公平竞争审查引入第三方评估的重要性及其实现

孙 晋 阿力木江·阿布都克尤木

内容提要 自我审查是公平竞争审查制度的核心机制，但审查中往往主体知识储备欠缺、审查激励不足、社会信任堪忧，因而存在着“经验主义”倾向的隐患，导致制度的“实质性作用”大打折扣以及制度难以全面“激活”。由于第三方评估与政策制定机构、市场主体均无行政隶属关系和直接利害关系，因此，结合第三方评估来构建与自我审查机制相契合的公平的审查机制，将有利于我国营造健全的市场竞争评估环境。若能有效消除第三方评估机构引入并执行时的阻碍，必将助益公平竞争审查制度的实施，促进国家治理体系和治理能力的现代化。

引 言

习近平总书记在党的十九大报告中指出，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。这是建设统一、开放、竞争、有序的市场体系的内在要求,也是使市场在资源配置中起决定性作用、提高资源配置效率和公平性的重要举措。2019年国务院政府工作报告中指出：“公平竞争是市场经济的核心，公正监管是公平竞争的保障。改革完善公平竞争审查和公正监管制度，加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”公平竞争审查制度实施以来，以制约政府权力和保障公民权利为价值维度，不仅为制度构建提供理论指引，也为制度未来的发展方向扩展研究进路。

实践证明，无论是传统经济模式还是新型经济模式，都应当受到相应的政府监管，否则就会埋下“市场失灵”这颗“定时炸弹”，最终造成相关经济活动无法正常运行。“然而，大包大揽、事无巨细式的政府监管和过度干预同样会扼杀市场经济的生命力。”①政府过度监管和干预的最大弊端在于损害乃至扭曲市场竞争机制，需要政府在市场面前秉持谦抑理念。②公平竞争审查制度是谦抑理念的最佳载体和实现途径。它能有效解决市场经济发展中的“监管困境”，是约束政府干预市场的“有形之手”，也是落实竞争中立原则的“主要抓手”，在发挥市场资源配置中起决定性作用。

任何“一种新的制度的成熟，需要经过一个建立、改革和稳定的过程”③。鉴于这种特殊制度需求，本文将公平竞争审查制度的核心审查机制——自我审查在运行中遇到的挑战作为分析的切入点，以第三方评估作为必经的补位审查机制视角为核心论点，试图论证将第三方评估引入公平竞争审查制度的必要性，在此基础上，进而剖析第三方评估机制全面引入公平竞争审查制度中所遇到的不利因素，并设计出优化途径。

公平竞争审查制度的运行现状及引入第三方评估的必要性

“改革开放四十年来的商品经济发展和市场体制培育，直至今日进入建立现代市场体系的新时代，最主要的改革主线就是探索如何处理好政府与市场的关系。”④十八届三中全会指出的“让市场在资源配置中起决定性作用”新论断，为不断加强市场的决定性作用、提升国家治理体系和治理能力现代化、全面深化改革吹响了号角。为积极响应十八届三中全会的要求，国务院于2016年发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(下文简称《意见》)。《意见》颁布一年后，相关部门制定了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(下文简称《细则》)。《意见》及《细则》制定的法律价值在于，为有效规制政府不当干预市场经济的行为提供基本制度保障，为市场在资源配置中起决定性作用的有效推动提供了制度层面的确认和供给。

如何实现制度全面落地生根，如何应对制度运行中遇到的挑战，怎么优化审查的激励机制，国内学者们也进行了相关的研究，例如从构建政策评价制度的“全局性”视角提出了建议。而对于制度审查路径的选择，其在运行中遇到的挑战，及将作为补位审查方式的第三方评估机制引入公平竞争审查制度中的研究，尚处于萌芽状态。故应首先对该制度的审查路径选择进行分析，以此为基点，再针对自我审查路径在具体运行中遇到的挑战展开探讨，最后在界定第三方评估内涵的基础上探究第三方评估引入公平竞争审查制度的必要性。

(一)审查路径的选择

“现行国家公平竞争审查模式基本可划分为政策制定机关自我审查、竞争执法机构审查、政策制定机关与竞争执法机构共同审查、外部专业机构审查等模式。”⑤自我审查模式与其他几种审查模式相比，一方面，与现行法律体系和行政管理体系的衔接有利于提高公平竞争审查的权威和优势；另一方面，公共政策涉及自我审查主体的识别能力。政策制定机关对自己制定和实施的政策，以及拟定中的政策比其他机构或部门更为了解，对运行效果的认识也更直观。更重要的是，自我审查能从立项至公布的任何一个时间节点进入审查，充分利用自己掌控的相关资料及专业人员优势，可以以较低的运行成本在短期内“激活”公平竞争审查制度。

简言之，自我审查方式与我国法律体系、行政管理体系的高度衔接，既能有效降低制度设计投入使用的运行成本，又能达到立竿见影的效果，更有利于在公平竞争维度合理限制行政立法活动，属正本清源之举，进而通过权力控制解决行政性垄断难题。

(二)审查路径运行之挑战

目前，我国经济发展处于新旧动能转换的关键时期。短期内培育经济发展的新动能，是以市场竞争机制作用的加强、竞争执法能力的进一步提升及激发市场主体活力为条件的。但是，在以竞争理念全面普及、市场竞争机制作用最大化为目标的竞争文化尚待推广的特殊竞争环境背景下，从公平竞争审查制度三年多的运行实践来看，现行的政策制定机关自我审查为核心的审查机制遇到了作用“降低”、“经验”依赖、难以“激活”的挑战。

1.制度实质性作用“降低”

