新乡贤：基层协商民主的实践主体与身份界定

张兴宇 季中扬

内容提要 在创新乡村治理体系实践中，基层协商民主在村镇两级的实践模式越来越受到地方政府和民间社会的广泛关注，它逐渐成为化解基层乡村治理困境的重要突破口之一。新乡贤作为新时代基层协商民主的实践主体，其在乡村公共事务处理、基层建言献策、助力乡村发展等方面发挥着十分关键的作用。从当下新乡贤参与基层协商民主的地方实践经验来看，通过探索将新乡贤群体纳入基层协商委员序列之中、在乡村政治层面给予其身份确认，有助于进一步完善我国基层协商民主制度，化解新乡贤群体的身份不融入和体制认同困境，为新乡贤深度参与基层乡村治理提供合法化路径。

基层协商民主作为构建中国特色社会主义协商民主体系的重要一环，在我国现行的政治协商制度范畴下，下沉至区县一级的协商民主实践模式较为常见，但拓延到村镇层面目前尚未形成普遍态势，这也是开展基层协商民主工作面临的难点之一。从新乡贤参与乡村实践的过程看，侧重打造市、县、镇、村四级联动的协商机制，强调发挥新乡贤参与基层协商民主的实践主体作用，推动基层协商民主平台延伸至村镇层面，这一模式对于化解基层协商民主平台落地和新乡贤身份界定难题，培育新时代乡民协商民主观念，激发基层乡村社会协商治理效能具有一定的现实启示意义。

一、基层协商民主的必要性及其问题

当前我国各地乡村振兴事业正扎实有序推进，实施乡村振兴战略被视为健全现代社会治理格局的固本之策。近年来，面对错综复杂的乡村治理态势，如何创新乡村治理体系、走乡村善治之路，党和国家已从政策性层面进行了全面工作部署，基层协商民主问题受到了政府和学界的广泛关注。例如，由中共中央、国务院出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中特别指出，坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局[1]中共中央、国务院：《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，新华社，2018年9月26日。。中共中央、国务院发布的2020年中央一号文件中也提出要推进村民自治制度化、规范化和程序化，推进开展自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设[2]中共中央、国务院：《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》，新华社，2020年2月5日。。开展实施基层协商民主工作，探索基层协商治理新模式，是当代乡村治理体系建设的关键部分。我国各地在探索乡村善治路径过程中，基层协商民主的乡土实践模式体现出典型的制度创新特征，并且产生了较为显著的乡村治理实效。尽管如此，我国基层乡村治理工作还面临着协商民主参与治理主体身份不明确、乡村协商自治内动力不足等多重困境和难题。事实上，无论是改革开放以来中国乡村社会的“乡政村治”模式，还是对于当下基层乡村“村社协同”治理模式的新趋势变化，基层协商民主实践都不失为一种相对高效的协商治理路径。爬梳学界已有研究成果，目前大多集中于从政治学和公共管理学视角来探讨基层协商民主的内涵与地方协商实践的差异性[3]代表性研究成果如陈家刚、何包钢、陈剩勇等学者的协商民主内涵与基层协商民主实践研究。。例如，对于协商民主的概念界定，有学者曾提出“有限协商民主概念”，认为协商民主一是要嵌入到中国的社会现实中去，不可能完全按协商民主理论设定的条件去做；二是应用于重大事件的讨论和决定上；三是渐进性，即需要一个不断完善和改进的过程[4]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，〔北京〕《社会学研究》2007年第3期。。对于协商民主的核心要义剖析，乔治·M.瓦拉德兹认为，作为协商民主的核心，协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正[5]〔美〕乔治·M.瓦拉德兹：《协商民主》，何莉编译，〔北京〕《马克思主义与现实》2004年第3期。。进而言之，若从化解当代中国乡村治理难题、构建新型乡村治理体系的现实境遇来看，推行基层协商民主工作至少在以下三个层面具有乡土实践的必要性。

1.基层协商民主契合了乡民话语表达的主体性诉求 一般认为，协商民主理论最初发源于西方社会，自20世纪80年代以罗尔斯、哈贝马斯、科恩等为代表的政治哲学家倡导公共决策中公民的对话机制和理性沟通以来，协商民主成为继代议制民主及参与式民主之后较为新兴的民主理论[6]韩福国、张开平：《社会治理的“协商”领域与“民主”机制》，〔杭州〕《浙江社会科学》2015年第10期。。有学者早就提出，协商民主的文化内涵是对西方精英政治缺陷的修正，核心在于强调基于理性的公共协商，即讨论、审议、对话和交流,从而实现立法和决策的共识[7]陈家刚：《协商民主：概念、要素与价值》，〔天津〕《中共天津市委党校学报》2005年第3期。。当然，对于中国社会的基层协商民主领域而言，这一概念的提出为基层乡民的主体性诉求表达提供了话语渠道和诉求平台。尤其是传统中国社会治理的“强政府/弱村庄”或“强村庄管理人/弱村民”模式，使得普通民众在乡村日常生活中长期处于“失语”状态，这直接制约了乡村社会的协商民主和村庄自治发展进程。陈炳辉认为，在历史与现实的发展进程中，协商民主制度的内涵十分广泛，包括政治协商制度、社会协商制度和基层协商制度，这三大制度有效构成了政治精英、社会大众与专家和基层群众三位一体的社会主义协商民主制度化体系[8]陈炳辉：《国家治理复杂性视野下的协商民主》，〔北京〕《中国社会科学》2016年第5期。。推进实施基层协商民主工作，关键在于动员基层乡民的广泛参与。基层乡民作为参与协商的主体，通过协商民主的治理方式充分表达个人观点或集体诉求。

