论文化遗产的环境法保护

张小罗， 赵二丽

(中南林业科技大学 政法学院， 湖南 长沙 410004)

文化遗产的概念总是随着社会发展和文化背景的演变而逐步变迁、日趋完善，文化遗产是一个开放的动态发展的概念。在现代汉语中，文化遗产一般是指人类社会在其历史发展过程中所创造并且遗留下来的物质财富和精神财富的总和；在法律规范中，多以分类列举的方式阐明文化遗产的范围，以此提高文化遗产保护实践的可操作性[1]2。本文所探讨的文化遗产是由相关行政主管部门根据法律规定，审查并最终核定公布的各级物质文化遗产及非物质文化遗产。未经相关行政主管部门核定公布的物质或非物质文化遗产不作为本文所探讨的文化遗产。

当前，世界各国十分推崇“既利用又保护”的文化遗产保护模式。文化遗产的保护应秉承保护优先的原则，但实践中往往把握不好“利用”与“保护”的边界，在经济利益的诱惑下人们容易忽视对文化价值的保护，难以实现保障文化遗产原真性、完整性的要求。随着文化遗产内涵的不断扩张，对文化遗产进行原真性、完整性保护除了要求保护文化遗产载体本身之外，还要求保护其周围环境。环境这一因素影响甚至决定文化遗产的原真性、完整性[2]16。将开发中涉及的生态环境问题纳入环境法中予以规制，可以使文化价值得到最大保障。虽然我国通过《文物保护法》《非物质文化遗产保护法》《环境保护法》《城乡规划法》等法律法规对文化遗产进行多维度的保护，但当前立法针对文化遗产本体及其环境的整体保护仍有不足之处。应在借鉴国外立法实践的基础之上，完善我国环境法制中的文化遗产保护条款。

一、域外环境法保护文化遗产的制度发展及其启示

随着文化遗产整体保护理念的不断深化，美国、法国等国家先后都对保护文化遗产及其环境颁布了一系列法律法规。仅针对文化遗产本身进行单一的保护无法满足保护文化遗产真实性的要求，我国应适应国际发展趋势，从环境法的角度出发，对文化遗产保护实践进行规定，实现文化遗产的整体性保护。

(一)美国文化遗产的环境法保护

美国是最早对文化遗产进行环境法保护的国家，最具特色的便是其公园立法及文化资源影响评价制度。美国的公园立法对文化遗产采取的是文化与自然遗产以及周围环境整体保护的模式，具有实施程度高的特点。1916年美国《国家公园系统组织法》的颁布扩大了文化遗产的保护范围，其不再是仅局限于文化遗产本身，而是包括了文化遗产周围景观的整体。这种整体保护的模式更加符合当今国际社会对文化与自然遗产之间关系的新定义，也符合生态保护与可持续发展并存的理念。1969年美国的《国家环境政策法》提出文化资源保护的新概念，即每项工程在设计阶段就应对文化资源进行影响评价，以便对其实施效果进行预期，并对其不利后果及时做出补救方案[3]30。

美国的立法实践对我国有两点启发:第一，我国应在立法与实践中全面贯彻整体保护的原则，不断创新整体保护模式。第二，文化资源影响评价制度可以更好地协调利用与保护之间的矛盾，通过进行影响评价，掌控开发风险，在加强文化遗产保护效果的同时，也可以及时制止经济损失的进一步扩大。文化资源影响评价制度与我国的环境影响评价制度有相通之处，可以考虑对该制度进行创新。

(二)法国文化遗产的环境法保护

法国最具特色的是其关于文化遗产保护范围的相关制度。法国早在1943年颁布了《文物周边环境法》，规定了历史建筑遗产的保护范围以及保护范围内的禁限制度，例如严格控制涉及自然环境(树林、植株等)以及凸显遗产特征的一切元素的活动[4]79。1962年法国通过的《马尔罗法令》提出“保护区”的概念，并制定了相关制度。例如针对保护区制定长期保护和实施价值规划，中央政府保留该规划的编制和审批权，并由相关专业人员进行编制及审批。1983年1月7日法令、1993年1月8日法令确立了建筑、城市、景观遗产保护区制度，2010年通过《遗产与建筑开发地段》(2010年7月2日法令)确定开发地段的概念，进一步完善保护范围的相关规定，要求立法者、执法者考虑文化遗产本身与周边环境的关系。值得注意的是，法国法律对保护文化遗产专业性的要求一直贯穿始终，例如在立法中明确规定在确定历史古迹的可视范围时，须征求国家建筑师的意见；在对历史街区外围建筑进行修缮、扩建、拆除等活动时必须征得国家建筑师的同意等，体现了法国注重专业机构、专业人员在遗产保护中的作用[5]。

