监察信息公开范围初探

王可利 刘旺洪

内容提要 国家监察体制改革以后，需要制定专门的监察法规，其中监察信息公开的范围是核心内容之一。监督信息公开应遵循“以公开为常态，不公开为例外”的原则；结合监察法的特殊性，还应坚持依法公开、诚实信用、比例平衡原则。参照党务公开、政府信息公开、司法公开的范围，依据我国监察机关的职权内容，可采取肯定列举加详列豁免范围的模式对监察信息公开范围进行立法。

我国目前正处于监察改革时期，各项制度尚未健全，与原有机制衔接不畅，急需完善，尤其是在信息公开方面。《监察法》第54条规定了监察机关信息公开义务，要求依法公开“监察工作信息”，但未明确详细地规定监察信息公开的范围和类型。另一方面，我国监察委员会整合了原行政监察机关的行政监察权、检察院的渎职侦查权、党的纪检部门的纪检监督权，行政监察机关被撤销，这样也就剥夺了当事人要求行政监察机关信息公开的权利。因此，要对监察信息公开进行法律上的规制，监察信息公开的范围是核心内容之一。

一、监察信息公开的原则

法律原则是在法体系或法部门中居于基础性地位的一种根本规范或基础规范[1]李可：《原则和规则的若干问题》，〔北京〕《法学研究》2001年第5期。。法律原则直接决定了法律制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向。法律原则具有概括性、稳定性、特殊的不可违反性的的特征[2]胡玉鸿：《法律原理与技术》，〔北京〕中国政法大学出版社2002年版，第126页。。监察信息公开制度是一项法律制度，所坚持的原则应当是法律价值的集中体现，在沟通监察法律规范与社会的联系中起着至关重要的作用。

在我国，并没有直接对于监察法律规范的基本原则的立法表述。但是，《监察法》第五条[1]《监察法》第五条规定，“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。”对国家监察工作的要求，可以被认为是对监察法基本原则的概括。此外，信息公开法律规范的原则还主要体现在《政府信息公开条例》（以下简称“条例”）、《中国共产党党务公开条例》（以下简称“党务公开条例”）、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于全面推进政务公开工作的意见〉》（以下简称“政务公开意见”）中。“条例”中明确了“公正、公平、合法、便民，以公开为常态，不公开为例外”的原则；“党务公开条例”则为：“坚持正确方向、坚持发扬民主、坚持积极稳妥、坚持依规依法”；“政务公开意见”要求：“紧紧围绕经济社会发展和人民群众关注关切，以公开促落实，以公开促规范，以公开促服务”。

理论界目前对监察信息公开原则问题还缺乏深入探讨，但对于监察法的原则和信息公开法原则的表述都大同小异。对于监察法的原则，有学者根据《监察法》第5条规定的内容，提出监察工作的五项基本原则[2]江国华：《中国监察法学》，〔北京〕中国政法大学出版社2018年版，第36-43页。。就信息公开法的基本原则而言，有学者主张信息公开法的基本原则应当符合信息公开法的特殊性要求，以区分于“放之四海而皆准”的法律原则，应当包括：平衡、平等、渐进原则[3]后向东：《信息公开法基础理论》，〔北京〕中国法制出版社2017年版，第61-63页。，其立足点偏向于政府信息公开。学者们对政府信息公开基本原则的主张，有“一原则”“三原则”“六原则”之说。“一原则”认为政府信息公开应当坚持“公开为原则、不公开为例外”，“三原则”即“公平、公开、公正”的原则。对于“六原则”的主张，不同的学者也有不同的表述。有学者主张政府信息公开的基本原则为“公正、公平、便民、及时、准确、保障公共利益”[4]参见莫于川、林鸿潮：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》，〔北京〕中国法制出版社2008年版，第45页。，有学者则主张政府信息公开应遵循“权利、公开、利益平衡、不收费、自由使用、救济”原则[5]参见周汉华：《起草〈政府信息公开条例〉（专家建议稿）的基本考虑》，〔北京〕《法学研究》2002年第6期。。对于政务公开的基本原则，中共中央纪委办公厅提出了四项基本原则：依法公开、真实公正、保密例外、注重实效[6]中共中央纪委办公厅编写：《政务公开》，〔北京〕中国方正出版社2004年版，第19-23页。。

无论是“三原则”还是“六原则”都可以被看作为是对“一原则”的引申和拓展，即坚持“以公开为常态，不公开为例外”的原则。“以公开为常态，不公开为例外”是信息公开的基本原则，可以被看作是一种静态的原则，即信息公开的定位。在这个定位的基础之上，涉及到信息公开实施的过程中所要坚持的原则，即“公平、公开、公正、便民、即时、准确、保障公共利益”，这些可以被看作是动态的原则。

