高质量发展下中国低碳转型的对策研究

吴海洋

（常州纺织服装职业技术学院经贸学院 江苏常州 213164）

世界自然基金会发布的《Living Planet2018》指出，由于人类过度开发自然资源而推动气候变化并污染地球，造成全球野生动物种群数量相对于1970年下降了60%。[1]气候变化成为地球上人类生存的最大威胁。[2]发展低碳经济是中国应对全球气候变化的客观要求，同时也是中国自身可持续发展的必然选择。

一、加强低碳城市建设与发展规划

城市建设既要保证经济的持续增长,又要满足居民对住宅、交通、医疗、废物处理等基础设施的需求实现城市品质的改善。在发展低碳经济的迫切要求下，作为能源消耗和碳排放集中的城市，加强低碳城市建设与发展规划就成为重要工作。城市建设发展规划的制定应以科学研究为基础,具有超前性和引导性特别是要有经济可行性和可操作性。在汲取成功的经验基础上从各个城市自身实际出发，做好以下三个方面来进行低碳城市规划：要用新的理念规划和建设城市；从生态规划入手，建设低碳城市，主要建设低碳城市基础实施和建设低碳交通体系；建立城市可持续发展的长效机制。在科学规划的同时,应注重低碳能源和清洁技术的应用,避免“碳锁定”,实现城市的低碳发展。发展绿色经济、循环经济和低碳经济，实现低碳经济转型，是城市可持续发展的重要行动。[3]

2009年11月国务院提出了中国控制温室气体排放行动目标，各地主动采取行动落实中央决策部署，一些省市申请开展低碳试点工作。经国务院领导同意，国家发改委组织开展低碳省区和低碳城市试点工作。2010至2017年间，进行了三批低碳城市试点工作的建设，试点范围广泛，参与城市众多，中国大陆31个省市自治区中至少有一个低碳试点城市。

应对全球气候变暖，大力发展低碳经济的浪潮中，加强低碳城市建设和规划成为关键性工作。建成一批低排放、高效能、高效率的城市[4]将有助于节能减排工作取得显著的成绩，有助于缓解气候变暖的趋势。

二、加快能源互联网建设

2014年中国提出《能源发展战略行动计划（2014-2020）年》，旨在加快能源互联网建设，在国际经济变革中抓住机会。2015年9月26日，中国国家主席习近平出席联合国发展峰会，发表题为《谋共同永续发展 做合作共赢伙伴》的讲话：中国倡议探讨构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求。2016年2月，国家发展改革委、国家能源局、工业和信息化部等三部门联合制定的《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》，将能源互联网建设将分为两个阶段推进，先期开展试点示范和后续进行推广应用。《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》明确了能源互联网建设目标：2016-2018年，着力推进能源互联网试点示范工作，建成一批不同类型、不同规模的试点示范项目；2019-2025年，着力推进能源互联网多元化、规模化发展，初步建成能源互联网产业体系，形成较为完备的技术及标准体系并推动实现国际化。在2016年3月，国家电网独家发起成立的全球能源互联网发展合作组织，是中国在能源领域发起成立的首个国际组织，也是全球能源互联网的首个合作、协调组织。2017年7月，为落实《关于推进“互联网+”智慧能源发展的指导意见》，国家能源局以《国家能源局关于组织实施“互联网+”智慧能源（能源互联网）示范项目的通知》公开组织申报“互联网+”智慧能源（能源互联网）示范项目。中国能源互联网逐渐开工建设，至2017年8月55个首批能源互联网示范项目陆续进入建设阶段。

加快能源互联网的顶层设计，通过将能源相关的信息流从单向大规模功能模式转变为双向分布式功能模式，达到将能耗降低而避免能源浪费，进而可以对可再生能源进行合理预测。目前中国的能源互联网建设还处于初级阶段。加快微网区域性建设步伐，提升可再生能源的供应和消费水平。通过不断丰富多元化可再生能源在生产端与消费端的接入来推进微网区域性的大范围建设。

发展能源互联网是中国经济高质量发展的要求。能源互联网是未来发展的趋势。进一步推进能源市场化发展、关键技术的开发和能源互联网制度的建立是中国发展能源互联网的未来重要工作。