法国的立法实践对我国有以下两点启发：首先，我国应借鉴其对文化遗产保护范围的研究。每一文化遗产都有特定的环境背景以及历史文化价值，要根据其特征为每一文化遗产设定个性化的保护范围，保持其特点及其所在场所的共同形象。其次，针对保护区进行的长期规划始终由国家机关进行编制，该范围内的规划不再给予地方政府发挥的空间。

(三)日本文化遗产的环境法保护

虽然日本没有专门针对保护文化遗产的环境法，其将文化遗产本体及其环境保护问题规定在《文化财产保护法》及相关法规中，但日本最早创造性地提出对文化遗产周边环境进行非物质层面保护。1975年《文化财产保护法》第三次修订中提出对文化遗产的周边环境进行非物质层面保护。例如日本其对川越市一番街进行了详细的空间及发展规划，并对其生活氛围以及历史传统进行延续，尽量减少城市化对该地区周边环境、历史氛围的影响[6]。其保留了大量的传统店铺，依旧售卖具有当地特色的产品，让人们从视觉、味觉以及精神层面全方位感受文化遗产的历史内涵。

日本的立法实践对我国具有以下启发：日本在借鉴域外立法实践的基础之上，对文化遗产保护实践进行创新，提出了对其进行非物质层面的保护，进一步深化了文化遗产法律保护研究理论，促进了文化遗产保护实践的进行。我国针对文化遗产的环境法保护还处于探索阶段，文化遗产保护主要针对载体本身，对非物质层面保护研究较为匮乏，应借鉴日本的相关研究及实践。

二、我国环境法制中的文化遗产保护条款

我国《文物保护法》第六十七条规定：“在文物保护单位的保护范围内或者建设控制地带内建设污染文物保护单位及其环境设施的……由环境保护行政部门依照有关法律、法规的规定给予处罚。”该条款表明环境行政部门依照有关的法律法规有权处理污染文物的行为。文物保护工作需要环境法的配合。2018年12月文化和旅游部发布了《国家级文化生态保护区管理办法》，我国法律法规第一次将自然生态环境纳入非物质文化遗产整体性保护概念中，该办法通过设立国家级文化生态保护区试点，对非物质文化遗产的整体性保护模式进行创新。该办法同样需要环境法的配合，多部法律法规相互呼应形成一套内容完善的法律体系，才能全面有效地保护文化遗产。

我国文化遗产保护立法起步较晚，虽然已经初步形成了具有中国特色的文化遗产保护法律体系，但尚不完备，文化遗产的环境保护立法现状存在缺陷。我国环境法律法规关于保护文化遗产的具体情况如下：

(一)我国《环境保护法》中的文化遗产保护条款

我国《环境保护法》仅有三条涉及文化遗产。《环境保护法》阐明了我国针对文化遗产的整体性保护工作坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，在涉及保护文化遗产及其周边环境相关问题时应坚持以《环境保护法》中的原则进行指引[7]。

(二)特殊区域环境保护法中的文化遗产保护条款

特殊区域的环境保护主要是对自然保护区、风景名胜区、自然遗迹、人文遗迹、历史文物保护区等进行立法保护，现行立法中与文化遗产有关的特殊区域包括风景名胜区、人文遗迹地、历史文物保护区。

风景名胜区特殊区域保护法主要有《风景名胜区条例》。风景名胜区与文化遗产的内涵部分重叠，部分风景名胜区属于文化遗产，而部分风景名胜区独立存在。《风景名胜区条例》的规划一章中确定了总体规划与详细规划的制度，要求每一风景名胜区应在设立之日起两年内编制完成规制期20年的总体规划，规划内容较为全面，充分体现了其“保护优先，开发服从保护”的原则。不可否认该条例对保护文化遗产具有不可替代的积极作用。