监察信息公开同样应当定位为“公开为常态，不公开为例外”。监察信息相对于其他信息而言，有着较为特殊的特性。由于监察工作本身的需要，监察信息往往会具有涉密性，尤其在实施侦查权，对被监察对象进行侦查时，所获取的监察工作信息是要绝对保密的。但我们不能因为监察工作涉密的特性而否定监察信息公开的必要性。我国最早推行信息公开的领域是在司法领域。改革开放之初，国家拨乱反正，加强立法，公开审判[7]胡仕浩：《司法公开40年：树立新理念明确新定位构建新格局》，〔北京〕《人民法院报》2018年10月17日。，接着在村务公开、厂务公开、政务公开、党务公开方面推进信息公开。我国信息公开是作为基层民主建设的重要内容为开端的，也是实现人民民主、保障人民的监督权和知情权、践行群众路线的必然要求。因此，监察信息公开作为我国监察体制改革之下的新产物，本身应当具备信息公开的基本特质——公开，坚持“以公开为常态，不公开为例外”的静态原则，同时，应该在符合信息公开普遍原则的要求之下，结合监察法的特殊性，对实施过程中的动态原则进行界定。

首先，应当坚持依法公开原则。监察信息公开作为一项法定义务，必须严格遵循国家法律、法规和有关规范。这就需要在内容和程序两个方面进行界定。第一，监察信息公开的内容必须具有法律规范的依据。《监察法》规定监察工作信息应当依法公开，而监察工作信息内容宽泛，不明确，各个地方的情况具有特殊性，这就必须通过法律规范加以明确。可以由全国人大及其常委会制定法律、国家监察委员会制定监察法规、地方各级监察委员会制定监察规范对监察信息公开的内容范围加以明确；对于涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私等例外内容，不予公开。第二、监察信息公开应当程序合法，对于监察信息公开的启动、范围、方式、途径、救济等必须依法进行。只有坚持依法公开原则，才能保证监察信息公开的规范性、稳定性、可操作性。依法公开原则贯穿监察信息公开的整个过程。

其次，应当坚持诚实信用原则。监察信息公开是监督和规制公权力一种方式，同时也是为掌握信息的公权力部门设定的一项法定义务。监察信息公开是监察机关与公民沟通的渠道，有利于增强公权力部门与公众的互信，提高公信力。信息公开要坚持诚信原则。其一，在内容上要保证客观真实性，杜绝“暗箱操作”，确保公开结果的真实可信。其二，公开的过程应保持完整。全面完整是对公开内容真实性的保证。当然，过程的完整性并非要求从监察工作开始至结束的全过程均要公开，而是除例外不公开情形之外的全过程公开。

再次，应当坚持平等公正原则。平等公正原则是指任何中国公民均有权获取监察信息，不能因为申请人的身份差异等因素而影响信息的获取。监察信息公开的目的本身就是为了实现公民的监督权、知情权，防止监察权力滥用，让监察权力在阳光下运行。在申请人资格方面，不能将民族、性别、身份等设置为申请人的资格条件。在公开方式方面，应以普遍可获得的方式公开，不应区别对待。除法定情形外，不应对特定申请人公开而对其他申请人不公开。在监察信息公开的官方平台、官方网站上，中央应设立统一的最低限度的模板，地方监察机关可根据各地的情况有所变动，以便公众更好地获取监察信息，行使知情权与监督权。

最后，应当坚持比例平衡原则。通过比例原则来判断监察信息是否应当公开、公开的方式及程度，从而实现监察信息公开法律关系的平衡。比例原则作为公法上的法律原则，最早正式确立于普鲁士的行政法。一般认为，比例原则由三个子原则（Teilgrunds tzen）所构成:适当性原则（Geeignetheit）、必要性原则（Erfordlichkeit）和均衡性原则（Angemessenheit）[1]参见郑晓剑：《比例原则在民法上的适用及展开》，〔北京〕《中国法学》2016年第2期，转引自Vgl.Michael Stürner，Der Grundsatz der Verh ltnism βigkeitim Schuldvertragsrecht，Verlag Mohr Siebeck,2010，S.23.。我国目前对比例原则的界定与德国的基本相同，适当性、必要性和均衡性是被学界公认的三个子原则。应当注意的是，三个子原则有一定的位阶顺序：第一，判断行政行为是否具有适当性，即所采取的行政措施是否有助于实现法的目的；第二，行政机关是否在可实现法的目的的诸多措施中选择了对利害关系人损害最小的措施；第三，由此措施所获得的公共利益是否大于给利害关系人所造成的损害。监察信息公开作为一种实施公权力的行为，也应当坚持比例原则，也要按照上述顺序判断信息公开行为是否具有适当性，是否有助于实现法的目的，判断公开行为是否选择了对利害关系人最小的措施，由此公开行为所得到的公共利益是否大于给利害关系人所造成的损害。信息公开行为会涉及许多价值取向，如公开透明、国家安全、公共秩序、效率、个人隐私、利益等，这就需要在充分考虑公开透明的价值的同时，兼顾其他价值。监察信息公开不能仅以公开透明为价值取向，而是要在统筹各项利益，使其在多种价值基本平衡的基础之上，适当公开。特别是在例外不公开的情形之下，应更加慎重。如涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，应不予公开；对于侦查信息，应当绝对保密。

