来看,目前大多数全国单项体育协会定期召开会员(代表)大会,但是从召开会员代表大会的频率看,在一年之内召开会员(代表)大会的只有6家,刚刚超过一半,中国高尔夫球协会自2009年至今没有召开过会员(代表)大会,而是由行政机关组成的理事会作为最高权力机构,协会的最高权力还是由行政机关控制,与实体化改革的目标相违背。按照会员(代表)大会原则,会员(代表)大会每年至少召开一次,因特殊原因延迟不得超过一年。协会重大事项必须通过会员代表大会决定,一旦忽略大会的召开,易造成重大事项得不到及时决策,或进行不科学决策的问题。

3.2 理事会人员数量较少,且理事长兼职现象普遍

理事会由主席,副主席,以及理事组成,在会员(代表)大会闭会期间领导协会开展日常的工作。现阶段,全国性单项体育协会基本设立理事会,但是理事会的管理存在一定的缺陷。

首先,理事会的数量应该在50人以上,目前只有中国足球协会理事会人数达到50人,其他协会平均理事会人数只有22人,且最低只有1人,数量严重不足。

其次,理事会成员基本上通过选举产生,但是仍有近30%的协会不是通过选举,而是通过总局或者项目管理中心推荐产生,对于推荐的人选,其是否符合理事会的要求,是否代表协会的利益,目前还不清楚。

最后,从对协会理事长、副理事长的专兼职调查来看,理事长为专职的协会只有三分之一,其余协会的理事长要么是兼职,要么是不设理事长一职,而副理事长全部为兼职的协会有10家,占到了三分之二,根据规定,理事会决策应由三分之二的理事赞成通过,如果兼职过多,不利于理事会做出最符合协会利益的决策,使得理事会无法发挥积极的作用。

3.3 秘书长、副秘书长职位空缺严重,专职人员不足

秘书处是协会常设办事机构,对协会的日常事务性工作要全权管理,秘书长应为专职工作人员,便于执行理事会的决策,就目前情况来看,秘书长为专职的只有8家协会,其余的成为兼职或者空缺,例如,中国滑冰协会,不设秘书长一职,日常事务的处理,直接由主席和副主席部署到各部门,由一名副秘书长负责各部门工作的执行,最后反馈给主席或者副主席,这种机制的设立加大了主席或者副主席的工作任务,不利于组织的良性运转。

3.4 有效监督机制缺失

在监事或监事会的设立上,超过80%的协会未设立监事或者监事会,监事会的缺乏使得全国性单项体育协会的治理结构不够完善,权力缺乏监督。根据走访调研得知,相当一部分协会例如中国滑冰协会、中国铁人三项协会以及中国拳击协会等,都是通过内部规章制度由党建部门进行监督,或者由负责人自我监督,但有效性还有待考量,应该设立专门的监督机构或监事才能保障监督工作的有效施行[7]。

3.5 内部治理制度建立不完善

首先,章程是协会治理制度的核心,应根据协会发展阶段的需要进行修订,而当前,协会处在实体化改革的关键时期,更需要根据改革的要求合理修订协会的章程,以便更好地引导协会的独立化发展。其次,协会存在章程虚设的现象,例如会员(代表)大会没有按期召开,理事长、主席等领导阶层的任命时间严重超过章程规定的时间, 没有按照章程规定的期限按时换届等。

内部各部门规章制度的设立存在不均衡现象,有一半的协会未设立外事相关制度,而外事管理是协会发展中很重要的一部分,实体化改革之后,外事工作完全交由协会去完成,尤其是承担奥运任务的协会,外事工作是协会主要的工作内容之一,所以,外事管理制度的缺失也是协会现在面临的关键问题之一。

