社会资本视角下公民参与社区治理问题探究

覃宇杰

(湖北大学政法与公共管理学院 湖北 武汉 430062)

一、相关研究回顾

汉尼范(1916)是首位使用“社会资本”概念的学者。他将其定义为“构成社会基本单位的群体和家庭中的社会交往过程所产生的善意、伙伴关系、相互同情和交往互动。”[1]帕特南(1993)通过研究二战后意大利社区的发展演变，认为社会资本概念由三个部分组成：信任，互惠规范和关系网络。[2]Michael Cuthill(2003)特别强调地方政府在促进社会资本方面的作用。[3]Carlijn Wentink(2017)等认为，社会资本既是公民主动性形成的结果，也是其形成的前提条件。[4]国内学者也普遍认同社会资本的增加能有效改善社区治理实效。胡荣等人(2011)强调社会资本的增加能有效增进城市社区居民对政府的信任感，“有助于公民形成可以促进他们目标实现的组织。”[5]王永益(2013)认为社会资本是消解“德性困境”、培养公共精神的新视角。[6]

公民成为社区治理中的主导者[7]，是因为在以邻里关系为焦点的公民治理框架中，更容易确定参与主体并开展对话协商(Sullivan)。[8]Paul Skidmore,Kirsten Bound等(2006)关注社区治理的内卷化，认为社区参与不能仅限于少数精英群体[9]。国内学者们从多元治理视角出发，强调社区治理中公民所扮演的关键角色。陈炳辉、王菁(2010)根据新公共管理理论，提出“社区再造”应当遵循的五项原则——政府授权、居民驱动、社区协作、企业绩效管理与竞争机制。[10]王晨(2015)认为转变政府角色、构建协商机制是促进公民参与、实现合作治理的关键要素。[11]

二、公民参与社区治理必要性

公民参与效果，决定社区治理水平，也影响着公民日常生活满足感以及紧急事态下的基层动员能力。此次新冠肺炎疫情中，不少社区普通居民成为志愿者，走向抗疫一线，在物资配给、社区排查等方面发挥了重要作用。

(一)是完善社会基层治理的本质要求。

作为社会的基本构成单元以及城市居民的主要活动场所之一，社区是公众参与治理的基础平台。社区治理的效果很大程度上决定了整个社会治理体系的运转状况。党的十九届四中全会指出，要强化与创新社会治理制度建设，形成并完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”[12]这需要社区居民形成对社区共同体的高度认同感，其源自于居民个人积极参与社区事务、公益事务、维权行动等活动。

(二)是完善基层民主制度的必然要求。

现代民主政治要求公民参与公共事务的决策和管理，以法定形式表达利益诉求。公民广泛参与社区治理，有利于培育理性、平等、宽容等民主观念，加深对我国民主制度了解，推动基层民主建设。同时可以利用社区公民在反应速度、信息掌握和行动力上的优势，充分发挥公民参与在民主监督方面的作用，把腐败、懒政等问题及时消灭在第一线，真正做到权力运行的公正公开。

(三)有利于提高公共政策制定与执行水平。

经济发展水平提高、经济结构细化导致中国社会呈现出主体多元化、利益多层次化的特点。单靠政府所掌握的有限信息与资源来制定公共政策，难度愈发增加。社区作为公益领域与私益领域的缓冲地带，起到了双向沟通与政策调整的特殊作用。在参与社区治理过程中，公民也获得了意见表达渠道，有助于改善公共政策的针对性和有效性。同时，为政策宣传提供理想平台，提高公民对政策的接受程度，减少政策推行成本。

三、社区治理中公民参与存在的普遍问题

疫情期间，社区抗疫一线出现了不少问题。如在疫情管控初期，部分社区采用毁路、车辆堵截等粗暴方式进行社区封闭，却妨碍了诸如慢性病患者等特殊群体的正常需求；部分社区出现因物价、物资供应方式不合理导致的矛盾。现状背后，是公民日常参与不足，社区治理效能低下的困境。

(一)公民参与社区治理的积极性不足

对于社区事务，相当一部分居民以消极态度面对，将其视作专业社区工作者的职责。即使参与，也往往是在行政力量推动下的被动式参与，他们对于活动的主题、目的和效果并不关心。在2018年的河南省政府社会治理能力状况调查分析中，参与村(居)委会选举的占比为47.82%，“没有”参与的为52.18%；向村(居)委会提建议或意见的占比为38.98%，“没有”参与的为60.64%；参与社区公共事务管理的占比为27.61%，“没有”参与的为71.89%。①可以看出，实际参与基层选举、关心社区公共事务的居民数量较低。结果往往导致社区自治活动沦为形式，阻碍了社区建设的长期效果。