二、党务公开、政府信息公开、司法公开的范围

（一）党务公开的范围

党务公开的范围是党务公开的核心，《试行条例》从宏观到微观逐层对党务公开的范围进行了规定，第2条总体概括规定了党务公开的范围，分为两大方面：党的领导活动和党的建设工作。第7条做了一般性的规定，分为五个方面：1.贯彻落实党的基本理论、路线、方针情况；2.领导经济社会发展情况；3.落实全面从严治党责任、加强党的建设情况；4.党的组织职能、机构情况；5.豁免公开范围：涉及党和国家秘密、依法依规不宜公开的信息，危害政治安全、经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全、国民安全的信息。第9条至第13条分别从党中央、地方组织、基层组织、党的纪律检查机关规定了党务公开的具体内容。党中央的公开范围：1.党的理论和路线方针政策；2.重大决策部署；3.总书记的重要讲话、指示；4.党中央重要会议、活动和人事任免；5.党中央自身建设情况。地方组织：1.学习贯彻中央决策情况、维护党中央统一领导情况；2.本地区经济社会发展部署安排、重大改革事项、重大决策、重大突发事件应急处置情况；3.履责情况，党内政治生活，党建情况；4.本地区党的重要会议、活动和人事任免情况；5.党的地方委员会加强自身建设情况；6.其他。基层组织：1.学习贯彻中央决策情况、维护党中央统一领导情况；2.工作目标、部署、任务及落实情况；3.加强思想政治工作、党内学习教育、组织党员教育培训、执行“三会一课”制度等情况；4.换届选举、党组织设立、发展党员、民主评议、召开组织生活会、保障党员权利、党费收缴使用管理、党组织自身建设情况；5.防止和纠正“四风”现象，联系服务党员和群众情况；6.落实管党治党政治责任，加强党风廉政建设，对党员作出组织处理和纪律处分情况。党的纪律检查机关：1.学习贯彻中央决策情况、维护党中央统一领导情况，贯彻落实本级党委、上级纪检机关工作部署情况；2.纪律教育、纪律建设、维护党章党规党纪情况；3.查处违反中央八项规定、腐败问题的情况；4.对党员领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪进行立案审查、组织审查和基于党纪开除党籍处分情况；5.对党员领导干部严重失职进行问责情况；6.纪检机关自身建设情况；7.其他。

（二）政府信息公开的范围

豁免公开事项是决定信息公开范围的关键因素。我国政府信息公开对豁免公开事项采取的是抽象列举的立法模式。《条例》第14至16条分别列举了豁免公开的范围，分为绝对豁免和相对豁免两种情况。绝对豁免的情况有：1.被确立为国家秘密的政府信息；2.法定禁止公开的政府信息；3.可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息。相对豁免的情况：1.涉及商业秘密、个人隐私等公开后会损害第三方合法权益的政府信息，一般不公开，但是第三方同意或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开；2.内部事务信息，如人事管理、后勤管理、内部工作流程等，可以不公开；3.过程性信息，如讨论记录、过程稿、请示报告、执法案卷等信息，可以不公开，但法定公开的除外。对于豁免公开的例外事项，是对公共利益的衡量。此次《条例》的修改，虽然增加了内部事务信息和过程性信息的豁免公开，但是对于三安全一稳定和公共利益的界定仍然模糊不清，这就会导致政府信息公开范围不清，立法上的混乱和缺位必然会影响法律的事实效果。实践中还存在“一刀切”的现象，只要涉及到“企业信息”，行政主体便以涉及商业秘密为由不予公开[1]李广宇：《政府信息公开判例百选》，〔北京〕人民法院出版社2013年版，第222页。。对于商业秘密，我国《反不正当竞争法》中就有明确规定，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政主体在判断是否涉及商业秘密时，应当综合考虑其所掌握的信息是否存在秘密性、效益性的特征，是否采取了保密措施。之所以将商业秘密作为政府信息公开的豁免事项，是为了保证市场的公平竞争，保护商业秘密持有者的利益，维护市场秩序，但不能让商业秘密成为有关信息公开义务主体“懒政”的挡箭牌。除了豁免事项之外，我国《条例》对主动公开范围进行了肯定的详细列举，对与公众利益密切相关、需要公众广泛知晓或者参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。《条例》第15 条详细列举了行政机关应当主动公开的15 种政府信息。分别是：行政法规、规章和规范性文件；机关职能等“名片式”信息；各种规划及政策；经济和社会发展统计信息；行政许可及其他管理服务的依据、条件、程序及结果；行政处罚、行政强制的依据、条件、程序和特殊行政处罚决定；财政预决算；行政事业性收费项目依据、标准；政府采购项目目录、标准、实施情况；重大建设项目批准、实施情况；扶贫、教育、医疗、社保、就业方面的政策、措施及实施；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对；环保、公共卫生、安全、食品药品、产品质量的监督监察情况；公务员招考的相关情况；法定的其他。除此之外，《条例》第21条还规定了市级政府及其部门应当公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助的政府信息；乡镇政府应当公开农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等政府信息。行政机关还要根据具体情况，不断增加主动公开的内容[1]参见《中华人民共和国政府信息公开条例》，第20-22条。。申请人还可以申请公开行政机关主动公开之外的信息，这也属于信息公开的范围。

