论乡村振兴的动力结构：以城乡关系演进为主线

孙梦莹 秦兴方

内容提要 消除城市与乡村的分离，实现城乡融合发展或一体化发展，是马克思主义经典作家对未来社会的美好设想，是新时代中国建设现代化强国的愿景之一。城乡融合发展的关键是要变革乡村落后的发展动力结构，从新中国成立70年来城乡关系的演进史看，就是从传统体制下“乡村向城市输出发展动能”的结构、改革开放前二十年“城市辐射+市场极化”的结构、进入21世纪以来“乡村自身造血+政策支持”的结构，向“引入城市先进要素并将其内源化”的方向转变。这一变革既符合城乡融合发展一般规律又具有中国特色，是实现乡村振兴和城乡融合的必然选择。

城乡融合的关键是变革乡村动力结构

马克思主义经典作家在构想未来社会愿景时，将消灭城乡对立、实现城乡融合作为共产党人最重要的宣言之一。自从分工尤其是以商品交换为中介的分工产生以来，城乡对立运动就已经产生，“社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动”①。在城乡对立下，“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散”②，其实质是“个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动的最鲜明的反映，这种屈从把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变成为受局限的乡村动物，并且每天都重新产生二者利益之间的对立”③。城乡对立阻碍了人的全面发展，而消除城乡对立正是共产党人的理想和目标，是实现人的全面发展的必要条件。

中国共产党经过百年奋斗尤其是执政七十年的努力，迎来了将马克思主义经典作家的愿景转变为现实的关键时间节点，即从2020年起，开启中国由全面小康社会迈向基本现代化的新征程。毫无疑问，基本现代化必须以打破城乡二元结构、实现城乡基本融合为前提条件。面对城市相对发达而乡村比较落后的格局，城乡基本融合的关键是改变乡村落后的面貌。如何改变这一局面？目前有推进县域内部的城乡一体化，强化县域经济的支撑作用，注重中心城市与农村发展之间的协整，解决好战略规划、产业支撑、配套公共服务、农村土地、投融资等问题。这些研究成果都很有价值，但尚不能解决城乡融合发展的根本性问题。党的十九大提出的乡村振兴战略及其后中央出台的乡村振兴规划，既明确了乡村振兴和城乡融合的目标、路径和举措，也揭示了城乡融合所需要解决的关键问题，即如何根据新形势和新要求，改造传统的乡村发展动力结构，建立新型的乡村振兴结构，以促进乡村农业全面升级，农村全面进步，农民全面发展。

乡村发展动力结构，是促成乡村发展的各类主体、各种要素、多重作用机制相互制约、相互促进的关系总和。不同社会形态下乡村发展动力结构会呈现差异性，而同一社会形态的不同发展阶段，乡村发展动力结构也会存在差别。马克思主义经典作家在论及城乡融合发展时，阐述了“消灭城乡对立不是空想”的一系列条件或实现机制，为我们揭示了城乡融合下乡村发展动力结构的基本轮廓：“只有使人口尽可能地平均分布于全国，只有使工业生产和农业生产发生紧密的联系，并适应这一要求使交通工具也扩充起来——同时这要以废除资本主义生产方式为前提——才能使农村人口从他们数千年来几乎一成不变地在其中受煎熬的那种与世隔绝的和愚昧无知的状态中挣脱出来。”④“大工业在全国的尽可能均衡的分布是消灭城市和乡村分离的条件”⑤，而“只有按照一个统一的大的计划协调地配置自己的生产力的社会，才能使工业在全国分布得适合于它自身的发展和其他生产要素的保持或发展”⑥。在这里，作为实现城乡融合的一般条件或机制，在社会基本制度层面，需要以废除资本主义生产方式为前提；在管理体制层面，需要社会有计划地协调配置资源；在经济社会运行层面，需要人口、交通等基础设施、产业等在城乡空间上均衡分布，需要工业生产与农业生产紧密联系、相互支持等。很显然，城乡融合发展下的乡村动力结构，不再是完全依赖自然条件，或以“劳动+土地”组合为基础的结构，而是在国家层面进行顶层设计、整体规划和有计划地协调，从而使乡村摆脱自然束缚，城乡人口、资源、产业、生态环境等发展要素一体化布局的结构。

