居家养老服务多元主体协同供给策略研究——来自韩国的经验启示

吴 飞

(河南大学 哲学与公共管理学院， 河南 开封 475002)

受传统文化习惯影响，在我国居家养老模式更受老年人偏爱，就地安老成为主流选择。但随着工业化城镇化的推进和人口结构少子老龄化程度加深，传统居家养老服务供给主体——家庭的养老功能式微，远远不能满足老年人日益增长的多样化养老需要。缓解居家养老供需矛盾，亟待整合各种养老资源，探索政府、市场、家庭、社会等多元主体通过互惠合作，发挥各自优势功能，协同供给多层次、专业性养老服务项目，提高服务供给效能。

韩国是近年来人口结构少子老龄化发展速度最快的国家之一。根据韩国统计厅公布的数据，2018年韩国65岁以上老人占总人口的14%，预计2050年将达到1 527万人，约为总人口的34.4%。与此同时，韩国的人口出生率却逐年走低，2018年韩国新生儿数量仅为32.7万人，是1970年以来最低值，国民生育率已降至0.98[1]，成为世界上人口出生率最低的国家之一。为应对人口和家庭结构变化，韩国政府通过制度性与非制度性手段激励代际照料、提高居家养老家庭支持力的同时，还与市场、社会等供给主体协同合作，构建相对完善的社会支持网络，满足居家老人的养老需求，取得良好效果。韩国与中国有着儒家文化的同源性、家庭中心主义的相似性，并且共同面临少子老龄化挑战，因此韩国的有益经验对解决我国居家养老难题有着十分重要的借鉴意义。

一、“政府+社会”重塑家庭养老功能

(一)弘扬孝道文化，营造敬老孝亲社会氛围

崇尚孝道文化在韩国由来已久，以儒学为基础的孝道规范已融入社会的各个方面，成为民族文化的重要组成部分。韩国对孝道文化的稳固传承离不开政府和社会在教育、法律、规范等方面的引导和推进。在韩国，孝文化教育是一项系统性教育，从幼儿园、小学到中学、大学均开设了以孝道为核心的儒家伦理课程，学校和社会团体经常合作举办丰富多彩、形式多样的孝文化实践活动，倡导学生继承敬老、孝亲的优良传统。同时，韩国政府鼓励高校和民间文化团体成立儒学研究机构，吸纳各类优秀人才积极参与学术研究，为弘扬孝道文化提供思想和理论基础。除了全民性、全程性文化教育之外，韩国在2007年通过《孝行奖励资助法》，以立法形式来褒奖孝行，推动孝文化教育和孝道推广，保护老年人的特殊权利。另外，为培养和提升公民的孝道意识，政府规定每年公务员享有“行孝休假日”，为父母及岳父母或公婆庆祝生日，如不与老人居住在同一城市，还可放宽休假日[2]；每年的5月8日被定为父母亲节，开展感谢父母恩情、尊敬孝敬长辈活动；指定每年的10月2日为老人节，10月为敬老月，在此期间举办老人体育大会，尊老、敬老活动，学术研讨会等，引导社会各界关注老年福利。政府或孝行推广财团(如三星福利财团、圣山青少年培养财团等)还会推选全国孝行模范或老年人福利贡献者予以嘉奖，以此激发个人对家庭和社会的道德责任感，营造尊老、敬老、爱老、孝老的社会氛围。

(二)利用制度手段激励家庭代际养老行为

除了文化引领之外，韩国政府充分利用家庭津贴、住房津贴、所得税减免等制度手段提升家庭养老支持力，支持子女赡养父母、恪守孝道。韩国政府在《社会保障基本法》中原则性规定了“国家和地方政府应该为促进家庭的健康发展，提高家庭功能而努力”，并在各个专项法律中制定条款激励家庭代际养老行为。《国民年金法》第48条规定，“赡养60岁以上父母或二级以上残疾父母的，在支付年金时每年可追加10万韩元的附加年金”；《失业保险法》规定，因本人或配偶的直系亲属伤病不能就业，或因赡养65岁以上老年父母影响就业的，可以延长失业金的领取时间；《国民基础生活保障法》规定，“赡养痴呆父母的有劳动能力的最低生活保障者，可以认定为参与劳动或参与自救生活困难者，享受相关保障”[3]258。在财政福利方面，韩国政府制定了十分详细的税收优惠措施以缓解子女养老压力。对赡养男性60岁、女55岁以上的老年人，或与65岁以上老年人共同生活的子女，每年可扣除48万韩元的所得税；赡养老人五年以上的三代同堂家庭，在继承遗产时给予税收额90%的减免，每赡养一位老人可扣除3 000万韩元的遗产税[4]；父母和子女都拥有住房，子女为了方便照顾父母与其一起生活的家庭，如果一方出租或者出售房屋可免除所得税；夫妻和任何一方老年父母一起居住两年以上的家庭可优先获得政府贷款，用以改进或扩建住宅或者购买新房；购买三世同堂住房的家庭可减免登记税、转让税；韩国法务部颁布的继承法修正案中规定赡养父母的子女在继承遗产时应比其他子女多继承50%的财产，以保障代际照料者权益。这些法律和措施都说明韩国政府鼓励代际共居养老，并把经济均衡发展与家庭传统相结合，这种模式属于家庭保护式福利模式。