（三）司法公开的范围

2014年10月，中共第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。此次会议以依法治国为主题，要求“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”这就明确具体的规定了我国司法公开体系，以保障人民群众参与司法。我国司法公开包括审判公开、检务公开、警务公开等。

审判公开是司法信息公开的内容之一。我国宪法规定，人民法院是国家的审判机关，独立行使审判权。法院的职能是随着时代的发展而不断丰富的。从“审判”一词出发，可以分为个案纠纷裁判职能、审判信息抽象化职能、司法准则创制职能这三大现代职能[2]陈奎、梁平：《司法运行的一般机理》，〔北京〕中国政法大学出版社2014年版，第155-159页。。个案裁判是法院最本职的职能，通过个案审判，定分止争，确立当事人的权利义务。个案裁判职能还包括不可或缺的法院管理职能，只有法院做好政务、人事、审判管理三方面的管理，才能为个案裁判提供必要的人力、物力等资源保障。审判信息抽象化职能体现在法院可以利用其审判信息优势，洞悉社会矛盾的态势，从而提供充足的服务。法院还可以对审判信息进行抽象化认知，从而为实现公正裁判提供信息保障。司法准则创制职能主要体现在通过司法解释和典型案例，为案件裁判提供明确的指导。以职能为依据，审判公开的范围就可以分为以下几个方面：1.个案裁判职能信息：人民法院基本情况信息（机构设置、工作报告、重要活动会议等），审判执行信息（流程、庭审活动、重大案件、执行工作、减刑等），诉讼服务信息（诉讼指南、公告、司法拍卖、司法鉴定、调解员、专家志愿者、信访渠道等），司法行政事务信息（人大代表和政协提议案建议的办理情况、预决算），队伍建设信息（党的建设、人事工作、纪检监察、法院文化建设），国际司法交流合作信息。2.审判信息抽象化职能信息：司法统计，司法大数据，理论研究成果。3.司法准则创制职能信息：司法解释，规范性文件，信息化技术标准，典型案例，司法改革信息。4.例外不公开的信息：国家秘密、审判秘密、当事人信息及法定不公开或者不宜公开的信息。

我国宪法规定，人民检察院是我国的司法监督机关，检察权是人民检察院所行使的法律监督权，在国家监察体制改革之后，就具体包括批准逮捕权、公诉权、诉讼监督权、司法救济权[1]詹建红、吴家峰：《人本法律观下的检察职权配置及实现》，〔北京〕法律出版社2014年版，第49-50页。。批准逮捕权是批准逮捕犯罪嫌疑人与否的权力。我国《宪法》和《刑事诉讼法》规定，任何公民非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，不受逮捕。公诉权是对犯罪行为提起诉讼的权力，我国刑事诉讼法规定，由人民检察院提起公诉。人民检察院要对侦查终结并依法移送的案件进行审查，根据审查的结果决定是否提起公诉，决定后要出庭支持公诉，对法院的不当判决提起抗诉等。诉讼监督权是指人民检察院作为法律监督机关，对刑事诉讼的立案、侦查、审判、执行实施监督和对民事诉讼的审判监督，纠正冤假错案。司法救济权是指人民检察院接受律师、当事人、利害关系人的申诉或者控告，纠正违法行为，保护人权。《刑事诉讼法》第49条和第117条[2]参见《刑事诉讼法》第49条：辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。第117条：当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：（一）采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；（二）应当退还取保候审保证金不退还的；（三）对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；（四）应当解除查封、扣押、冻结不解除的；（五）贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。规定了司法救济职权，一是保护律师执业，当律师认为其依法行使诉讼权利受到相关部门及其工作人员阻碍的，有权向同级或者上级人民检察院申诉或者控告，人民检察院应及时处理。二是审查纠正违法侦查行为。当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对司法机关及其工作人员的违法行为（强制措施期满不释放或者解除变更、应退不退保证金、查冻扣行为违法等）进行申诉，对处理结果不满的，可以向人民检察院申诉，人民检察院应及时处理。因此，以人民检察院的职权为依据，可以将检务信息公开范围分为以下几个方面：1.批准逮捕权的信息：刑事案件的批捕情况，社会广泛关注的刑事案件的批捕情况，典型案件的批捕情况，重大案件的批捕情况等。2.公诉权的信息：刑事案件提起公诉的情况，起诉书，不起诉决定书。3.诉讼监督权：监督纠正的典型案件，刑事申诉案件，抗诉书，提起抗诉的情况等。4.司法救济权的信息：受理申诉的情况，对申诉案件的处理进展、结果。5.检察政务信息和检察队伍信息：检察性质、职权、标准等职能方面的信息，重大决策、重大活动，司法解释及规范性文件，接受监督的情况，预算、决算信息，统计数据；领导班子的任免情况，成员分工和机构设置，统一招录和表彰情况；纪律规定，违纪处理情况。