三、完善碳金融市场体系建设

随着低碳经济的全球发展，“碳金融”逐渐步入大众视野。碳金融是围绕着碳排放量而产生的一系列金融活动的总称。低碳金融市场包括狭义和广义的层面。狭义的低碳金融市场仅指碳排放权交易市场，即在市场上买卖碳排放权指标的相关金融活动。广义的低碳金融市场不仅包含碳排放权交易市场，还包括节能减排项目投融资市场、发展新能源等低碳产业所需的投融资市场。[5]

《京都议定书》把市场机制作为解决二氧化碳为代表的温室气体减排问题的新路径，从而形成了二氧化碳排放权的交易，简称碳交易。《京都议定书》框架下的碳交易市场可以按交易机制分为两个：基于配额的市场；基于项目的市场。配额是基于“总量限制和交易机制”创建的，排放主体获得由管理者制定、无偿分配或经过拍卖获得的一定数量的温室气体排放配额，配额不足的排放主体可以向卖家购买多余的配额。项目是基于“基线和信用机制”创建的，买主向可证实降低温室气体排放的项目购买减排额。

气候问题在世界各国受到越来越多地重视，许多新制度和新政策不断出台，如碳排放限额的规定、碳风险披露的要求、碳税的启动等都将对碳资本的投资行为和获利水平产生影响。资本作为国际碳金融市场中最活跃的参与主体，主要来源于风险投资者和机构投资者，如对冲基金、投资公司、信托公司、私募基金、养老基金、保险公司、专业碳基金等。机构投资者开始致力于采取行动应对气候变化所带来的一系列问题，已经初见成效的制度化措施包括赤道原则和碳披露计划的应用、气候变化机构投资者团体的建立以及气候风险投资者网络的搭建等。

中国的碳金融市场的建设工作在有条不紊地开展中。国务院在2011年印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中提出“探索建立碳排放交易市场”的要求。随后，国家发改委为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放权交易市场的要求，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。在2014年，7个试点全部启动上线交易。在发展中国家尚不承担有法律约束力的温室气体限控义务的情况下，这些碳排放交易试点希望推动自愿减排。2016年1月22日，国家发展改革委出台《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，就全国统一的碳排放权交易市场启动前重点准备工作做出了部署。国家发展改革委有关部门将对重点行业、重点企业的碳排放情况进行摸底，在确定拟纳入全国碳排放交易体系企业名单的基础上，对拟纳入企业的历史碳排放进行核算、报告与核查。2017年12月19日，全国碳排放交易体系正式启动，全国统一碳市场建设就此拉开帷幕。2018年3月中国国务院进行机构改革，碳排放权交易职责划入新组建的生态环境部。中国碳排放权交易市场的产品主要由碳配额和核证自愿减排量构成，其中配额占据绝对量级，但配额又是国家根据市场数据进行免费核发，故一旦数据失真，配额方案不符实际，碳排放权交易市场将产生剧烈波动。在生态环境部接手发改委的工作后，重点企业的碳排放数据仍在继续进行。

中国坚持碳排放权交易市场作为控制温室气体排放政策工具，在碳排放权交易系统运行前期避免过多投机、防止过度投机和过度金融化，防范金融风险，确保碳排放权交易市场建立和顺利运行。推进碳排放权交易市场建设的各项工作有条不紊地开展，助力中国低碳经济可持续发展。

四、加强低碳技术创新研发

低碳技术的不断革新是发展低碳经济决定因素之一。低碳技术发展有助于节能减排和碳排放目标的实现，有助于生产率水平的提高。低碳技术是一个国家或地区未来核心竞争力的重要标志。因此，发展低碳经济要加强低碳技术的创新研发。

低碳技术包括提高能源使用效率技术、开发清洁能源的技术和 CO2捕获与封存技术（CSS，Carbon Dioxide Capture and Storage）。目前中国能源效率较低，通过改进和研发新的工业生产加工方法，提高能源使用效率来减少能源消耗量，减少CO2的排放，中国有很大潜力可挖。CO2的排放主要是化石类燃料的燃烧引起的，中国的能源消费结构以化石类燃料为主。燃烧化石类燃料而向大气中排放的CO2不断增加，中国碳排放量增长率远高于世界平均水平。加快开发使用清洁能源是促进中国低碳经济发展的重要举措之一。中国的风能、水电、太阳能等可再生能源非常丰富，但目前的发展水平较低，应加大对其开发利用技术的扶持力度。借鉴英国、日本等发达国家经验，高度重视可再生能源和新能源技术的研发，加快先进低碳技术的研发和先进机器设备的投入使用。二氧化碳捕获与封存技术是有效控制温室气体排放的新技术，备受世界各国的重视。中国也加快CCS技术的研发使用进程，CCS技术作为前沿技术已被列入国家中长期科技发展规划。目前CCS的应用还存在成本太高、能耗高等问题，中国的CCS技术薄弱，无法大范围的推广与应用。中国应积极学习国际上CCS技术，开展CCS技术研发和储备为未来温室气体减排提供一种战略性的技术选择。[6]