二、“政府+市场”提高老年人自助养老能力

人口结构少子老龄化背景下，扩充退休老人的收入来源，能有效减轻社会抚养压力。韩国政府为实现积极老龄化和生产性老龄化的目标，制定多项措施规范劳动力市场，促进老年人再就业，提高其自助养老能力。为消除社会对老年人的年龄歧视，韩国政府2007年出台《雇佣上禁止年龄歧视及老年人雇佣促进法》，禁止用工单位在招聘、录用、工资福利待遇、晋升、解雇等方面歧视老年人，并详细阐述了各种直接性歧视、间接性歧视、报复性歧视的表现与相关惩罚措施，通过强制性立法保障老年群体在劳动力市场获得公平的就业机会，保护老年人权益。为避免老人过多依靠国家现金补助和收入保障制度来增加经济收入，政府与市场协作发展老年人职业岗位事业，鼓励其通过再就业达到自我帮扶、自助养老的目的。就政府而言，每季度会为再就业的老年人发放就业奖励金，激励他们利用自己的经验知识换取一定的劳动报酬。为了延长老年人的就业期，保健福利家庭部、老人人力开发院、地方政府等部门共同推出了一些适合老年人工作的就业岗位，这些岗位通常与国民生活密切相关，从属社会服务体系，主要包括公益性、福利性、教育性等工作。但是由于这些岗位收益较低，与老年人的预期收入之间差距较大，实施效果并不理想。为了扩大老人职业岗位的覆盖面，政府尝试与私营机构协同合作，充分挖掘市场领域的就业资源，共同开发多种适合老年人身体状况和能力的岗位，包括自立型职业岗位、人力派遣型职业岗位等，支持老年人再就业，让他们在身心可接受范围内增加养老资产，通过劳动丰富晚年生活。

三、“政府+社会+市场”协同供给多层次居家养老项目

(一)政府直接供给普惠性养老服务项目

由韩国政府、社会、市场合作供给的居家养老服务层次清晰，内容多样，其中面向老年群体政府推出了多项普惠性养老服务：在轨道交通、文化旅游等领域加大敬老优待力度；提供免费医疗诊断服务，预防老年慢性疾病出现；兴建老年福利设施、举办健康庆典活动，激励老人自发参与健康保健运动，保持身心健康。对无人赡养或家庭赡养困难的老人采取救济支援政策，除免费伙食供应之外，还利用福利支援设施安排居住场所，保障困难老人的基本生活需要。为防止老人由于年老体衰遭受不公正待遇甚至受到虐待，2004年韩国通过《老人福利法》第5次修正案，设立老年人专门保护机构并开设紧急服务电话，规定针对老年人遭受虐待相关责任主体的申告义务；并于2007年《老人福利法》第7次修订中新增赡养者或保护机构针对失踪老人的申告义务等条款，以保障老年人的生命安全。

(二)通过双面补贴激励社会+市场供给多样化养老项目

第一，补贴服务主体，支持居家养老服务机构发展。居家养老服务的生产与递送仅依靠政府是不现实的，必须整合多元主体力量协作完成。韩国政府为吸引民间资本注资，拓宽居家养老服务的供给途径，提高服务供给效率，在1970年颁布了《社会福利事业法》，规定对民间资本投资的社会福利机构提供一定财政补贴予以支持。从金大中政府开始，韩国进一步加大财政补贴力度、扩大财政支持范围，除了补贴营利性服务机构外，还为非营利性组织提供援助资金，政府每年出资1 500万美元，NPO(“non-profit organaztion”的简称，非营利组织)可提交援助申请，每个组织获得的资金数额由其组织活动的规模和影响力决定[5]180。