司法公开中的警务公开是指公安机关依法公开其行使侦查权的过程中所制作、获取并以一定形式保存下来的信息。我国《刑事诉讼法》108条规定侦查是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制措施，但并未对侦查权进行明确的界定。学界出现了“内容概括式”、“内容列举式”、“任务列举式”、“综合式”的概念界定[3]倪铁：《程序法治框架中的侦查权运作机制论衡》，〔北京〕法律出版社2017年版，第20-22页。。我们可以将警务公开中的侦查权界定为公安机针对已立案的刑事案件，为了收集犯罪证据、查明案情和查获犯罪嫌疑人，进行专门性刑事调查工作并采取刑事强制措施的刑事调查权力。侦查权的权力属性目前存在较大争论，有“行政权”“司法权”“双重属性”之说。有学者指出：“行政是国家利益的代表，司法则是权力的庇护者。”[1]〔德〕拉德布鲁赫：《法学导论》，米健译，〔北京〕中国大百科全书出版社1997年版，第100页。对侦察权如何定性，有重要的实践意义。行政最求的是效率，本质是一种执行，司法追求的是公正，本质是一种判断。如果将侦查权列为行政权，那么公安机关实施侦查的行为就可以被认定为是一种行政行为。从字面意义上看，公安机关实施行政行为，对相对人的权利义务产生影响；行政行为具有可诉性，因此公安机关的侦查行为就具有可诉性，可以被提起行政诉讼，这样就会出现荒唐的局面。因此，我们认为，公安机关所行使的侦查权不是行政权，不应具有行政权属性，应被认定为司法权，是刑事程序之内的一项权力。根据侦查权的内容，警务公开可以分为：1.专门性刑事调查工作的信息：案件进展及处理情况，法定执法公开的信息，案件具体情况（立案、移送审查起诉、终止侦查、撤销案件等），举报投诉方式和途径，打击违法犯罪的重大决策和行动，规范性文件，公安机关的基本情况信息。2.采取刑事强制措施的信息：采取强制措施的种类，当事人的救济渠道，法律文书。3.例外不公开的信息：涉及国家秘密或者警务工作秘密的信息；可能影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息；妨害执法活动的执法信息；涉及非权利人的商业秘密、个人隐私的信息。

三、英国“豁免排除模式”的监察信息公开范围

英国监察信息种类繁多，范围较广，这主要是由英国监察专员制度类型多元化、功能广泛的特征决定的。英国监察信息分布在公领域和私领域，从性质来看，有公共监察专员、私部门监察专员和混合监察专员等类型[2]张倩：《英国监察专员的类型、功能及启示》，〔北京〕《政法论丛》2017年第4期。，具有维护法治、监督行政行为不当、保障人权和解决纠纷的功能。虽然与我国监察信息公开存在很大的差别，但是其监察信息公开的范围划定方法值得借鉴。

（一）北爱尔兰公共服务监察专员办公室信息公开的范围

北爱尔兰公共服务监察专员办公室成立于2016年4月，合并并扩大了原议会监察专员和申诉专员的职能，负责调查公共服务中对行政不当的投诉，为北爱尔兰人提供公平高效的行政服务，确保北爱尔兰人民享有公平高效的公共服务。