(二)公民参与主体的构成不合理

在2018年发布的四川社区居民参与能力调查中，参与群体显示出以下特点：老年人多，年轻人少；低学历者多，高学历者少；党员多，普通群众少。②青年以及有一定社会资源的中年人参与社区活动和社区事务管理的比例明显低于年长者。而有空闲时间和参与意愿的老年人又往往缺乏参与社区治理所需要的知识和能力。另一方面，参与者多为党员、社区工作者等少部分精英群体，广大民众参与较少，产生了社区治理的“内卷化”问题。

(三)公民参与社区治理的内容有限

目前，社区治理中的公民参与主要集中在文化、娱乐，或治安与卫生等非政治性活动，范围比较有限。且这些活动的深度和可扩展性不足，更多地是解决公民较浅层次的需求，对构建社区自治制度与规范的帮助影响有限。很多居民只是凭借一时兴起参加到社区活动当中，随意性比较大，活动组织比较松散，特别是可持续性不长，导致自身的参与无法转化为治理的实效。

四、社会资本视角下公民有限参与社区治理的原因

(一)信任缺失，公民参与的动力不足

从1954年《城市居民委员会组织条例》的颁布，一直到改革开放初期，我国长期推行“单位制”和“街居制”。此背景下，同社区居民容易产生对社区的认同与归属感，形成了以血缘、单位为核心的社会信任网络。随着改革开放逐步深入，“单位制”瓦解，但旧观念还未彻底转变。社区整体范围内的平等、自愿交流难以展开，社区信任培养缓慢。

其次，社区人口成分的复杂与变化导致交流困难。多数社区从人口构成来看属于混合型社区，同一社区的居民在价值观念、生活习惯以及文化背景等方面区别明显。人口的快速流动，使居民对非永久性的关系预期提高。且生活节奏的加快、网络的成熟，使人们的生活重心发生转移，娱乐方式从线下转到线上。种种原因消减了居民建立亲密邻里关系并参与社区治理的动力，社区共同体难以形成。

最后，公民对政府和居委会缺乏信任。基层政府对社区情况了解不深，居委会的行政化问题严重，加深了公民对政府派出机构和居委会的不信任感。

(二)互惠规范缺失，公民参与社区治理缺乏稳定性

帕特南强调的互惠规范，分为以法律、政策等形式强制社区居民遵守的正式制度，以及习俗、道德、价值观等非正式制度。良好的社区规范能使公民参与社区治理有章可循，减少互动成本以及可能的摩擦事件。而目前，我国社区规范呈现普遍缺失的状态。

首先，社区关系冷淡，居民互动缺失导致互惠规范缺乏发育土壤。前面提到，由于信任不足、社会节奏加快等因素，社区居民缺乏交流互动的动力，互惠规范就会缺乏发展的前提条件和必要性，这反过来又会阻碍社会资本的累积，加剧社区交流的不足和社群人际关系的冷漠。

其次，“搭便车”现象导致社区居民不愿主动为构建社区互惠规范助力。社区管理规章无法对不同参与力度的居民提供差异化的反馈，花费时间、资金等成本参与社区治理的居民与那些无动于衷者得到的结果相同，为积极参与者带来强烈的心理偏差与不满情绪，最终导致“搭便车”现象蔓延，社区居民参与动力长期保持低位状态。

(三)社区关系网络不畅通，公民参与途径匮乏

社区参与网络是公民参与发挥作用的空间与载体，社区公民利用社区关系网络中的资源，在互动中满足自身的精神需求，激发参与热情。目前，我国社区网络，尤其是横向社区关系网络的稀疏与缺失，导致社区居民之间缺乏互信互助和信息交流传递的空间与平台。

首先，社区居委会的引领带头作用没有完全发挥。在日常生活中，社区居民主体意识不强，习惯于被管理者的角色。而原本应当引领社区自治的居委会将有限资源用于应对行政工作，自治活动往往流于形式。加上工作人员素养、意识有限等原因，难以为社区居民的意见反馈搭建渠道。

其次，社区自组织发展落后。当前，我国城市社区自组织，例如志愿者团队、老年歌舞团，不仅数量少，而且发展不完善，缺乏相应的参与和服务能力。公民难以通过社区自组织参与到社区治理中，也难以通过集体力量来表达自身的利益诉求，参与能力和参与意愿都大打折扣。缺少社区自组织这一重要的交流互动渠道，使得社区关系网络愈发难以形成。