4 全国性单项体育协会的内部治理路径

4.1 强化会员(代表)大会功能设置

会员(代表)大会是社团组织存在的根本,代表了协会的最高权力,当前虽然大多数协会都设立会员(代表)大会,但是其功能虚设问题严重,一年召开一次会员(代表)大会的协会只有一半。甚至有些协会从未召开过会员(代表)大会。会员(代表)大会应按照协会的章程规定的年限召开会议,一般不超过三年,因特殊情况需要提前或者延期的,应由理事会讨论决定。此外协会要强化会员(代表)大会的重大事项决策权,制定完备的会员(代表)大会议事规则,详细规定会员(代表)大会的召开,选举和表决程序,并对会议的内容,以及讨论结果予以记录。

4.2 完善理事会治理结构,确保理事会决策地位

理事会处在协会治理的关键位置,完善理事会的治理结构显得尤其重要。首先,理事会应由会员(代表)大会通过投票选举产生,理事成员人数应根据协会规模的大小而设定,例如中国高尔夫球协会等规模比较大的协会理事成员不得少于30人,又如中国铁人三项协会规模较小的协会最少应选举15名理事成员组成理事会。其次,理事成员兼职数量不能超过理事会三分之一,确保理事会做出最符合协会利益的决策。在理事会决策层面,理事会是非营利组织决策的中心机构,对组织的重大事项做出决策[8]。因此,要确保理事会决策的中心地位,进一步完善理事会的职责。再次,理事会作为决策层,做出的决策必须具有科学性,在决策之前需要和执行层,即秘书处进行互动和沟通,确保决策具有科学性和可行性。执行层对于在执行过程中遇到的问题也要及时向理事会反馈,以便理事会了解真实的情况,及时进行有效决策。最后,理事会应形成科学的决策机制,例如制定科学、规范的议事规则和决策程序,并且建立决策之后的反馈修改机制,以保证决策的及时性和民主性。

4.3 完善秘书处人员配备,施行“一专多能”制

由于当前有相当一部分协会秘书长职位空缺,秘书处人员配备不完善,50%的协会的秘书长是兼职的,或者处于职位空缺状态。而秘书处在协会的治理过程中,承担的事务性工作尤为重要,且对决策执行起关键性作用。因此,协会首先应建立秘书长专职制,规定协会秘书长一职必须为专职,其选拔由理事会提议并投票决定,即“一专”。秘书长专职制是全国性体育社团秘书处不断开拓创新,维持正常运作的有力保障[9]。此外,秘书处下设各种功能机构,如行政机构、财务机构、法务机构、人员机构等等。这就需要根据实际工作情况,配备一定数量的副秘书长或者代表机构负责人,形成功能机构责任制,即“多能”。

4.4 建立有效监督机制

首先,充分发挥监事会的积极作用。明确监事会的权力和职责,让监事会履行职责的时候有章可循,有据可依;优化监事会的人员组成,监事会作为直接向会员(代表)大会负责的独立机构,其职能是监督协会的理事会和秘书处人员等,因此在任用监事会成员的时候应该避免理事会成员或者秘书长、副秘书长进入监事会[10]。此外,全国性单项体育协会应主动吸纳行业知名人士、会员企业、相关专家等作为监事会成员,增加监事会成员的多样性,提高监事会工作的科学性、民主性。其次,重视完善各项监督制度。建立对全国性单项体育协会的业务活动、负责人和财务等进行监督的各项规则。特别是在负责人的选拔、日常监督管理等方面,需要建立完善的规则[11]。

4.5 健全内部规章制度

全国性单项体育协会的内部治理除了遵循与其直接相关的行政法规、规范性文件,以及协会的章程之外,还需要完善针对自身的各项规章制度作为全国性单项体育协会内部治理法规体系的有效补充和保障。协会要完善主席办公会议事规则或类似决策机制、财务管理相关制度、会员管理办法以及人事管理相关制度等日常管理制度;还需要不断完善与本协会相关的体育项目的赛事等社会服务相关制度及收费标准以及外事工作制度的相关制度,规范本协会会员的各项行为。

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