2016年2月19日通过的《北爱尔兰公共服务监察专员法案》（2016）在第四部门第49条、50条专门列出了信息披露、违反公共利益的信息披露规定。第49条以条文的形式规定了北爱尔兰公共服务监察专员信息公开的内容。其中对信息公开的范围可以归纳出两点：1.信息包括三种信息：（1）监察专员在决定是否开始调查时、在调查过程中、在采取行动解决问题时所获得的资料；（2）从其他特定法案所确定监察专员或者人员[3]根据《北爱尔兰公共服务监察专员法案》（2016）第51条的规定，该特定人员是指以下人员：根据《1967年国会专员法》指定的国会行政专员、2002年《苏格兰公共服务监察员法》指定的苏格兰公共服务监察员、2003年《儿童与青年事务专员（北爱尔兰）令》指定北爱尔兰儿童与青年事务专员、《2005年威尔士公共服务监察员法》指定的威尔士公共服务监察员、2011年《老年人事务专员法（北爱尔兰）》指定的北爱尔兰的老年人事务专员、根据《1998年北爱尔兰法》设立的北爱尔兰平等委员会、1998 年《爱尔兰法》设立的北部的北爱尔兰人权委员会、对有关适用《1999 年南北合作（实施机构）（北爱尔兰）令》的执行机构的投诉或调查的爱尔兰监察员、《2005年地方政府（北爱尔兰）令》第4条所指的地方政府审计师、审计员和审计长、2009年《健康与社会护理（改革）法》（北爱尔兰）获得的健康与社会护理法规和质量改善局。处所获得的信息；（3）从信息专员那里获得的信息。2.实行例外公开，一般不公开的原则，规定除以下情形可以公开所获得的信息外，其他信息不得公开：（1）为了决定是否开始调查；（2）为了调查的目的；（3）为了采取行动解决问题；（4）与投诉或调查有关的陈述或报告；（5）与其他监察专员之间的咨询合作，如与苏格兰公共服务监察员、北爱尔兰儿童与青年事务专员、威尔士公共服务监察员、北爱尔兰的老年人事务专员、北爱尔兰平等委员会、北爱尔兰人员委员会、地方政府审计师等咨询合作信息。（6）监察专员所获得的关于涉嫌违反《1911年至1989年官方机密法》而启动刑事诉讼的信息。（7）监察专员在调查过程中所获得的涉嫌伪证罪提起诉讼的信息。（8）为了调查前两条所涉诉讼的目的。（9）对妨碍监察、阻碍调查的人，涉嫌藐视法庭罪所获得的法律程序信息；对于存在不当行政行为，北爱尔兰总检察长可以应监察专员的要求，向高等法院申请救济。法院可在适当的情况下发布禁制令。（10）对于涉及对不特定人的健康安全构成威胁的信息，监察专员可以为了公共利益而披露给任何人。（11）对于涉嫌违反《1998年数据保护法》和2000年《信息自由法》的相关规定的罪行有关的事项，监察专员应当告知信息专员。

（二）2000年信息自由法中的信息公开的范围

2000年信息自由法对信息公开范围划定方法采取的是“豁免排除模式”，这种模式并不是对信息公开范围的正向列举，而是明确列举豁免事项，豁免之外公开。其在第二部分的第21条至第44条，以专章的形式对不公开的事项进行详细列举[1]Freedom of Information Act（2000）。。

内阁办公室于2018 年7 月4 日发布了依据《信息自由法》（2000 年）第45 条制定的《信息自由守则》[2]https://www.gov.uk/government/publications/freedom-of-information-code-of-practice 最后访问时间2019 年3 月14日。，在附录中列出了24项豁免公开清单。其中有9项是绝对豁免，15项为相对豁免。绝对豁免的有：1）申请人可以通过其他方式获取的信息；2）由处理国家安全事务的机构提供的或者与之有关的信息；3）法庭文件和记录中包含的信息；4）为了保护议会上下两院的特权不受侵犯的信息；5）信息公开可能会妨碍部长履行其职责、妨碍自由坦率地提供建议、损害公共事务的有效处理，这种绝对豁免仅限于上议院和下议院掌握的信息；6）有关与英王、王室或者王室成员的通信或者荣誉的授予的信息（绝对豁免仅限于与君主、王位继承人和王位第二顺位继承人的通信）；7）个人数据信息（绝对豁免仅限于作为申请人个人数据有关的信息）；8）从其他个人或者公共机构处获得的信息，若公开将构成违约泄密的行为；9）属于任何成文法或者欧盟明确禁止披露的信息、或者披露将构成藐视法庭的信息。相对豁免的有：1）公共机构拟公开的信息；2）在研究过程中或者从研究计划中获得的信息；3）为了维护国家安全的信息；4）可能会损害领域防御的信息；5）可能损害国际关系的信息；6）在英国境内可能损害当局之间关系的信息；7）可能损害英国整体或者部门经济利益的信息；8）公共机构依职责开展调查和诉讼而持有的信息；9）可能会损害执法的信息；10）可能会影响审计职能的信息；11）与政府政策的形成和发展有关的信息；12）可能危害个人安全和身心健康的信息；13）《2004 年环境信息法规》所指的环境信息；14）法律专业特权所涵盖的信息；15）构成商业秘密或者可能损害商业利益的信息。

英国的豁免事项分为绝对豁免和相对豁免两大类，其中相对豁免事项在公开时，都要进一步进行公共利益的衡量。若将二者统一起来看，那么英国在划分信息公开的豁免范围时，主要有以下标准：第一，有无公开的必要性。如绝对豁免中的申请人可以通过其他方式获取的信息、相对豁免中的公共机构拟公开信息，这两种情形不存在公开的必要性，若公开则会产生重复公开的现象，浪费公共资源。第二，是否会产生损害后果。如绝对豁免中的第2、5、7、8、9项和相对豁免中的第3、4、5、6、7、9、10、12、15项，此类信息公开有可能产生损害国家安全、国际关系，影响执法、履职、刑事侦查，侵犯个人隐私、商业秘密等后果。第三，与特权相关。如绝对豁免中的第4、6项。此类信息豁免具有英国特色，保护英国王室之间的通信和上下两院的特权。之所以能被列入绝对豁免事项，是因为这类信息是非常确定的。第四，司法信息。绝对豁免中的第3项和相对豁免中的第8项，法庭文件和法庭记录信息是绝对豁免公开的，公共机构因对特定人是否违法的调查、决定是否启动刑事程序而持有的信息，因调查是否启动民事程序而持有的信息，属于相对豁免的事项。第五，特定信息。相对豁免中的第2、13、14项是对过程性信息、环境信息、特定法律程序中（在苏格兰，为法定的机密通讯信息）的信息豁免公开的规定。