2.基层协商民主有助于乡村公共事务的民主决策 当代中国乡村社会正经历着从传统到现代的过渡，在此过程中，繁杂的乡村公共事务与乡村社会发展密切相连，但是单纯依靠村两委组织的“一言堂”显然不利于乡村公共事务民主决策的推行。John S.Dryzek认为，协商民主理论关注的是聚合的具体过程，强调公民在做出选择过程中的深思熟虑与审慎，它主要可能发生在国家制度、特设论坛、公共领域等三个层面的不同领域[1]〔澳大利亚〕John S.Dryzek：《不同领域的协商民主》，〔杭州〕《浙江大学学报（人文社会科学版）》2005年第3期。。在中国民间社会，乡村公共事务一定程度上代表着基层民众的公共利益和集体利益。通过基层协商民主实践，乡民运用“公事”“公心”等协商理念，采用“商量”“磋商”等协商方式，在充分尊重和综合采纳不同代表意见的前提下，最终达成具有一定乡村公共约束力的民主决策内容。此外，对于环境整治、经济发展、扶贫济困等乡村公共协商事务，借助基层协商民主方式，也有助于培育广大乡民的集体参与意识与协商精神，从而不断加强乡村民主政治建设，提升乡村综合协商治理能力。

3.基层协商民主有利于新型乡村治理体系的共建共享 大致说来，在传统中国社会，国家对乡村的控制主要依靠自上而下的“科层化”治理方式，因而在地方政府、村级组织与基层乡民之间容易形成一种结构性紧张状态。由此导致的后果是，地方政府和村级组织往往面临着化解基层社会矛盾等多种现实难题，基层乡民对村级组织和地方政府的信任程度也不高。当基层协商民主机制拓展至村庄一级时，有利于完善共建共享的新型乡村治理体系。推进政治协商向基层延伸，使社会主义协商民主扎根于基层、扎根于群众，是市县政协把准新方位、顺应新要求的关键所在[2]王保健：《发挥市县政协优势 推进基层协商民主》，〔北京〕《中国政协》2019年第22期。。对于区县一级的具体事务协商，我国已经建立了比较完善的政治协商制度，但是对于县级以下的基层事务协商，目前则留下了较大的空白点。将村一级组织单位与基层协商民主制度有机结合，能够降低乡村社会治理成本，最大限度地发挥基层协商民主的制度效力。通过村镇协商、社区协商等基层协商空间平台的搭建，协商处理民众日常生活中的“大事”和“要事”，依托基层协商民主的利益主体，科学、灵活处理集体协商事项内容。基层协商民主需要共建共享，在多主体参与、群体性磋商的前提下，通过群商群议，充分发挥民间智慧，不仅能够完善基层乡村治理体系的协商组织框架，也可以推进基层乡村社会的民主政治建设。

实际上，基层协商民主思想在我国乡村社会的“落地”过程中也产生了诸多需要“消化”问题。例如，在基层协商治理过程中，容易出现协商缺乏制度保障、村民协商意识淡薄、协商治理主体能力不足、协商组织形式化等多种问题[3]程向仅：《农村社区协商治理虚化及创新路径研究— —以山东省C村、D村为例》，《青岛农业大学学报》（社会科学版）2019年第4期。在我国基层协商民主的地方实践过程中，目前主要存在三种典型问题。

1.基层协商民主的制度化和体系化不完善 实如叶小文、张峰所言：“协商民主要发展，制度建设是关键。协商的优势在于制度的力量，薄弱环节也在于程序性制度的缺失。”[4]叶小文、张峰：《从现代国家治理的高度认识协商民主》，〔北京〕《中央社会主义学院学报》2014年第1期。虽然我国基层协商民主形式已经出现了民情恳谈会、民情直通车、党员议事会、乡村论坛等多种类型，但是从基层协商民主的主体框架构成来看，还存在着协商积极性不高和协商热情不足问题。就村镇层面而言，基层党委、政府在协商民主实践过程中主要发挥政策指导作用，村两委主要发挥活动组织作用，基层群众起到协商参与作用。基层协商民主的体系化和制度化建设不完善，这在一定程度上容易导致基层协商民主工作流于形式，浮于表面，不能为乡村公共事务处理提供制度支撑。