第二，补贴服务对象，提高居家养老服务供给效能。韩国政府从2007年开始推出养老服务凭单制度，面向居家老人发放消费劵或服务劵，并指定服务劵兑换机构，规定各种服务项目的消费方式和服务单价，老年人可以自由选择到心仪的居家养老服务机构兑换服务。服务劵兑换过程中，政府承担“提供”公共物品的责任，把居家养老服务“生产递送”责任转移给专业的社会组织和企业，让消费者“用脚投票”，扩大老年人选择权的同时，促进多元主体良性竞争，提高居家养老服务供需匹配度和满意度。

截至2010年，在政府双面补贴政策激励下，韩国市场、社会组织成立的老人居家福利机构2 496家，其中上门护理机构1 118家；老人休闲福利机构(包括敬老堂及老人福利馆等)62 469家；老人医疗福利机构3 852家，其中老人护理机构2 429家[6]91。目前韩国居家养老服务体系已经比较健全，服务项目涵盖疗养、修养、居家照料、休闲保健等，内容多样、种类齐全。为了应对少子老龄化挑战，减轻家庭照料负担，韩国于2008年强制推行长期护理保险制度，促使各种老年福利机构的服务项目和长期护理保险的给付内容相结合，面向失能老人提供多层次、多样化照护服务。长期照护服务获取之前申请人必须先向国民健康保险公团提交申请，接受专业护士和社会福利师的调查访问，长期护理评级委员会会根据调查结果对老人进行照护级别评定。

四、韩国居家养老多元主体协同供给路径对我国的启示

(一)提高居家老人家庭代际养老与自我养老能力

1.通过教育和法律手段，保障代际赡养责任履行

韩国不仅把儒家伦理列入学生的德育课程，其还是第一个将奖励孝行进行立法的国家，韩国社会有着浓厚的敬老、孝亲文化氛围。相反，在“国家的特性便是客观的家庭孝敬”的中国[7]，一些地方不赡养老人、不孝敬父母的行为在年轻人中日益增多，而政府在传承优秀文化、保障老年人权益方面却出现宣传教育不到位、立法保障缺位现象。我国可以学习韩国经验，积极弘扬优秀传统文化，树立爱老、敬老、助老、孝老的社会风尚；在中小学设立儒学文化课程，鼓励青少年参与社区、福利机构的爱老、助老活动；政府和企业合作评选并褒奖孝行模范，激发人们敬老、孝老；完善法律法规，加大对遗弃老人、虐待老人的处罚力度，保障老年人的合法权益。

2.提升代际共居意愿，促进家庭照料行为

不可否认，代际共居对提高居家老人照护质量具有十分重要的促进作用。为激励家庭照料，韩国政府出台了多项涉及贷款、税收、继承等的优惠措施，通过个人所得税减免，提供家庭津贴、照料者“慰劳金”等制度，促进代际共居，减轻家庭照护压力。而我国虽在《老年人权益保障法》中也提到鼓励子女与父母共同居住，孝敬赡养老年父母，但是对如何促进代际养老却没有出台统一、规范的配套政策，仅靠力度不大的舆论宣传，效果十分有限。为促进代际共居、提高子女照护意愿，政府应在经济、择业、住房支持等方面，加大向家庭照料者的倾斜力度，解决他们的后顾之忧。而对于失独老人、子女伤残和空巢、失能老人，可采用政府购买居家养老服务的方式，为其提供制度性保障，缓解这部分老人的养老困境。

3.鼓励低龄老人再就业，提升自我养老能力

韩国十分提倡老年人自立自强，强调福利供给中劳动与福利获取之间的关联性，通过相关法律的制定与完善，积极开发老年人人力资源，提升居家老人“自我养老”能力，韩国在促进老年人就业方面的诸多做法值得我国借鉴。老年人在初老期和生活能够自理的情况下，根本不需要外界全天候、事无巨细的照顾与护理，有很多健康低龄老人社会参与与社会交往意愿仍比较强烈。但是截至目前，我国尚未出台专门的法律规范保障退休后再就业老人的正当权益，很多老人再就业过程中遇到年龄歧视、同工不同酬等问题，严重打击了他们追求“独立养老”的信心。因此，我国应尽早起草出台《老年人就业促进法》，开发更多适合老年群体的职业岗位，为仍有工作需求与热情的老人创造更加积极、公平的就业环境，提升健康低龄老人获取主动性经济收入的意愿，提高其自我养老能力。这种养老方式更具可持续性。