五、完善低碳经济政策体系

低碳经济政策是指政府及相关机构制定或实施的促进低碳经济发展的政策和措施，来达到生产和生活过程中的资源节约、能源利用高效，实现可持续发展。低碳经济政策主要包括直接管制和间接经济手段。直接管制指政府为控制以二氧化碳、六氟化硫、氧化亚氮、氢氟碳化合物、甲烷、全氟碳化合物等为主的温室气体排放和能源消耗所制定的法律法规，主要采取排放限额、用能/排放标准、供电配额等方式。直接管制手段应用较早，但是管理难度大、行政成本高、标准制定复杂困难等因素限制了其实用性。间接经济手段包括碳交易机制和碳税。碳交易一般也称为“限额—交易”制度，即政府制定一个行业、部门、地区可能排放的温室气体的总量上限，然后给予或出售给企业有限额规定的许可证且这个排放许可可在排放者之间交易，排放量超出许可证上限的企业必须通过碳交易市场购买排放配额。

在低碳经济发展初期，为了碳排放能够有效降低，需要政府采取强制性的政策来强推低碳经济各项工作的开展。行政命令型低碳政策是通过政府的行政命令及制定的法律法规对企业和消费者的行为施加影响，促使其向低碳经济要求转变的政策手段，主要是通过制定标准或者排放限额的方式实现减排目标。

政府有必要制定强制性的法规标准。通过颁布清洁生产促进法、资源保护法、污染防治法等法律制度，国家能源发展战略、节能减排政策、能源安全政策等能源政策，温室气体排放制度、落后产能淘汰制度、环境监测制度等监管政策，以此构建低碳经济政府直接管制政策系统。

间接经济手段是通过利用市场力量以刺激企业和消费者的行为向低碳经济要求转变的政策手段，包括碳交易机制和碳税。碳交易是为了促进全球温室气体减排而采用的市场机制，把二氧化碳排放权作为一种商品，形成二氧化碳排放权交易。2017年12月19日，正式启动了中国碳排放交易体系，中国统一碳市场建设就此拉开帷幕，构建碳排放数据报送、碳排放权注册登记、碳排放权交易和结算四大支撑系统，然后再进行系统测试，在测试的基础上开始真正的货币交易。碳排放权交易市场建设的各项工作正在稳步推进。碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税，主要目的是减少温室气体的排放量达到环境保护。通过碳税的征收来凸显替代能源的竞争力，推动替代能源的使用。同时通过征收碳税而获得的资金可以用于资助环保项目，进行环境治理。碳税是一个有效的低碳经济政策工具，能有效地减少CO2的排放，降低能源消耗、改变能源消费结构。短期内碳税的征收抑制经济增长。中国政府没有单独设立碳税，而是将碳税作为一个税项作安排。从2018年1月1日开始施行的《中华人民共和国环境保护税法》中对在中国领域和中国管辖的海域内征收环境保护税作了相关规定。

一些发达国家的低碳经济发展方面的政策，为中国低碳经济政策体系的完善提供了蓝本和启示。政策规划是一个动态的发展的过程，需要以创新来推动中国低碳经济政策体系的完善。

六、加强碳排放检查监管

碳排放有效控制需要政府建立相关职能部门来进行综合协调和行政监督。2018年3月，中国国务院机构改革，在原环境保护部的基础上组建生态环境部，统一行使环境污染防治、生态保护和减排的职责。生态环境部接手发改委工作后继续核查重点企业的碳排放数据。

碳排放数据监测、报告与核查体系是碳市场运行的重要基础，是低碳经济继续发展的关键。碳排放数据监测、报告与核查体系包括三个最重要的要素：监测、报告与核查。这三个要素是确保碳排放数据准确、可比、可信的重要基础和保障。监测是碳排放数据和信息的收集过程；报告是数据报送或信息披露的过程；核查则是针对碳排放报告的定期审核或独立评估。企业碳排放数据是碳配额分配及开展配额交易的基础，既为政府主管部门进行科学决策和对碳市场进行有效监管提供了可靠的数据支撑，更是督促企业摸清自身碳排放状况并加强碳排放管控的有效工具。