人文遗迹以及历史文物地主要依照我国《文物保护法》以及《历史名城名镇名村保护条例》进行管理，并无专门的人文遗迹地环境保护立法。人文遗迹主要包括：文物、建筑群、遗址。相对集中的人文遗迹被评定为文物保护单位进行保护并被划分等级，确定为全国、省、县(市)重点文物保护单位。一切文物保护单位均受禁限制度的保护，禁限制度主要包括三个内容：禁止在保护范围内进行与保护无关的建设工程；控制针对文化遗产本体进行的一切活动；控制考古挖掘的相关工作，严格履行报批手续。虽然没有专门的文化遗迹地环境保护法，但是文化遗迹地依照其他的法律法规也得到了一定程度的保护。

(三)地方法规规章中文化遗产保护条款

我国各省、直辖市、自治区依据《文物保护法》《非物质文化遗产保护法》《风景名胜区条例》先后颁布了适用于自己行政区域的文物保护条例、非物质文化遗产保护条例、风景名胜区条例，对地方文化遗产的保护工作起到了积极促进作用。例如，2013年9月26日，河南省颁布了《河南省非物质文化遗产保护条例》；2016年12月16日，河南省洛阳市进一步出台了《洛阳市非物质文化遗产保护条例》。地方依据上位法颁布的地方法规规章对文化遗产的保护更具针对性，对保护文化遗产及其周围环境具有不可否认的积极作用。但是由于上位法对于文化遗产及其周围环境的保护具有局限性，下位法很难突破这种局限性，在保护实践中更多地依赖于各级人民政府的决定，难以真正实现对文化遗产的整体性保护目标。

三、我国环境法制中文化遗产保护条款的完善

(一)我国环境法制中文化遗产保护立法的不足

第一，缺失对非物质文化遗产的环境法保护。对文化遗产的环境法保护起较大作用的是特殊区域环境保护法。从我国特殊区域所包括的范围来看，并未包括非物质文化遗产相关地区，考虑到非物质文化遗产无形性的特点，未对其进行特殊区域保护可以理解，但这无疑造成了不能贯彻非物质文化遗产整体保护的原则。仅通过保护传承人、对某种民俗进行复刻等方式已经不能满足非物质文化遗产传承的原真性及完整性的要求。2007年，我国在福建省批准设立第一个国家级文化生态保护实验区——“闽南文化生态保护实验区”。2018年文化和旅游部颁布《国家级文化生态保护区管理办法》，其中七个国家级文化生态保护实验区顺利入选国家级文化生态保护区试点。该办法通过设立国家级文化生态保护区，对非物质文化遗产的环境保护问题进行回应，但是涉及具体保护措施的仅有“建设与管理”一章十九条条文。未入选的国家级文化生态保护实验区，仍按照原来各地方经文旅部批准颁布的国家级文化生态保护实验区总体规划进行保护。但因可依据的上位法规定的内容较为宽泛，不能对国家级文化生态保护实验区进行科学有效的管理。非物质文化遗产的生态保护是一个极为复杂的问题，仅仅依照十几条条文远远不够，且条文内容不够详细，致使各地方实施时较难有统一的标准。除此之外，国家级文化生态保护区并不等同于非物质文化遗产保护区，其还包括对物质文化遗产的保护。非物质文化遗产保护工作不仅要求保护文化遗产载体本身，还要求在符合其生存的真实环境中继续生存、发展、传播。对于非物质文化遗产而言，设立专门的保护区的目的是能够结合其特点给予其应有的生存土壤和空间。非物质文化遗产迫切需要得到环境法的保护，我国环境法应将非物质文化遗产纳入其保护范围。

第二，保护范围划定及规划不科学。我国为了实现对物质文化遗产的整体性保护，对文物保护单位划定保护范围，并要求为文物保护单位编制长期规划。无论是文物保护单位的保护范围还是编制长期规划，其决定权归各省(直辖市、自治区)、市(自治州、地区)、县(县级市)人民政府，极易造成划定范围及规划内容不科学、不能切实保障文化遗产的原真性。例如广州三元里古庙因其保护范围确定不合理，缓冲区划定不充足，导致古庙四周现代化侵蚀严重，致使古庙原本清幽静谧的环境灭失，历史风貌不复存在。古庙内部因外部环境变化通风不畅，排水变差，严重影响古庙建筑及其文物的保存。所以单凭各级人民政府是否能够承担起文化遗产保护范围划定的责任值得我们重新思考，其在协调保护文化遗产以及城市现代化规划的过程中，是否能够客观对待两者之间的冲突，也值得我们进一步探讨。