从上述角度来审视中国当下的乡村动力结构，其基本面还属于典型的“劳动+土地”的结构，与城乡融合所要求的动力结构还有较大的距离。这一结构的最大特点是乡村发展取决于农民的自然力和土地的自然力，主要是它们的数量与质量。改革开放以来实施的土地承包经营制度，极大地释放了农民的积极性，但小块土地有其局限性，即“生产资料无止境地分散，生产者本身无止境地分离，人力产生巨大的浪费。生产条件越来越恶化和生产资料越来越昂贵是小块土地所有制的必然规律”，“小块土地所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进应用”。⑦农户小生产“更多地滥用和破坏劳动力，即人的自然力”⑧。因此，解决新时代向基本现代化阶段转型的难点——城乡基本融合，必须从变革乡村发展动力结构着手。

新中国城乡关系演进中的乡村动力结构

新中国成立以来，党和国家在不同时期制定了不同的经济发展战略，城市和乡村在这些发展战略中扮演了不同的角色，而乡村发展动力结构也存在明显差别，大致可以分为以下四个阶段：

1.以乡促城阶段(1949～1978年)

新中国成立后，国民经济百废待兴，面对一个生产力发展水平极度落后的农业大国，党和国家的首要任务是恢复和发展经济。因此，为推进国家工业化，逐步建立起计划经济体制。在这种体制下，农村和城市被分割为两个部门，以乡促城成为经济发展的工作重心，“统购统销”政策、人民公社体制等一系列政策制度开始在农村逐步实行。在这一阶段，城乡关系整体表现为农产品不平等交易、城乡劳动力固化、城乡居民在权利和发展机会上不平等，“城乡二元结构”凸显。⑨

为了满足工业发展所需要的资本积累，一方面，党和国家开始在农村实行“统购统销”政策，通过“工农产品剪刀差”方式，降低农产品价格，抬高工业品价格，以满足工业发展对农产品尤其是粮食的需求。改革开放前的二十多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余大约为6000～8000亿元。⑩在改革开放前的29年，工业总产值在工农业总产值中的比重由1949年的30%提高到1978年的72.2%。另一方面，为了缓解城市粮食等生活必需品的短缺，集中力量搞建设，我国实行了一系列政策以控制农村人口向城市流动。1958年1月颁布了我国第一部户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》，确立了城乡分割的户籍制度。在户籍制度的基础上，又制定了相配套的劳动就业制度、社会保障制度、粮食供应制度，这一系列制度不仅限制了城乡之间的要素流动，把农村剩余劳动力滞留在农村，而且加剧了城乡居民在发展机会上的不平等。“乡村向城市输出发展动能”的结构造成乡村发展缺乏内生动力，城乡关系失衡，城乡差距拉大。新中国成立到改革开放初期，城乡居民收入差距大体保持在2.5∶1左右。至此，中国城乡二元结构正式形成。

2.城乡互助阶段(1979～2002年)

1978年召开的党的十一届三中全会，拉开了改革开放的序幕，并形成了“城乡互促，工农互依”的发展新思路。在农村，家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制成为我国农村集体经济组织的基本制度，激活了乡村发展活力。1992年，党的十四大确立的社会主义市场经济体制使农业和农村发展潜力得到释放，但市场化、城市化对乡村的极化效应也开始显现。