2.基层协商民主的效果落实和监督没保障 在基层协商民主实践过程中，乡村民众提出的协商议题有时过于宽泛或者过于细致，这使得基层协商民主的具体事项难以落到实处，从而导致基层民众参与协商民主事项的主动性不高。协商民主是涵盖“全过程、全方位”的过程协商，而不是一次性结果选择[1]刘以安：《发挥人民政协专门协商机构作用 推动协商民主嵌入国家治理体系之中》，〔北京〕《中国政协》2019年第22期。。因此，在基层协商民主事项的选择方面，应当基于乡村社会的公共利益和集体利益进行事项提前筛选，还要加强协商民主监督和协商事项转化能力。基层协商民主的事项落实和事后监督直接影响着协商治理的实际效果。王洪树认为，协商民主以理性作为协商的工具，要求参与者理性的表达意见批判他者，以理性说服他人或被他人说服，实现理性的交融并存。这就可能使那些知识渊博、能力突出的社会精英，掌控协商的话语权、协商的议题议程[2]王洪树：《协商民主的缺陷和面临的践行困境》，〔武汉〕《湖北社会科学》2007年第1期。。因此，加强基层协商民主监督工作，可以在一定程度上规避乡村社会精英的话语权独占。需要注意的是，基层协商民主实践并非是市县政协工作面向村镇层面的简单延伸，两者应属于一种良性的互动协商治理关系。

3.基层协商民主实践的代表性和透明性不足 在搭建基层协商民主平台过程中，有些地方构建的协商平台浮于表层，只关注自上而下的协商体系建构，没有充分体现基层协商民主的人员和事项代表性，同时协商民主过程的透明性不够。通过调动基层民众参与协商的主动性和积极性，充分动员基层民众参与民主协商工作，能够改善这种协商过程的上下不沟通状态。此外，协商民主制度是推进法治建设的内在需求，因而在进行协商民主制度建设过程中，需要采取法治思维和法治方式，通过法治建设推动协商民主制度[3]马一德：《论协商民主在宪法体制与法治中国建设中的作用》，〔北京〕《中国社会科学》2014年第11期。。所以，还应在法律层面为基层协商民主实践提供完善的法制保障，确保基层协商内容合法合规。依托党委领导下的基层协商民主工作协调机制，凸显基层民众的协商主体地位，优化民众参与协商渠道，反映民众的协商利益诉求，将基层协商民主工作做实、做细，有助于提升基层协商民主实践的代表性和透明性。

综上可知，在基层协商民主的具体实践过程中，协商制度、协商监督、协商透明性等方面问题的出现直接影响到基层协商治理水平的提升。这一问题的根源可能重点在于基层协商民主的实践主体身份并不明晰。进而言之，究竟谁能代表普通乡民参与基层协商民主实践工作？参与者又应该以何种身份进行基层协商民主实践？毕竟，如果基层协商民主的实践主体身份不能得到确认，参与者就不可能有清晰的协商责任意识，对于基层协商民主的深度实践研究也就无从谈起。

二、新乡贤作为基层协商民主的实践主体

在当代乡村社会中有效开展基层协商民主实践工作，关键在人。赵秀玲曾提出，协商民主打破甚至颠覆了原来单向度的乡村权力结构，真正地“赋权于民”，让村民成为乡村治理主体，这会从根本上改变乡村政治文化生态[4]赵秀玲：《协商民主与中国农村治理现代化》，〔北京〕《清华大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期。。如前所述，目前我国各地基层协商民主工作的难点在于实践主体的定位问题。一般认为，基层民众应当普遍享有参与协商民主的自治权利。但现实情况下，我国乡村正经历着新型城镇化、城市化的现代转型，尤其是在城乡一体化过程中，不少乡村面临着“空心化”“原子化”发展困境。一方面乡村产业发展内动力不足，村民无法在乡村经济生活中获取更多的资源，从而导致乡村人员外流；另一方面，乡村教育资源、文化资源等供给不足，引发新一代年轻村民逐渐向城市聚集，乡村留守老人、留守儿童问题更加突出。不难发现，乡村人才资源匮乏问题直接影响着基层协商民主实践工作的扎实推进。协商民主的制度本义就是使公共决策的过程不再是一个封闭的、单方面的过程，而是一个与公众互动的过程，目的是听取公众的观点，实现更大程度的公民自治和科学决策[5]杨炳超：《协商民主：内涵、背景及意义》，〔济南〕《东岳论丛》2010年第2期。。众所周知，新乡贤文化最初发源于我国东南沿海经济发达地区，自2001年浙江上虞乡贤研究会作为我国第一家以“乡贤”命名的民间社团成立以来，全国各地新乡贤组织纷纷设立。特别是依托在村级单位设立的乡贤参事会、乡贤理事会等基层新乡贤组织，以新乡贤为代表的乡村精英群体在乡村经济社会建设过程中发挥服务引领作用，有效增强了基层乡村社区民众的多元参与和协商共治水平。这一批新乡贤群体通过决策咨询、反馈民情或民事监督等多种方式参与乡村协商治理工作，为新时代乡村经济社会发展和公共文化事业建设注入了新的活力。尤其是涉及到乡村的人才振兴和文化振兴，新乡贤群体起到了重要的人才补充作用。那么，如若从基层协商民主的实践范畴来审视，新乡贤能否作为基层协商民主的实践主体？新乡贤在基层协商民主的乡土实践过程中可以发挥哪些具体功能？新乡贤参与基层协商民主实践工作又面临着哪些现实困境，是否存在可行的问题解决路径？下文重点围绕这些问题进行讨论。

