工程建设项目审批制度改革及实践研究

刘 天

(湖南湘江新区政务服务中心 湖南 长沙 410000)

湖南湘江新区作为中部地区首个国家级新区，经过多轮行政审批制度改革，审批效能已位列全国同类新区的前列。当前，建筑项目越来越多，只有对项目审批制度实施有效调整，才能保障加快工程进度，确保提升工程质量。根据国家、省、市关于工程建设项目审批制度改革的要求，以方便企业和群众办事为导向，加大转变政府职能和简政放权力度，全面开展工程建设项目审批制度改革，统一审批流程，统一信息数据平台，统一审批管理体系，统一监管方式，实现工程建设项目审批“四统一”。从立项开始一直到竣工验收、公共设施接入等，整个流程实施把控是需要深入探究的问题，需要对审批部门和建设单位之间的关系妥善处理，保障工程项目各项审批的流畅性以及科学性。

一、存在的主要问题以及原因

(一)优势在缩小

体制机制优势逐步缩小。湖南湘江新区充分发挥大部制优势，在全省全市率先创新“四员合一”综合受理模式，设置综合窗口，“一窗受理”、“一窗办结”，较以前分散的行政审批模式，行政审批效能优势明显。但是，随着省、市机构改革调整到位，各地行政审批服务局成立，投资建设项目综合窗口设置完成，特别是“三集中三到位”改革基本落实到位，绝大部分审批事项由驻窗负责人审批办结，“集约化”窗口优势不再明显。此外，审批效能优势逐步缩小。随着“放管服”改革的深化，全流程以及部分关键审批事项的办理时限在与其他国家级新区和先进地市的横向比较中并无绝对优势，例如，新区将社会投资项目的初步设计审查改为备案制，比其他地区要节省5-8天时间，但是去年该项业务全省取消；施工图、人防、消防的多图联审，全省统一步调，在施工图审查系统中完成，各地实际审查时间相差无几，而山西省全省、深圳市、青岛西海岸新区等地均已发文明确全面取消施工图设计文件审查。新区作为中部第一个国家级新区，虽已实现“多审合一”，但并未先行取消，仍然只是被动等待省市相关主管部门的意见，改革示范引领作用没有凸显

(二)平台受制约

各种平台和系统数量众多，存在信息重复录入，资料不能共享等问题。不少企业反映在报建过程中，需要在多个审批系统中进行频繁的账户注册，每个系统的使用流程均不相同，上传文件的要求更是五花八门，相同的申报材料需要重复提交。而审批人员则需要在不同系统之间来回切换，重复录入信息，花费了大量的时间和精力，经初略统计，新区各审批处室需登陆使用的平台多达17个。同时，新区虽实现了网上申报和网上审批，但是网上申报率依然很低，审批部门仍然习惯于使用纸质材料办卷，并且省市相关业务主管部门仍采用抽取纸质案卷的方式进行案卷检查，导致目前依然是纸质和电子案卷并行，电子案卷办理形式大于内容。

(三)短板未补齐

办理工程建设领域的报批报建手续需要企业、中介机构和行政审批部门三个主体共同发力、密切配合。纵观项目报批报建全流程，行政审批时间仅仅占据全过程的很小一部分时间，而企业完成全流程短则几个月，长则一两年，主要是二个因素的叠加。企业自身因素。一方面，由于企业自身报建团队的综合素质参差不齐，在资料准备方面存在不专业、不全面、不准确的情况，反复修改，消耗时间。另一方面，在涉及影响企业自身利益的某些审批阶段，主动性不强、配合度不够、社会责任感不强，比如规划方案审查，部分建设单位更多从自身角度考虑，不愿意配合落实审批部门的修改意见，把大量的时间浪费在沟通协调和利益博弈之中。中介服务因素。近年来，大力推行政府购买中介服务，但是并未真正提升中介服务质量，问卷调查显示，67.86%的项目反映中介审查效率低。其背后的原因主要体现在两个方面：一是新区不是行业主管部门，对中介机构约束力有限，缺乏有效的约束机制。二是部分中介机构的主动服务意识较差，服务质量较低，在相互扯皮推诿过程中，影响了项目的整体进度。

二、工程建设项目审批制度改革及实践策略

结合新区工作实际，落实国家、省、市工程建设项目审批制度改革，按照“加强项目前期策划，优化项目中期审批，强化项目后期监管”的目标，不断推行建设项目区域评估，分阶段审批，联合审批，多测合一，联合验收，持续推进“双随机一公开”监管模式。同时，积极推动省、市“一件事一次办”改革，将新区所有审批事项按照办事阶段和办事主题，进行区分组合，同一阶段，同一类型的所有审批事项整合为“一件事”，编制出新区“一件事”清单，努力实现一件事情一次办好。

(一)优化审批流程

对审批流程进行统一的关键性的内容便是，对于之前不合理或者不必要的审批内容给予精简，将前置条件尽量减少一些[1]。在新区现行目录清单基础上，不断深化实施清单，细化量化服务标准，科学规范审批要素，推进同一事项无差别受理、同标准办理，制定规范、合理、清晰的审查要素清单和统一表格，明确企业、审查机构、主管部门的各方主体责任，不断优化细节，提升审批效率。例如：推行工程建设项目分阶段审批，将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段，实行每个审批阶段确定一家牵头部门，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”，由牵头部门组织协调相关部门严格按照限定时间完成审批。推行由政府统一组织对压覆重要矿产资源、环境影响评价、节能评价、地质灾害危险性评估、地震安全性评价、水资源论证等评估评价事项实行区域评估。针对审批流程的统一开展，还要将审查的范围尽量缩小，将告知承诺制认真履行，并对设计人员的终身负责制给予保障[2]。