中国要建设一个完善有效的碳排放数据监测、报告与核查体系需要做好以下几方面的工作：加快推进制度和标准体系的建设，建立完善国家碳市场的法律制度框架，构建完善的碳排放数据监测、报告与核查技术指南和标准体系，进一步推动完善中国应对气候变化统计体系；加强指导并维护制度和标准的统一性，重视国家帮助平台的运行和维护，注重数据报送系统的顶层设计和实用性；加强和规范第三方核查机构的建设，进一步规范对第三方机构的监管，加强第三方机构的培育和行业自律，保障核查经费和规范服务收费；加强对能力建设的统筹和支持，加大对能力建设经费的投入，加强对能力建设的统筹指导；建立定期评估和持续改进机制，建立评估工作组和专题小组，开展年度评估及时总结经验，召开评估工作会保障成果落实。

七、健全低碳经济的激励政策

低碳经济的持续发展离不开国家的财政支持，更需要各项健全的激励政策的保驾护航。

低碳经济的发展需要企业积极参与，开发低碳技术。开发低碳技术，进行设备更新和工艺改进必然增加企业生产经营成本。经营成本的增加将影响企业对于低碳技术投入的积极性。这就需要政府改革现有的税收制度，构建有利于激发企业进行低碳技术研发与应用积极性的税收优惠体系。鉴于当前中国生态环境保护面临的严峻形势，通过税收优惠政策来支持企业进行低碳技术研发与应用，同时对于碳排放控制不力的企业通过征收能源税、化石燃料排污费、碳税等来促使其进行改革。

中国现行财政补贴政策主要针对专项工程和具体低碳行业。通过中央财政预算建立专项节能资金来支持企业节能技术改造、研究、开发和示范，以及促进节能相关产品的传播，以帮助企业实现其约束性节能指标。中央政府一直试图通过推动和拉动相结合的政策加强节能减排，但在政策实施过程中出现了包括效益低和腐败等问题。2011年之后，中央政府调整了财政补贴形式，取消了对部分项目、产品和技术的补贴，开始为符合条件的地区提供综合补贴，以此来撬动地方政府对低碳经济项目的资金投入。进一步推行政府低碳采购政策，规定各级政府优先选购低碳节能产品。

低碳经济的持续发展离不开政府实行税收、采购、财政补贴、融资渠道等多方面的激励政策的支持。对低碳技术研究开发与应用的企业提供经济激励，稳步提高国家财政对低碳经济从业者的福利待遇，这对低碳经济的持续健康发展至关重要。

八、构建低碳消费模式

低碳理念是低碳经济发展的基础。作为拉动经济发展的三驾马车之一的消费，其是否具备低碳理念，是否符合可持续消费的要求对于一个国家或地区的碳排放总量能否得到有效控制起到至关重要的作用。因此,降低二氧化碳排放强度,提高碳生产率,形成低碳的消费模式是低碳经济发展的必然选择。

对全球气候变化和低碳经济方面的知识进行广泛网络、电视、平面等媒体立体式宣传，积极提升全民低碳意识。引导全民建立低碳消费模式，选择碳排放较低、耗能较少的消费品来满足生活需求。政府应带头实行节能减排，企业要强化社会责任的履行，生产出低碳节能的产品，做低碳消费的引领者。

每位消费者都应该成为低碳消费方式践行者和推动者，倡导全社会低碳文明消费模式。倡导低碳家居，选用绿色建材，简化装饰，尽可能节约能源，充分利用可循环环保材料。在家用电器、家庭照明、用水用气、垃圾分类、旧物利用、饮食方式、出行等家庭生活中减少碳排放，致力于节能减排。建立低碳消费模式，需要从低碳型消费文化、消费政策、消费理念、消费准则、消费习惯、消费行为和消费评价等多个方面加以推进。低碳消费模式的形成有助于低碳经济的发展。

中国发展低碳经济面临各种挑战，但低碳经济的发展有利于应对全球的气候变暖，有利于中国的经济结构调整，因而要抓住机遇，创造条件加快发展。发展低碳经济是一项系统工程。要充分研究中国的国情，在低碳经济发展的对策上持续研究，促进中国低碳经济的健康发展。