1.新乡贤何以作为基层协商民主的实践主体 协商是一种交往形式，是主体通过共同商量以寻求共识、达成协议、协调行为的途径[1]李火林：《论协商民主的实质与路径选择》，〔北京〕《中国人民大学学报》2006年第4期。。总体而言，随着我国各地乡村治理工作不断走向纵深，基层民众参与乡村协商治理的积极性相比之前有了较大程度的提升。乡民在日常生活中的维权意识与利益意识也不断增强，其对于基层协商民主实践工作也具有主动参与的实际需求，这些因素促成了新乡贤能够作为基层协商民主的实践主体，具体表现为三个方面。

第一，新乡贤群体在人员构成上囊括了体制外精英，扩大了基层协商民主的主体范围。从新乡贤群体的人员构成来看，其作为体制外“乡村精英”参与基层协商民主实践具有一定的代表性，丰富并扩展了基层协商民主的主体范围。董前程认为，基层民主协商不是政府行为，而是在一定范围的基层乡村或社区之内，公民按照一定的法定程序或约定习惯对公共事务、自身权利和利益的自觉表达和自我维护的程序和途径[2]董前程：《协商民主与农村基层民主自治制度创新》，《南京师大学报（社会科学版）》2008年第6期。。一般而言，新乡贤群体通常是乡村社会中“生于斯之，且有功德于乡里者”的一批精英群体[3]季中扬、师慧：《新乡贤文化建设中的传承与创新》，〔南京〕《江苏社会科学》2018年第1期。。在现代乡村社会，新乡贤不仅心系乡土，更是通过其个人拥有的经济、文化、道德资源反哺乡村发展，而这种资源反哺方式主要是以面向乡村社区提供协商公益性服务来开展实施的。因此，在乡村社会中，这些“乡村能人”按照服务属性又被划分为德乡贤、富乡贤、文乡贤、技乡贤等不同类型。按照日常生活的地理空间划分，新乡贤则分成“在外乡贤”与“在村乡贤”两种类型。“在外乡贤”主要通过资源输入的方式为乡村公共事业发展提供协商服务，“在村乡贤”则主要在维护乡村社会秩序方面发挥协商作用。当然，“在外乡贤”与“在村乡贤”的工作内容在一定程度上可能存在协商职能交叉，但这并不影响他们为乡村发展提供基层协商治理服务。这些体制外精英利用自身积累的知识、技能或视野、观念，不仅扩大了基层协商民主的主体范围，而且能够带动乡村社会协商民主有序发展。

第二，新乡贤群体在村两委组织与基层民众之间起到了协商民主的纽带作用。在乡村公共事务领域，新乡贤可以成为村两委与基层民众之间的沟通纽带，他们利用乡村生活中传统的亲缘和地缘关系，在协商过程中充分凝聚亲情和乡情。基层协商民主实践工作不是“一言堂”，应当充分吸纳新乡贤群体的集体协商智慧，以此协商纽带提高乡村善治水平。欧阳康认为，国家治理现代化的目的是不断保障和改善民生、增进人民福祉，终极目标则是要达到“善治”。善治事关人民的幸福，是使公共利益最大化的治理过程[4]欧阳康、赵琦：《以人民为中心的国家治理现代化》，〔南京〕《江苏社会科学》2020年第1期。。例如，在江浙经济较为发达的地区，新乡贤组织协商设立乡贤基金、选任乡贤书记，为村两委高效地开展乡村治理工作提供了相对自由的协商活动空间[1]被访谈人：刘某某；访谈人：张兴宇、章利华；访谈时间：2019年9月19日；访谈地点：绍兴市棠棣村。。这种新型乡村协商治理模式的探索，正是新乡贤在承担基层协商民主实践主体的前提下促成的，这也更加突出了协商民主的公开性。公开性能够使公民审视协商过程，通过使支持政策的各种理由公开化，公民就能够对这些政策的前提和含义提出疑问[2]张方华：《协商民主语境下的公民参与》，《南京社会科学》2007年第7期。。在协商化解乡村矛盾纠纷方面，新乡贤的协商民主纽带作用更加突出。挖掘新乡贤组织协商民主的内生潜力和纽带作用，发挥“人熟”“事熟”的在地化优势，可以有效维护乡村社会秩序，也能促进乡村社会自治、德治与法治的“三治”融合，不断增强乡村公共协商水平，提升基层乡村社会协商治理能力。