(二)精简审批环节

精减审批事项和条件，取消不合法、不合理、不必要的审批事项，减少保留事项的前置条件。下放审批权限，按照方便企业和群众办事的原则，对下级机关有能力承接的审批事项，下放或委托下级机关审批。合并审批事项，对由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项，整合为一个审批事项。转变管理方式，对能够用征求相关部门意见方式替代的审批事项，调整为政府内部协作事项。例如：为了将审批项目进行细化，可以结合项目的类型，再次划分具体的流程。此外，在开展审批时，还要结合工作环节当中的各项内容，使各个审批流程都严格认真的按具体的规定开展。针对审批项目工作开展时，需要先准备好各项申报资料，同时申报表格人员，需要仔细完成各项表格的填写，使申报材料的共享效率提升，避免有重复提交的问题发生[3]。

(三)统一审批平台

加快打通业务系统，以“互联网+政务服务”一体化平台为基础，加快各业务部门自建系统的升级改造和对接联通，打造全省全市统一的网上办事系统，目前，网上申报功能，所有审批事项网上可办率达到100%，办事企业可在该平台上进行网上申报，申报后在新区“多规合一”平台进行审批，并通过省投资在线审批监管平台进行项目赋码和数据传输。新区各部门要步调一致，相互配合，做好“互联网+政务服务”一体化平台实施清单的录入，更新，纠错等工作，做好电子印章和电子证照的收集，配合建设统一标准的法人信息库、电子证照库，材料共享库、信用信息库，集中共享大数据。同时，通过政务服务网、微信服务平台等政务服务终端的应用，打造全方位政务服务网络，在此基础之上，做好与企业密切相关的业务系统培训工作，进一步提升“互联网+政务”的服务能力。

(四)优化审批服务

一是全流程服务。要以问题为导向，以需求为牵引，全要素多维度多渠道的服务办事企业，进一步优化营商环境，扩大服务领域，拓展服务职能，将与工程建设密切相关的其他审批权限和社会管理权限，争取到省市授权或派驻人员实施，在新区政务大厅增设服务窗口，提供“一站式”全流程服务。二是全天候服务。实行24小时服务值守，对有需要的企业或重大产业项目实施特事特办、急事急办，竭力提供放心、舒心、开心的保姆式服务。对投资项目出现特殊情况，需及时办理进窗的有关审批事项，窗口将开辟绿色通道，延时为其服务，确保企业早日顺利投产。三是全方位服务。新区将通过构建常态化服务机制，建立“横向到边、纵向到底”的服务网络。通过建立精干、专业、高效的“帮代办”队伍，为新区范围的项目提供全程“帮代办”服务；采用组织服务小分队的全新服务方式走出去解决问题，采用每季度定期组织召开政企联席会，与新区重点建设项目主要负责人面对面沟通交流，倾听他们呼声和诉求，请进来解决问题；进一步健全完善咨询服务体系，增强“12345”市民热线服务功能，畅通审批监督投诉渠道，不断增强服务意识，提升服务质量。

(五)强化统筹管理

针对统筹管理的有效开展，政府部门对其开展了非常多的改革，这些改变使得国家建筑工程有了更多的保障和提升，现实意义非常大。在具体工作中，需要对管理工作高度重视，如发现存在违纪或者违规的问题，要给予严肃处理。审批部门还要在规定的时间范围内，对承诺人对自己承诺的履行情况给予明确，如果并没有履行相关承诺，便需要根据法律规定，对其行政审批决定给予撤销，并追究相关责任[5]。还需要对信用体系强化建设，将申请人的信息资质记录进行完善，构建红名单和黑名单，通过分级信用管理的方法构建守信联合激励措施、失信联合惩罚措施等，有效监督和管理信用不良的企业以及人员，一旦发现有相关违规行为出现，没有对承诺严格履行，可对其进行相应的处理。借助全国性质的信息共享平台构建，共享失信信息，确保失去信用的人员会受到更多的限制和惩罚，同时对于联合惩罚机制，也要在具体的实践和发展当中不断完善和优化。

三、结束语

随着工程建设项目审批制度改革的不断深入推进，新区需要以先进地区的先进做法为标杆，取长补短、更新理念，在“法无禁止皆可为”和“法无授权不可为”之间找准结合点，发挥国家赋予新区“先行先试”的权利，大胆改革创新，加快落实工程建设领域改革举措，向取消事项要速度，最大限度减少审批事项数量，提高企业办事便利度；向优化流程要速度，探索推进告知承诺制审批、取消施工图审查等改革，重点推进预审代办制、容缺审批等举措；向分段审批要速度，推进按事项审批向按阶段审批转变，使新区改革的“规定动作”落实到位，“自选动作”走在前列。同时，更加专注服务企业和项目发展，着力解决企业发展和项目建设中存在的问题，锻造新区一流政务环境。