家庭联产承包为主的责任制调动了农民生产积极性，促进了农业生产效率的大幅提高，增强了农村发展活力。1979年至1984年，仅五年时间，全国粮食总产量增长了33.6%。从1982年开始，党中央、国务院连续下发了五个“三农”一号文件，释放农村发展活力，大量农村剩余劳动力转向非农产业，乡镇企业异军突起，成为带动乡村经济发展的主力军。同时，党和国家适时松动了对劳动力流动的限制，1984年10月，国务院印发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，明确允许农民外出务工和经商，并放松农民落户集镇的限制。虽然期间对农村劳动力流动的政策有所调整，但总体上呈现放松管制的特征。特别是1992年确立社会主义市场经济体制后，不仅农村剩余劳动力而且农村的资本、消费力等要素也开始向城市奔涌，城市对农村的极化作用开始显现，城市发展进入高速期，而乡村则出现“空心化”现象。据统计，2002年跨乡镇流动的农民工数量高达10470万，占城镇从业人员的42.3%。这一时期，乡村发展动力结构呈现“城市辐射+市场极化乡村发展动能”双重效应的特征，城乡差距不断扩大，“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的“三农”问题逐渐显现并引起重视。

3.城乡统筹阶段(2003～2012年)

2002年党的十六大以后，党中央明确提出了城乡统筹发展战略思路，并在2003年提出的“五个统筹”发展战略中把统筹城乡发展列在首位。2004年9月，胡锦涛在党的十六届四中全会上指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”“两个趋向”的科学论断为我国城乡统筹发展指明了方向。由此，工业反哺农业、城市支持乡村成为城乡发展的新思路，“多予、少取、放活”成为“三农”工作的基本方针。

在城乡关系新思路下，党和政府加大了对“三农”的支持力度。自2004年开始，恢复了20世纪80年代初的惯例，中央将一号文件聚焦于“三农”问题，明确将促进农民增收(重点是良种补贴、种粮农民直接补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴)、减轻农民负担、增加农业基础设施投入、加大公共财政支出向农村公共领域倾斜作为政策重点。据统计，2003～2007年，中央财政用于“三农”的资金投入累计达1.56万亿元，相当于前10年(1993～2002年)的总和。2006年1月1日起，全面取消农业税，延续了2600年的“皇粮国税”走进了历史。在公共服务领域，明确基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，公共财政向农村倾斜的方针，逐步建立和完善新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度，改革农村义务教育经费保障机制，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，并逐步建立新型户籍制度，取消农业和非农业户口的划分等。因此，在这一时期，乡村发展的动力结构开始呈现“自身造血+政策支持”相结合的特征。但是，由于历史欠账太多，再加上市场化作用，城乡发展差距依旧较大，“三农”问题仍然是全面小康社会建设的短板。

4.新时代城乡融合阶段(2012年至今)

党的十八大后，党和国家开始全面构建城乡融合发展体制机制。2012年，党的十八大明确指出，解决好“三农”问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。2013年，党的十八届三中全会首次提出新型城乡关系的概念，并将“城乡一体”作为新型城乡关系的最终目标。2017年，党的十九大首次提出乡村振兴战略，并在城乡统筹、城乡一体化的基础上，提出城乡融合的发展目标，强调要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。

在政策上，2017年底，中央农村工作会议提出了包括农业供给侧结构性改革、创新乡村治理体系、精准脱贫等在内的实现乡村振兴战略的七条具体路径，围绕“五个振兴”主攻方向，即“乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”，努力推动“农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”。为了彻底消除制度性障碍，党和国家开启了新一轮户籍制度改革。2014年，国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，正式取消农业户口和非农业户口的区分，采取统一登记为居民户口的方式，消除城乡居民自由迁徙的制度障碍。据统计，户籍人口城镇化率从2012年的35.3%迅速增长到2016年的41.2%。与此同时，构建城乡一体的基本公共服务体系成为工作重点。2014年起，国务院相继发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，努力实现城乡公共服务均等化，城乡“互通”和“联动”向融合、一体化方向迈出了坚实的一步。