第三，从现有情况看，现有的新乡贤组织已经部分承担了基层协商民主实践工作。在传统中国乡村社会，从来不乏各类民间自发性的乡贤组织群体，他们主要在农业生产、经济帮扶、乡村互助、维持公序良俗等方面发挥作用。当代新乡贤群体的再度活跃，也凸显出新乡贤组织的自主协商能力。目前我国各地成立了数量颇多的新乡贤基层组织，其主要依托乡贤参事会、乡贤理事会等组织框架开展日常工作。这一类新乡贤组织具有民间性、自愿性、智囊性、服务性及地域性五大特征。他们在乡村日常生活领域，除了定期配合村委会组织协商开展修桥铺路、环境整治、扶贫济困等村庄公益服务之外，还有一个重要职能是参与村庄公共事务、重大事务的建言献策与决策咨询工作，这也属于基层协商民主的实践工作范畴。新乡贤组织在一定程度上满足了基层协商民主的组织化需求。协商民主是一种新的决策形式，不但可以培养公民参与政治的能力、知识和美德，而且还可以调动公民的积极性、主动性[3]马奔、周明昆：《协商民主：概念、缘起及其在中国的运用》，〔北京〕《中国特色社会主义研究》2006年第4期。。例如，在福建地区，由民间自发性成立的新乡贤组织多以宗族群体为聚合体，他们在参与基层协商民主实践工作时，积极配合村两委协商议事，既做乡村协商治理宣传工作的“广播员”，又做乡村协商治理工作的“服务员”，有效降低了乡村社会协商治理成本[4]被访谈人：丁某某；访谈人：张兴宇、章利华；访谈时间：2019年6月8日；访谈地点：福鼎市佳阳镇政府。。

2.新乡贤参与基层协商民主实践的主要内容 新乡贤参与基层协商民主实践工作，一是做好基层协商民主平台建设。通过协商民主平台建设，可以借助现有制度资源，将协商民主在乡村治理中的创新形式纳入国家权力结构体系，实现协商民主从体制边缘到制度中心的空间拓展[5]吴兴智：《协商民主与中国乡村治理》，〔武汉〕《湖北社会科学》2010年第10期。。从市县延伸至村镇一级的协商民主网络平台，有助于提高新乡贤参与基层协商民主的效率。二是完善基层协商民主运作机制。协商的程序和制度必须有能力控制或缓和没有反思的大众情绪，表达明智和理性的公共判断，促进协商多数的形成以实现公众真正的利益[6]李强彬、黄健荣：《国外协商民主研究30年：协商民主何以须为何以可为》，〔成都〕《四川大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。。例如，江苏省宿迁市探索在村镇层面“为民协商”的新乡贤参与乡村治理机制，构建了“党委领导、政协搭台、乡贤参与”三级互动平台，提炼了为民协商“365”工作法，为乡村民众生活中遇到的“大事”和“难题”提供协商互助，成效斐然[7]被访谈人：肖某某；访谈人：张兴宇、季中扬；访谈时间：2019年11月1日；访谈地点：宿迁市政协。。三是丰富基层协商民主的内容事项。从基层协商民主的具体内容事项来看，助推乡村经济发展，教育、医疗、卫生、环境整治、社会秩序维系等方面是民众日常生活领域的普遍性协商诉求。例如，在浙江绍兴，当地新乡贤组织协商设立“乡贤爱心基金”，把基金利息用来保障乡村中经济困难的群体，倡导扶贫济困、尊老爱幼、捐资助学的良好社会风气[8]被访谈人：谢书记；访谈人：张兴宇、章利华；访谈时间：2019年2月22日；访谈地点：绍兴市称海村村委会。。四是理顺新乡贤参与基层协商民主的主体关系。就其两者之间的互通关系来看，新乡贤参与的基层协商民主实践工作与村两委组织属于一种辅助治理关系，所以新乡贤面对基层协商民主实践工作时应当“有所为有所不为”，不能随意协商“越位”。例如，江苏扬中市新胜社区在协商制定乡贤会章程时，就特别强调“参政不干政，补台不拆台，帮忙不添乱，奉献不索取”的办会原则[1]该文本资料由江苏扬中市新胜社区乡贤协会提供。。这种协商“补位”关系的理顺也是基层协商民主实践的重要内容。