第三，禁限制度实效较弱。我国虽然规定了禁限制度，即对于在保护范围内的建设活动进行严格限制，但因特殊需要进行建设的，经有关人民政府主管部门同意仍旧可以进行建设。但书部分给予地方人民政府一定的自由裁量权，对于是否属于特殊需要及建设活动的判断等问题均由地方人民政府进行衡量即可。我国没有专门的机构对该标准进行强制性约束，故各地方政府可以根据自己的理解做最终决定。这种判断通常有地方主观性，客观上能否在不影响文化遗产原真性及完整性的同时，进行建设施工并无统一客观的判断标准。故我国的禁限制度看似收紧了外界不确定因素对文化遗产影响的口子，实则是一个有名无实的规定，依旧没有从根源上预防建设活动对保护文化遗产的消极影响。

(二)我国环境法制中文化遗产保护制度完善的具体方案

第一，制定专门的非物质文化遗产特殊区域保护法。我国应在设定国家级文化生态保护区试点结束后，分等级设定各级文化生态保护区，并出台专门的非物质文化遗产特殊区域保护法，对其保护问题进行详细具体的规定。通过制定专门的非物质文化遗产特殊区域保护法，弥补《环境保护法》有关保护文化遗产规定多为原则指引、实操规定有限的不足；弥补特殊区域环境保护法未将非物质文化遗产作为其保护对象的缺陷。由于非物文化遗产的生态保护本身十分复杂，每一种类型甚至每一个非物质文化遗产都有不同的特性，各非物质文化遗产需求的生态保护模式均存在差异。故而在对非物质文化遗产进行生态保护时，应尽可能做出内容全面、易操作、保护力度较强的规定。同时应借鉴日本对文化遗产周围环境进行非物质层面保护的经验，尽可能地保持非物质文化遗产的生存环境，保持其历史氛围，并制定专业的实施方案，真正实现保护非物质文化遗产原真性及完整性的效果。

第二，完善划定保护范围的相关规定。文化遗产保护不仅仅是保护其物质载体或者非物质载体，还包括其文化内涵、生态环境。划定科学合理的保护范围是保护文化遗产内在价值完整性的重要手段，是文化遗产保护实践中的重要环节，是其他法律规定顺利开展的基础。目前我国将划定保护范围、编制长期规划的权力授予地方各级人民政府，地方各级人民政府在保护文化遗产工作中，一方面发挥了其综合协调各部门工作的优势，另一方面也显现出地方政府为地方经济利益忽视原真性及整体性保护原则，设定保护范围、制定长期规划专业性不足的缺陷。特殊区域环境保护法应完善划定保护范围的相关规定，通过立法确定专业机构、专业人员参与保护范围划定、编制长期规划等工作，确定专业机构、专业人员平等参与的法律地位，充分发挥专业人才对文化遗产保护的积极作用。专业人员在不断反复的认识与实践中，深化文化遗产保护范围的研究，促进文化遗产保护实践的长效进行，实现文化遗产的真实性与完整性保护。

第三，完善禁限制度。我国应在禁限制度中规定一项能够客观把握禁限标准的制度，可借鉴美国的文化资源影响评价制度，以及法国通过立法设立专门机构、专业人员对于禁限事项进行审核的制度。环境影响评价制度是环境法中一项重要的制度，具有预防人为因素破坏环境的作用。我国可以将该制度与保护文化遗产结合，针对文化遗产有关的活动进行专门性的环境影响评价，将该制度纳入《环境影响评价法》。首先，对文化遗产保护本身所需的生态环境各项指标进行基础定量。湿度、大气污染、土壤酸碱、植被覆盖程度、光强度等环境因子的变化都可能会影响文化遗产的价值，应对每种文化遗产存续的各种环境因子进行科学测评，并定期更新。其次，对文化遗产开发项目的开发过程及成果运行进行全方位的环境影响评价。对项目开发过程、运行过程进行环评。应由我国环保部及文化部联合相关专家及文化遗产传承人对工程实施方案以及预期运行效果进行严格的测评，这一测评结果应与基础数据进行对比分析，分析结果不符合保护标准的应绝对禁止。

我国在文化遗产的环境法保护方面还处在实践探索的阶段，所以会有很多问题产生。只有通过不断地完善相关法律法规，创新文化遗产的保护手段，更新保护理念，才能真正实现文化遗产的原真性、完整性保护。