新中国成立以来，城乡关系经历了曲折的发展历程。通过对城乡关系历史演变轨迹的梳理，可以提炼规律、总结经验。(1)经济发展是处理城乡关系的基石。传统体制时期我国选择农业支持工业、乡村支持城市的发展模式，主要源于新中国成立初期底子过于薄弱，没有强大的工业基础，只能选择工业优先、城市优先的发展战略。而当中国进入工业化中期并向基本现代化迈进之际，面对“三农”成为全面小康社会和基本现代化建设的短板，我们具备了工业反哺农业、城市支持乡村的条件，因此理应转换城乡发展思路，适时推进城乡融合发展和一体化发展。(2)政策是政府调控城乡关系的重要手段。传统体制时期，为保证工业优先、城市优先发展战略的实施，我们实施了城乡分离的政策；改革开放以来，我们逐步放松政策管制，激活了农村发展活力。同样，在新时代，面对“三农”发展中历史欠账太多，城市化和市场化双重极化作用，而乡村自身造血功能不足的现实，城乡融合发展和一体化的实现，需要充分发挥国家政策的调节作用，需要有更多的乡村发展支持政策。(3)以人为本是推动城乡关系发展的根本原则。推动城乡协调发展的根本落脚点是为人民谋福利，使全体人民共享经济社会发展成果。从新中国城乡关系发展史的角度看，坚持以人为本，需要更加聚焦以农民为本，促进农民自由全面发展，使农民“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续不断取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进”。(4)城乡融合是城乡关系的根本取向。城乡发展不平衡是制约人的全面发展的主要因素，是中国经济社会稳定、持续发展的最大障碍之一。因此，我们在思想上必须坚持城乡融合、一体化发展不动摇，在体制上要致力于创新和完善乡村振兴的动力结构，全面落实国家乡村振兴的政策，促进城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化，努力走出一条既符合城乡融合发展一般规律又具有中国特色的城乡一体化道路。

新时代乡村振兴的动力结构

从乡村发展动力结构的变迁可以发现，在新时代，促进乡村振兴和城乡融合发展，除了增强乡村“自身造血”这一内源性动力外，最重要的是引入城市先进要素并使这一外源性动力内源化。具体包括：在城乡空间布局优化的前提下，将城市基础设施网络、先进生产要素、发达产业体系、优质公共服务四个关键性要素嵌入乡村发展动力结构，促进乡村发展动力结构由传统结构向基本现代化方向优化或转型。

1.城市基础设施网络嵌入乡村发展动力结构。农村基础设施是农村发展的基本条件，然而长期存在的城乡二元发展模式导致农村基础设施投入不足。2012年以来，党和国家加快推进城乡一体化建设，国家对农村基础设施建设的重视程度越来越高。2018年中央一号文件明确指出：“推动农村基础设施提挡升级。继续把基础设施建设重点放在农村，加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设，推动城乡基础设施互联互通。”但是，由于农村基础设施欠账太多，城乡之间基础设施条件依然存在较大差距，农村基础设施的存量和增量都已无法满足新时期乡村发展的需要。因此，实施乡村振兴战略，必须坚持城乡共建、城乡共享，积极推进城镇基础设施向乡村延伸。其重点是：打破城乡界限，以城乡一体的理念统筹规划基础设施网络，重新整合并优化各项资源配置，确保基础设施向农村延伸；建立市场主导、政府引导、多元投资的农村基础设施建设投融资机制，明确国家配套补贴标准和优惠政策，引入市场竞争机制，创新融资方式，形成市场化和多样化的融资渠道；制定切实可行的城乡基础设施一体化建设标准，为农村基础设施建设提供技术支撑，并构建完善的一体化管理机制，实现高标准建设与高质量管护有机衔接。