3.新乡贤参与基层协商民主的现实困境及解决方式 新乡贤参与基层协商民主实践工作，也面临着不少现实发展困境。一是在我国部分地区基层协商民主实践工作开展过程中存在着“两张皮”现象。新乡贤参与协商民主容易流于形式，有时只是为了应付上级检查工作，导致基层协商民主的事项“失灵”。应该加大新乡贤参与基层协商民主的宣传力度，地方政府从政策层面予以引导和扶持，挖掘基层协商民主事项的典型案例，对新乡贤群体参与基层协商民主的公益行为予以表彰，提高社区民众的具体协商认知度。二是新乡贤参与基层协商民主实践工作还面临着“身份界定”难题。这不仅使得新乡贤在参与基层协商民主工作时“名实不副”，基层民众对其参与协商治理的认可度也不高。新乡贤参与基层协商民主的“身份”动员能力有待加强，应当畅通新乡贤表达和发声的渠道，对于代表乡村集体利益和公共利益的基层协商民主事项能够充分表达新乡贤的意见和建议，而非“走过场”。三是新乡贤参与基层协商民主实践的服务保障不到位，容易引发协商民主的“一阵风”现象。从传播路径和表达载体看，应当充分发挥新乡贤参与基层协商民主“熟人社会”的文化身份优势，利用新乡贤组织在帮扶乡村发展、促进乡民经济增收、调解乡村纠纷等方面的“资源”优势，进一步提升新乡贤群体在基层协商民主过程中的持续性和稳定性。目前我国尚未建立一套相对成熟的新乡贤参与基层协商民主的实践工作模式和身份界定机制，导致新乡贤参与基层协商民主工作时，无法持续推进。换言之，既要在名份上让新乡贤群体享受参与基层协商治理的“乡贤”合法身份待遇，还应加强对新乡贤组织参与基层协商治理的日常监管，避免出现基层协商民主运行的“灰色”地带，导致出现负面协商效果。当然，提升新乡贤参与基层协商民主实践能力，还应在法律层面提供法制保障，引导基层协商民主实践工作在提高民众经济生活水平、改善乡村生活环境、丰富乡村文化生活、和谐邻里关系等方面产生协商实效。

三、新乡贤参与基层协商民主的身份界定与现实意义

1.历史上的乡绅与乡贤的政治身份认定“名正则言顺”，新乡贤参与基层协商民主实践工作，不仅需要在制度化建设层面发力，更要在名分上给予新乡贤群体明确的政治身份界定。

首先，从我国数千年历史发展维度来看，历史上国家就十分重视传统乡贤或乡绅的政治身份界定问题。乡绅一词，在宋代文献中即已出现，而在明代时已有“‘乡绅’者，乃‘在乡缙绅’”的说法，此外还有“故仕老归家曰乡绅”的提法[2]龚延明：《中国历代职官别名大辞典》，上海辞书出版社2006年版，第74页。。费孝通则把士绅阶层界定为既可以是退任的官僚或官僚的亲友，也可以是受过教育的地主[3]他进一步指出，士绅虽然没有政治权力，但是具有势力，因此具有政治免疫性。参见费孝通《中国士绅》，〔北京〕生活·读书·新知三联书店2009年版，第31页。。传统士绅阶层依靠礼制在乡村社会之中发挥作用。中国的乡绅阶层，主要由科举及第未仕或落第士子、地方上比较有文化的中小地主、退休返乡或赋闲在家的中小官吏、宗族元老等组成[4]朱诚如、王天有：《明清论丛》（第8辑），〔北京〕紫禁城出版社2008年版，第334页。。可见，传统乡绅与乡贤不仅具有特定的政治身份资格，同时也是乡村中拥有一定势力的群体，其在乡村生活中起到了不可或缺的协商连接作用。

其次，乡绅与乡贤群体是参与乡村公共事务协商的主要力量。萧公权在分析19世纪中国乡村状况时指出，绅士是乡村组织的基石。没有绅士的村庄，很难有任何高度的有组织的村庄生活，或任何像样的有组织的活动[1]萧公权：《中国乡村：论19世纪的帝国控制》，〔台湾〕联经出版事业股份有限公司2014年版，第372页。。具体说来，乡绅群体参与乡村公共事务主要涉及宗族、文化、公益、慈善及社会治安等领域，由此在民间社会与国家政府之间形成了乡村治理张力。费孝通在讨论传统中国社会性质时曾提出“双轨政治”说，即一方面是自上而下的皇权政治，另一方面则是自下而上的绅权政治，前者代表国家力量，后者代表民间力量。秦晖进而将这两种秩序和力量的连接总结为乡绅阶层，而乡绅往往会偏重于乡村一方，因为他们的利益主要在地方上[2]秦晖：《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》，见〔美〕黄宗智《中国乡村研究》（第1辑），〔北京〕商务印书馆2003年版，第3页。。这种官方与民间的互动逻辑在于，出身于乡村之中的士绅阶层，依靠家族力量的支持走出乡村之后，最终还是有机会回到乡村“造福桑梓”。传统中国社会中“士农工商”组成的四民社会，士绅阶层形成了皇权-士绅-民众的权力流动模式和社会整合模式[3]黄书光：《变迁与转型：中国传统教化的近代命运》，上海教育出版社2014年版，第32页。。也就是说，乡绅以其知识、声望、权威等方面的优势，能够将自上而下的行政权和乡村社会内部的自治权融为一体，成为乡村地方的实际统治者，充当着沟通上与下、官与民的角色[4]邱梦华：《农民合作与农村基层社会组织发展研究》，上海交通大学出版社2014版，第48页。。所以，乡绅与乡贤群体也成为参与乡村公共事务协商的主要力量。