四、我国监察信息公开范围

参照党务公开、政府信息公开、司法公开的范围，结合英国的“豁免排除模式”的划分方法，我国监察信息公开范围可从监察权出发，对范围进行界定，并采取肯定式列举加详列豁免排除的模式进行划分。

（一）以监察权为划分依据的主动公开范围

我国监察权又具体分为监督权、调查权、处置权。监督权就是我国各级监察机关要对行使公权力的公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。调查权，即监察委员或监察专员主动发现或者依据举报线索，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。处置权，即在经过依法公正调查之后，依职权对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

1.行使监督权的信息

监督权具体包括三个方面，一是执法监督权，二是廉政监督权，三是受理检举、控告权。执法监督权是指对监察对象依法履职、秉公用权的情况进行监督，又可分为一般执法监督权和专项执法监督权。一般执法监督权是指监察机关通过列席行使公权力的国家机关的会议、听取工作报告、调阅相关资料，以定期或不定期巡视等的方式，对行使公权力的国家机关及其工作人员进行监督的权力。专项执法监督权是指监察机关在特定时期、特定的情况、根据特定的需要，对监察对象的具体工作进行监督检查的活动。廉政监督权是指监察机关对监察对象的各种腐败行为进行监督的权力，主要是对执行廉政制度及道德操守方面的情况。执法监督权的信息：1）对被监督对象依法履职、秉公用权情况的督查情况；2）对被监督对象依法履职的专项执法监督情况；3）定期或不定期巡视的情况。廉政监督权的信息：1）检查被监督对象遵守和执行法律规定的问题；2）廉政风险排查及控制方案信息；3）对廉政建设情况的专项督查。受理检举、控告权的信息：1）受理对职务违法行为的控告、检举的信息；2）受理对职务犯罪行为的控告、检举的信息；3）受理控告、检举的条件、机构、职责等信息。

2.行使调查权的信息

调查权是监察机关依法调取证据、查明事实，查证违法违规和犯罪行为的权力，主要分为两个方面，一是对职务违法的调查，即一般调查权，另一个是对职务犯罪的调查，即特殊调查权。调查职务违法的信息：1）调查部门的职权范围、法定程序等信息；2）调查手段的规定；3）被调查人的权利和义务；4）调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法的财务、文件、电子数据信息等的情况；5）调查的基本信息。调查职务犯罪的信息：1）前文行使一般调查权的信息；2）对被调查人采取留置措施的信息；3）留置措施的法律规定等信息；4）案件统计信息。

3.行使处置权的信息

处置权是监察机关依照法定职权，根据监督、调查结果，做出有法律效力的处理决定的权力。包括处分决定权、监察建议权和其他处置权。处分决定权是指监察机关根据监督、调查结果分别作出决定，对存在职务违法但情节轻微的公职人员，责令检查、予以诫勉，对职务违法的公职人员作出警告、记过等政务处分决定。对不履行或不正确履行责任的领导人员作出问责决定。对于事实清楚、证据确实充分的涉嫌职务犯罪的，移送审查起诉。监察建议权是指监察机关在调查结束后，向有关部门提出的具有一定法律效力的处理建议的权力。主要分为以下几种情况：1）对不履责或者不正确履责负有责任的领导人员，向有权机关提出问责的建议。2）对拒不执行法律规定或者违反法律规定的公职人员，未达到政务处分的程度，应当予以纠正的，向有关机关提出监察建议。3）对存在腐败漏洞的规范性文件，向有关机关提出重新审查的建议。4）对被监察对象的不作为，为防止消极腐败，向有关机关提出监察建议。5）对公务员录用、任免、奖惩决定明显不当，应予以纠正的，向有关部门提出监察建议[1]江国华：《国家监察立法研究》，〔北京〕中国政法大学出版社2018年版，第149-158页。。其他处置权主要是指对于监察机关行使处置权所作的处理行为，应当给被处置人以申诉的权利，监察机关或者上级监察机关对申诉事项进行处理。