2.城市先进生产要素嵌入乡村发展动力结构。生产要素是指社会生产经营活动所需要的各种社会资源，主要包括土地、资本、知识、技术、人才、信息、管理等。生产要素配置失衡是城乡差距大、城乡发展不平衡的重要原因。实现乡村振兴、城乡融合发展，关键在于促进城乡生产要素的优化配置、合理流动，打破生产要素从农村到城市单向流动的基本格局，引入城市先进生产要素，变革乡村“劳动力+土地”或“土地+资本”等传统动力结构。此外，城市对生产要素不仅有集聚效应，同时有扩散效应。因此，要充分把握生产要素的“扩散效应”和“回程效应”，促进乡村经济快速发展。其重点是：改革土地管理体制，建立城乡统一的土地产权制度，完善城乡土地流转机制；建立城乡资本双向流动激励机制，充分利用财政转移等政府干预手段，保证乡村发展的资金投入；完善城乡技术创新与扩散机制，畅通科技支农渠道，加强技术合作；健全乡村优秀人才引进机制、城乡人才合作交流机制，集聚乡村经济发展所需的各类优秀人才；构建城乡劳动力双向流动机制，破除限制劳动力流动的体制性障碍；搭建城乡信息交流互动平台，普及农村网络基础知识，为乡村发展提供及时全面的信息服务。

3.城市发达产业体系嵌入乡村发展动力结构。乡村产业是乡村振兴的经济基础，是乡村发展的根本动力。城市化的高速发展，既有可能出现大量农村劳动力外流、产业和人口向城市聚集引致部分乡村“空心化”等极化效应，但也可能出现城市二三产业加速向乡村扩散的效应。乡村振兴需要充分利用扩散效应，通过多渠道、多方式引入城市发达产业体系，最大程度利用城市经济结构方面的优势，促进乡村经济发展，进而带动乡村现代化进程。其重点是：推动农业发展适度规模化、产业化，打造智慧农业，通过嵌入城市技术、管理、科技研发等优势，延长农业产业链，努力打造集生产、供应、销售于一体的现代农业；充分利用农村土地、劳动力等方面的比较优势，因地制宜，促进城市产业链向乡村延伸，并以要素流动促进产业向乡村转移，培植乡村经济发展的新优势；根据中心城市产业发展现状，适时调整与优化周边乡村产业结构，推进乡村一二三产业融合发展，发展休闲农业、生态农业、观光农业、创意农业等新业态，支持并推动乡村物流、养老、金融等新型第三产业的发展。

4.城市优质公共服务嵌入乡村发展动力结构。随着生活水平的显著提高，人民群众对衣食住行、就业、教育、医疗卫生、环境等方面的质量提出了更高的要求。目前，城乡之间最主要的差距还是在公共服务方面，乡村振兴中最重要的一环是要引入城市优质公共服务，实现城乡公共服务一体化。其重点是：在公共就业服务方面，构建城乡一体化的就业服务体系，加强农村居民职业技能培训，建立健全农民工权益保障制度；在教育方面，增加农村教育经费投入，提高教学软硬件条件，建立合理的教师流动机制，提高农村教师薪资待遇，提升农村教学质量；在医疗卫生服务方面，加大对农村医疗卫生的财政支持，完善农村新型合作医疗制度，健全城乡卫生对口支援机制；在社会保障方面，建立城乡一体化的社会保障体系，鼓励发展农村社会福利事业，加快推进农村老龄人口、失地农民的社会保障体系建设；在文化体育方面，加大农村文化体育投资力度，优化农村文化体育基础设施，搭建城乡文化沟通桥梁，不断丰富农民的精神文化需求。

①《马克思恩格斯文集》第5卷，人民出版社2009年版，第108页。

②《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第556页。

③《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第104页。

④⑤⑥《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第326、314、313页。

⑦⑧《资本论》第3卷，人民出版社2004年版，第911～912、919页。

⑨冯海发、李溦 ：《我国农业为工业化提供资金积累的数量研究》，《经济研究》1993年第9期。

⑩韩俊 ：《中国城乡关系演变60年：回顾与展望》，《改革》2009年第11期。