再次，以乡绅与乡贤为代表的“乡村精英”群体在基层协商治理过程中起到了串联沟通和道德引领作用。在传统中国农业社会，所谓“皇权不下县”的治理模式使得基层社会主要依靠“乡村精英”的自治方式进行管理。这些乡村精英，在某种程度上可以被视为维系乡村社会稳定的“压舱石”，他们在扶贫济困、风俗教化等方面发挥着重要的道德引领作用。乡绅作为中国历史上的乡村精英，他们既是官与民连接的纽带，又是地方权力的运作者、矛盾的协调者和公共事务的组织者[5]李庆真：《社会变迁中的乡村精英与乡村社会》，〔杭州〕浙江大学出版社2016年版，第22页。。传统中国社会的乡村“善治”主要依托儒释道等中国传统文化的价值规约，乡贤与乡绅则起到了“道德典型”的引领作用。如史景迁所言，“礼”编织成了一张社会风俗之网，来保护和延续这片“小天地”[6]史景迁：《中国纵横》，〔成都〕四川人民出版社2019年版，第195页。。许烺光认为，中国乡绅身份的获得不是靠官阶晋升、经商或拥有土地，而主要是靠他们与外界的联系。乡绅通常是在外出人头地或有强大政治、军事背景的当地人，所以乡绅与故乡百姓拉近关系，为地方乡亲做好事，当其回归故乡时，他所拥有的名利光环才有意义[7]〔美〕许烺光：《美国人与中国人》，〔杭州〕浙江人民出版社2017年版，第175-176页。。总而言之，从历史上乡绅与乡贤的政治身份界定来看，这一类群体在乡村社会之中拥有一定的社会威望和权势，使得他们能够在乡村日常生活领域发挥协商治理作用。与此同时，乡绅或乡贤群体回归乡村以及反哺乡村发展的协商渠道相对畅通。

因此，在乡村公共事务协商领域，历史上的乡绅与乡贤不仅能够充分建言献策，而且能够真正参与到乡村协商治理工作中去。毫无疑问，传统中国社会乡绅与乡贤的政治身份认定，对于当代新乡贤参与基层协商民主实践工作也具有一定的思路借鉴价值。

2.新乡贤作为基层协商委员的现实意义 事实上，从我国各地新乡贤参与基层协商民主的实践经验来看，在村镇层面尝试将新乡贤纳入基层协商委员序列之中，并在乡村政治层面给予其身份确认，无疑具有重要的现实启迪意义。第一，新乡贤参与基层协商民主实践工作，担任基层协商委员角色，有助于进一步完善我国的协商民主制度。协商民主属于中国协商体系的制度化创新，通过新乡贤群体的积极参与，在建言献策、群商群议基础上，将我国的政治协商传统拓延至村镇一级，真正打通下情上达，上下联动的协商治理渠道。协商民主的意义恰恰在于弥补了选举民主的不足，让各方都有参与社会事务管理、申述其利益主张的机会，这对于维护群众权益、提高决策质量、赋予决策实行的合法性和权威性具有重要意义。因此，协商民主增强了基层公共权力的合法性[1]厉有国：《中国基层协商民主实践：价值、问题与路径》，《吉首大学学报（社会科学版）》2015年第2期。。例如，在江苏省宿迁市，当地以“凝聚乡贤力量，建设美好宿迁”为宗旨，重点开展乡贤义务护水、乡贤为民协商、乡贤科创助家乡三项工作。尤其是在乡贤参与为民协商领域，通过构建市、县、镇、村四级网络，引导乡贤群体参与协商民主工作。一是在市级层面邀请乡贤列席市政协常委会、主席会，参加民主监督工作，围绕全市经济社会发展中的热点重点问题积极建言献策。二是在村级重点依托村乡贤参事会设立为民协商联系点，联系点负责人为村居乡贤参事会会长和驻村政协委员，组织乡贤做好协商工作[2]被访谈人：肖某某；访谈人：季中扬、张兴宇；访谈时间：2019年11月1日；访谈地点：宿迁市政协。。王道坤认为,公共协商的过程促进了公民之间的相互理解和尊重，提高了公民的政治参与意识，训练了公民的民主技能，培养了公民的民主精神和性格[3]王道坤：《协商民主在中国的适用性条件及其前景》，〔武汉〕《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2006年第4期。。在新乡贤参与乡村协商治理过程中，坚持党委部署、政府提供支持，政协负责具体操作，依靠新乡贤组织的协商载体作用，从政协层面将团结联谊、协商议事职能延伸至村庄一级。在已经设立的乡贤参事会平台基础上，依托乡贤协商民主机制，参事议事，协商解决村庄公共事务难题，助推完善我国基层协商民主制度。