与处置权相关的信息包括：处分决定权的信息、监察建议权的信息和其他处置权的信息。处分决定权涉及的信息：1）责令检查、予以诫勉的信息；2）警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定的信息；3）相关领导干部的问责决定；4）移送审查起诉决定。监察建议权的信息：1）问责的建议信息；2）纠正轻微违法的监察建议信息；3）对规范性文件审查的建议；4）对消极腐败的监察建议；5）对公务员的录用、任免、奖惩明显不当的处理建议。其他处置权的信息主要是指被处置人的申诉权利和保障的信息。

我国监察机关除了监察权之外，还应包括预防性监察权和监察立法权。《监察法》第11条规定了对公职人员开展廉政教育的职权，可以被视为是预防性监察权。预防性监察权是指监察机关通过采取思想教育、道德规范及制度建设等措施，建立惩治和预防腐败体系，是一种防止行使公权力的国家机关及其工作人员职务违法或者职务犯罪的前置监督机制。主要包括加强教育、健全制度和加强技术性设置的内容。预防性监察权的信息有：1）组织廉政教育的活动的情况；2）学习廉政知识的情况；3）廉政教育的宣传内容；4）预防腐败的制度和措施。监察立法权是指监察委员会可以指定监察法规，制定和发布职权范围内的行为准则。2019年10月26日，全国人大常委会通过了关于国家监察委员会制定监察法规的决定，赋予国家监察委员会为执行法律的规定的需要制定监察法规的事项的权力。与监察立法权相关的信息包括：1）监察法规和规范性文件；2）监察委员会对规范性文件的审查。

对于以上因监察机关的职权而产生的应予以公开的信息进行合并同类项，可将公开的范围归纳为向社会公开的信息和向特定对象公开的信息：

向社会公开的信息：1）对被监督对象依法履职、秉公用权、廉政建设情况的一般督查、专项督查情况信息；2）定期或者不定期巡视的情况；3）监察被监督对象遵守和执行法律的问题；4）廉政风险排查及控制方案；5）受理控告、检举的条件、机构、职责、联系方式等；6）监察对象被调查的一般信息；7）案件统计信息；8）监察机关的职责权限，监察专员的权利义务、纪律要求和职业道德规范；9）涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件；10）监察对象的权利义务和监督救济渠道；11）做出处分决定的信息；12）提出监察建议的信息；13）法律、法规、规章规定应当向社会公开的其他监察信息。

向特定对象公开的信息，主要是行使调查权而产生的信息，特定的对象主要是指监察对象及其家属、举报人。主要包括以下几个方面：1）调查部门的职权范围、法定程序、调查手段等信息；2）调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法的财务、文件、电子数据信息等的情况；3）对被调查人采取留置措施的信息，对举报人应当主动公开被举报案件的受理和处理情况。

对于依申请公开的范围，根据“以公开为常态，不公开为例外”的原则，公开的范围为除了豁免公开范围之外的信息，公民、法人或者其他组织均可以要求监察机关依法公开监察信息。

（二）豁免公开范围

有学者主张，采取对公开范围的抽象肯定和对豁免事项的详细列举是以“知的权利”（Right to know）为基础的信息公开制度的最佳模式[1]蒋红珍：《从“知的需要”到“知的权利”：政府信息依申请公开制度的困境及其超越》，〔北京〕《政法论坛》2012年第6期。。在确立“知的权利”（Right to know）为基础的信息获取权之后，监察信息最主要的部分是“例外不公开”，即豁免事项。豁免事项是指信息公开主体可以主动不公开或者拒绝向申请人公开的特定信息。豁免事项是任何国家信息公开法都具备的核心条款。豁免事项可以确定信息公开的范围，从而真正实现信息公开法的立法目的，因此，对豁免事项的划定方法就显得至关重要了。

英国2000 年信息自由法的豁免范围划分标准是：公开的必要性、是否产生损害后果、与特权相关、司法信息、特定信息。英国与我国的政治体制不同，我国不存在特权性质的信息。因此，结合我国监察委员会的具体职能，可以采用对公开范围的抽象肯定和对豁免事项的详细列举模式。

对于豁免公开的范围，可部分采用英国的豁免事项范围标准。一是无必要公开的信息：如已经主动公开的信息、从其他地方可获取的信息、即将公开的信息。二是会产生损害后果的信息：如公开后可能危害国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息，公开后可能影响刑事侦查的信息，公开后不利于保护举报人的信息，侵犯个人隐私、商业秘密的信息（当事人同意，或者为了公共利益的除外）。三是特定信息：如过程性信息，如在对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查时的过程性信息不向社会公开。

《监察法》第54 条明确规定了监察委员会信息公开的义务，然而由于我国监察委员会特殊的性质，作为国家监察机关，既不能完全延用《政府信息公开条例》，也不能完全延用《中国共产党党务公开条例》。因此，关于监察信息公开的问题亟待制定监察法规，可采取肯定列举加详列豁免范围的模式对监察信息公开范围进行立法。监察信息公开也是对监察委员会的一种监督手段，它有利于实现权力在阳光下运行，促进反腐倡廉，是建设法治社会、法治国家的迫切需要。