(二)引导社会与市场协同供给居家养老服务

1.“政府+市场+社会”，建设定位明确的居家照护设施

韩国政府为满足老年人多样化的养老需要，在制度设计之初就十分注意与市场、社会互惠合作，协同建设功能定位明确、层次衔接性强、内容全面的老年福利设施。目前韩国老年福利设施主要包括居家照护服务设施、老人休闲福利设施和老人医疗福利设施。其中居家照护福利设施又分为访问疗养、昼夜保护、短期护理和访问洗浴设施等，以上机构的服务对象主要为符合长期护理保险认定资格的居家老人；为丰富老年人的业余文化生活，韩国建立了老人休闲福利设施，包括老人敬老堂、老人福利馆、老人教室、老人休养所等；而针对患有阿尔茨海默症、严重老年疾病的老人，设立了老人医疗福利设施，配合长期护理保险为这部分老人提供照料、护理、治疗和疗养服务。

我国居家养老服务体系发展比较滞后，养老服务主要依靠民营机构提供，但其中专业性的企业集团、NPO占比较低，大量民营养老机构呈现规模小、家庭式经营的特点，定位模糊、功能单一。而且这些机构的养护人员多由下岗职工、无业人员组成，很少经过专业的岗前培训，只能提供简单的照料性服务，医疗护理师、机能康复训练师等技术人才匮乏，不能满足老人医疗保健、康复护理等高水平照护需要。今后在推进居家养老服务供给过程中，政府应加大与社会、市场组织的合作力度，改变现有简单的绩效统计与补贴标准，激发更多企业集团、医护机构、NPO等对居家养老服务项目的承接与参与热情。只有从制度上对居家养老服务机构或设施建设进行明确的功能定位和细化规范，才能达到节约养老资源、提高供需匹配度的目的。

2.倡导社会互助，减轻居家照护压力

除了传承优秀养老文化，促进代际共居照料之外，韩国还从健全社会支持网络入手，鼓励通过社会互助缓解居家养老压力。社会互助养老以整合养老资源为基础，以积极老龄化为目标，强调互惠互助，可以节约养老成本，提高服务效率。现阶段我国居家养老不仅面临正式性支持不足，重要的非正式性支持——社会互助在工业化与新文化价值观的冲击下也几近垮塌，因地缘、业缘缔结的邻里互助网络在城市化进程中因缺少修整重建而逐渐瓦解。今后我国应大力宣传、倡导社会互助养老，培育公民的志愿精神，加强邻里互助、老老互助、代际互助，依托“时间银行”或“积分养老”模式建设更加成熟的互助服务队伍。这不仅能够有效缓解家庭照料者的身心压力、促进代际和谐，还能与家庭照料优势互补，为老人提供更多样化的养老服务。

(三)依托长期护理保险，供给多层次专业性照护项目

依托长期护理保险制度的发展，韩国居家照护服务体系愈加完善，呈现多层次、多项目、专业性、精细化的特点。服务内容根据老人的护理等级和自身要求而有所不同，总体上包括居家照护服务、社区照护服务、机构照护服务。服务项目有照料、护理、康复训练、机能训练、医疗保健、健康管理等，种类十分齐全，服务人员都是严格按照法律规定标准录用，专业性和针对性较强。就我国而言，目前多个城市正积极推动长期护理保险制度的建立与发展，回应失能老人的照护需求，并已取得初步进展；但同时这也反映出我国照护服务体系建设滞后，与长期护理保险发展需要不相适应的问题。为配合长期护理保险制度的顺利运行，应建立具有健康保健、疾病预防、照料护理、机能康复等功能的居家照护服务系统、社区照护服务系统、机构照护服务系统。规范养老服务行业管理，明确区分娱乐保健型、日常照料型、医疗护理型、治疗康复型等功能定位不同的养老服务机构建设与监管标准，加快专业性照护服务人才的培养，构建具有针对性、多层次性、专业性的照护服务体系。除普惠型养老服务之外的照护服务应依托长期护理保险规定供给，这就需要建立统一的管理机构，制定详细的服务申请程序、照护等级评判标准，遵循严格的资格准入与退出机制，对不同等级的老人提供不同层次、有针对性的服务，这样才能真正达到提高照护服务效能的目标。