第二，新乡贤担任基层协商委员，有助于从主体层面化解新乡贤的身份困境。新乡贤在参与基层协商民主实践工作过程中，基层协商委员的身份界定使其真正“有名有实”，也能够保证在外乡贤安心“返乡”，扎根乡土，助力乡村协商民主事业发展。例如，在陕西西安灞桥区狄寨街道，当地于2016年开始利用在村新乡贤群体试点实行“乡村户长”制度，通过村书记、主任担任一级户长，党支部干部、村委会干部、监委会干部或小组长担任二级户长，各组户长担任三级户长的组织方式，在推动共治共建、创新基层社会协商治理方面发挥了重要作用。当地乡村户长由村民根据“威望高、名声好、心肠热”三个标准自行协商选出，他们日常主要负责环境卫生、政策宣传、信访维稳、社情民意、扶困互助等具体事务。通过协商评选星级户长，纳入基层考核任务，结合“党建+网格”协商管理方式，进行村庄安全巡查，维护村庄秩序，协助村委会解决“基层干部管不到、管不了”的现实难题，实现了乡村基层协商治理方式的创新[4]被访谈人：王某某；访谈人：季中扬、张兴宇；访谈时间：2020年1月7日；访谈地点：西安市灞桥区。。地方政府与村两委协同建立基层协商民主的身份界定机制，完善协商监督和奖励举措，从政策层面予以倾斜，增强新乡贤参与基层协商民主的身份认同感，与村两委进而地方政府构建协商治理公共平台，能够为基层协同治理减负，化解基层协商民主“水土不服”等问题。

第三，为新乡贤深度参与乡村协商治理提供合法化路径。新乡贤参与基层协商民主过程中，不能单纯依靠情、礼、理等要素的人情支撑，还需注意协商民主实践的合法性问题。陈家刚认为，协商民主，当其作为一种治理形式时,因其对公民参与、对话和讨论、尊重与理解的强调，对经由共识实现合法决策促进公共利益的诉求，而成为推动地方治理的重要因素[5]陈家刚：《协商民主研究在东西方的兴起与发展》，〔上海〕《毛泽东邓小平理论研究》2008年第7期。。新乡贤参与乡村协商治理工作时，如以基层协商委员身份，通过建立民主议事制度，积极联系群众开展各类公益活动，参与决策咨询、化解矛盾纠纷，能够成为民情、民事的联络员和协商员；以基层协商委员身份，发挥村务协商监督功能，有助于完善乡村协商治理结构，提高和增强基层协商共治能力，成为维护乡村社会和谐稳定的中坚力量。例如，通过协商机制制定乡规民约，可以视为某种意义上的“乡村自治”或基层协商治理[6]江泽林：《协商文化的“根”“源”与创造性转化》，〔呼和浩特〕《理论研究》2019年第4期。。随着基层民众的法律意识和法治观念的不断增强，在协商处理村庄公共事务过程中，新乡贤不仅要讲理，更要合法。给予新乡贤担任基层协商委员的政治身份界定，可以强化新乡贤群体的社会认同感，乡村协商治理需要公益心，更需要身份界定合法化。新乡贤参与基层协商治理，不但要培育民众的平等观念、协商精神和参与意识，还要在推行基层协商民主过程中，利用新乡贤的基层协商委员身份，引导基层民众实现民主决策、民主管理和民主监督，从而深度参与基层协商治理工作。

四、 结 语

众所周知，协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。名不正，则言不顺。只有明确新乡贤作为基层协商委员的身份界定，才能扎实推进基层协商民主制度建设，确保新乡贤协商实践工作的有序开展。首先，基层协商民主的地方实践经验表明，促进基层社会协商治理能力的现代化水平，离不开广泛的、多层次的协商治理制度支撑。习近平总书记曾指出，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华社，2017年10月18日。。其次，基层协商民主实践不仅契合了乡民话语表达的主体性诉求，还有助于基层民众针对乡村公共事务进行民主决策，也有利于完善共建共享的新型乡村治理体系。党的十九届四中全会提出要坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践[2]中共中央：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华社，2019年11月5日。。可以见得，基层协商民主实践是构建我国协商民主体系的重要一环。再次，从国家治理与社会治理的互动视角来看，新乡贤群体作为参与当代基层协商民主实践的重要补充力量，也可被视为基层协商民主的实践主体。协商民主不能只见“国家”不见“社会”，应该重点关注“国家”与“社会”是在民主政治过程中如何协商的[3]齐卫平、陈朋：《协商民主研究在中国：现实景观与理论拓展》，〔上海〕《学术月刊》2008年第5期。。尽管新乡贤参与基层协商民主工作存在着身份不融入和体制认同困境等问题，但是通过借鉴传统乡绅与乡贤参与乡村协商治理的历史经验，从政治身份界定层面探索给予其基层协商委员的身份确认，可以在一定程度上化解此类难题。尤其是最近发布的2020年中央1号文件中也特别提出要健全乡村治理工作体系，坚持县乡村联动，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。县、乡镇、村庄分别承担着“一线指挥部”“为农服务中心”“基本治理单元”的不同职能[4]中共中央、国务院：《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，新华社，2020年2月5日。。综而述之，新时代乡村振兴过程中依托新乡贤参与基层协商民主实践工作，无论是在国家治理重心下移方面，还是在提升治理效能方面，新乡贤群体都发挥着不可替代的重要作用。当然，推进基层协商治理的关键一环还在于明确新乡贤作为基层协商委员的社会身份。至于新乡贤参与基层协商治理过程中不同地域的协商效果追踪，则需在进一步的田野研究中进行讨论。