五、对策建议

(一)明确社区居委会定位，发挥带头作用

针对我国社区居委会的困境，要注重保障其自治地位，强化自治职能，发掘其自主性与能动性，引导公民有序有效参与社区治理。

要使居委会摆脱无谓的行政工作干扰，保证其自治机构的地位，应当从经费和人事两方面入手。首先，要保证社区居委会能根据实际需求分配调用经费。在人事方面，其一，要充分保障社区选举权的独立自主，防止选举居委会班子的民主活动变为行政干预下的走秀。其二，要加强居委会管理队伍建设。对内要加强教育培训力度，定期举行专业化的社区工作人员培训，提高专业技能水平和服务意识；对外积极引进优秀的社区工作者，优化工作人员年龄、技能结构，改善居委会工作人员老龄化、非专业化等结构缺陷。

(二)培育社区公民信任，增强公民参与动力

信任作为社会资本的核心要素，对推动社区治理中公民参与的动力与积极性有重要意义。社区居民和其他主体间的良性互动是其主要来源。因此，有效促进多主体间平等交流就成为重中之重。

首先，要继续推进社区基础设施建设，提高社区服务水平。对于社区物业、文体场所、医疗站点等公共配套设施，要继续推进与完善。对于那些程序简单、百姓需求较大的民政业务，要在社区设立办事点。同时，要将社区基础设施的完善切实转化为服务能力的提高。使社区居民在满足自身需求的过程中，逐渐培养起对社区参与的意识和兴趣，增加公民参与的潜在动力。

其次，要加强社区文化建设，构筑以诚信为核心的邻里关系文化。要根据社区实际情况，和不同年龄、不同阶层人士的具体文化需求，找到相应的切入口。在活动组织过程中，充分利用社区人才资源，邀请党员、相关从业者、等积极性、专业性较强的人充当活动领头者。在各类文化活动中，要牢牢把握诚信内核，融入诚信、互助的理念，加强社区居民对诚信理念的正面印象和体验。

最后，通过重建政府公信力，改善社区居民对街道办以及基层自治组织的负面印象。政府公信力本身就是一种社会资本，能影响公民参与社区治理的积极性。对此，要继续狠抓基层政府工作人员的思想作风建设工作，强调并落实为人民服务的观念；要建立社区信息管理系统，实现社区信息的公开化、透明化。

(三)构建互惠规范，为公民参与社区治理提供稳定框架

要构建社区互惠规范，首先要保证社区居民主动、自愿地参与社区公共事务的决策与管理，并确保其知情权、表决权等权利的落实。因此，在开展社区自治活动时，需围绕保障居民相关合法权益进行展开。

首先，采取多种途径，对社区居民进行普法宣传。通过知识竞赛、宣传栏、举办讲座等方式，开展相关法律教育，让社区居民了解自己的权利义务、权利行使和保障方式，以及社区治理的原则和基本流程。使“法治”观念、参与观念深入人心。

其次，要注重社区管理公约的合理设置，改善参与氛围。在公约构建过程中，要更加注重奖惩公平和差异化处理，防范由于社区治理实践中目标激励和奖惩机制失位带来的“搭便车”问题。对积极参与者予以肯定，并给予一定的物质或精神奖励。

(四)加强社区自组织建设，强化社区关系网络

一个社区中的居民同时存在着不同层次的需求，对此，要成立和扶持各种社区自组织，形成和强化社区关系网络，增强社区居民的利益关联及彼此的感情需求。

加强社区自组织建设，首先需理清与政府之间的关系。一方面政府要通过政策、拨款等方式支持和推动社区自组织的发展，同时也要对其登记成立、组织结构、日常运行制定完善的程序和规则。另一方面，要承认社区自组织的独立地位，在履行基本义务的基础上不干涉其自主运行，不使其承受不必要负担，专注于社区公益活动的运作。

其次，在推进社区自组织建设过程中，可以采取“从小到大”，“从个体到整体”的步骤，使社区居民在已有邻里关系的基础上，按兴趣、互助、学习等主题建立各种形式的社区生活小组。通过社区成员愿意参与的活动主题将居民凝聚起来，成为一个个小的集体，通过小组内部的频繁沟通交流，培育参与意识和组织性，形成社区关系网络。在此基础上，号召各小组成员加入覆盖整个小区的规模性组织，如居民议事会、居民代表会议等，使其实际参与到治理活动中，提高社区治理之实效。

【注释】

①数据来源：皮书数据库：樊红敏,耿琼琼,刘盎,河南省政府社会治理能力状况调查分析,河南社会治理发展报告(2018),2018年07月.

②数据来源：皮书数据库：陈序,四川城乡社区治理中居民的参与能力(2007～2017),四川社会发展报告(2018)：城乡社区治理,2018年07月.