公平竞争审查工作本身是一项专业性很强的技能工作，习近平总书记提出“产业政策要准”的要求。⑥为发现相关政策是否含有阻碍、限制竞争因素，审查主体需要全面了解管辖范围内的各行各业的市场结构和经营状况，掌握相关数据和信息，并对这些数据作出科学的分析和预测，才能正确认定相关政策是否阻碍、限制竞争。但是，从审查实践来看，出台实行限制、阻碍竞争的规范性文件主要聚集在市县级地方行政机关发布的规范性文件上。在自我审查主体的客观执行能力和制度要求的“高标”执行能力之间的矛盾中，制度能不能“过滤”限制、阻碍竞争的政策文件，关键在于自我审查主体的识别能力。

政策制定者开展自我审查时，能否充分利用制度的“筛子”作用，以及能否“过滤”政策文件中的“杂质”，既在于审查机关能否准确领会《意见》上位法《反垄断法》的立法主旨，又在于执法人员能不能熟练掌握相关垄断行为的认定标准及其背后的原理。然而事实是，我国大部分地方政策制定机关对新经济、新常态、新业态的认识有局限，分析竞争行为的相关知识欠缺，自我审查的专业人才不足，不具备辨别审查对象包含的限制竞争行为的能力，这些事实有可能会导致审查主体在“摸着石头过河”状态下审查的隐患。⑦如果制度长期在这种“无知”状态下运行，自我审查实践运行结果必将达不到公平竞争审查制度预期的目标。制度运行中的程序和实体间的矛盾在短期内也难以得到有效解决。两种因素相叠加，自我审查亦将面临形式上“走过场”、实质上作用“降低”的现实挑战。

2.自我审查者的“经验”依赖性

在社会利益诉求多元化和市场环境复杂化的市场监管环境中，公平竞争审查制度的实质性作用“降低”，既造成政策制定机关潜在的立法、执法风险递增，又会促使审查主体在自我审查机制的具体审查路径上选择“经验主义”的进路。其体现在两个方面：一是由于相关政策制定机关本身的职权和角色定位，导致其缺乏竞争评估的意识与能力，使其很大程度上依赖于以往的行政经验；这种经验主义倾向，使其不能或不愿在自我审查中发现排除、限制竞争行为。二是由于计划经济时代惯性思维的原因，政策制定机关习惯于看重行政资源配置的作用，而忽视竞争机制的全局性持久激励，惯性使然，在自我审查时倾向于延续已有制度模式，或照搬已有制度的审查程序、标准和方法来降低新政策被否定的风险。⑧

3.制度难以全面“激活”

按照“经济人”假设，在经济活动中个人若具有完全的理性将会做出自身利益最大化的选择。以布坎南为代表的公共选择理论学派在“经济人假设”基础上提出，政府是由政治家和政府官员所组成，政府的相关决策和行动是由这些人做出，个人的利益诉求影响决策和行动。用公共选择理论分析自我审查模式可发现，作为利益相关方的政策制定机关，由于其与政策的制定和实施利益牵连较多，会担心实施公平竞争审查损害本区域经济增长和本地企业利益，可能使公平竞争审查的实际效果达不到预期目标。⑨

纵观改革开放40年来相关政策的拟定、确立、实施情况，经济转型特殊时期的不少领域和地区的政治生态、政策环境仍然是“竞争不友好型”。因此，正如一些学者忧虑的那样，公平竞争审查可能很难被激活，未必不会变成一张“空头支票”。⑩

(三)第三方评估的内涵及实践

正确界定第三方评估的内涵，是探讨将第三方评估引入公平竞争审查制度的必要前提。学术界对公平竞争审查制度的建立欢欣鼓舞，一度成为学术研讨会和理论文章的主题。但是，利用“中国知网”平台检索发现，学界关于公平竞争审查制度中第三方评估机制的研究仍处于起步阶段，远不能满足现实需求。

根据第三方评估的运行特点，以及国家市场监管总局颁布的《市场监管总局关于发布公平竞争审查第三方评估实施指南的公告》(下文简称《指南》)，第三方评估概念可以界定为：没有利害关系的第三方组织机构，受政策制定机关的委托，根据相关的审查标准和程序，综合利用各种评估手段和技术，对有关政策措施及需要开展审查的其他工作进行公平竞争评估，形成客观公正、科学严谨、公开透明的评估报告供政策制定机关决策参考的活动。

英国、日本、澳大利亚等国家和地区均有完备的政策评估制度以及政策影响评估制度，各国政策影响评估在其实施细节、方式上有所不同，总体来看第三方评估制度是建立在政府评价体系下的竞争影响评估制度，有利于政府部门制定产业政策时客观正确看待竞争影响评估。

(四)引入第三方评估的必要性

依据《意见》《细则》及《指南》的相关条款，自我审查、第三方评估均为公平竞争审查制度所确定的审查机制，制度内在体系中具有统一性、互补性。只有实现两者有效衔接，才能发挥各自在制度推进运行中的促进作用。

1．全面“激活”公平竞争审查制度

“评估是技术性非常强的专业工作。”按照评估技术构建的要求来看，只有在满足评估目的、指标体系、标准确定的需求，再制定评估实施方案，才能保证形成高质量、公信力强的评估报告。从以上评估体系可以看出，每一个环节都有很高的专业技术含量，一旦任何一个环节出现问题都会影响评估结果。

从国外经验来看，作为第三方的评估机构依托自己恪守中间人立场，具有独立权、专业化的团队及决断优势，确保评估结果的公正性。着眼于我国正处于公平竞争审查制度全面推进的关键时期，由科研机构、高等院校、社会组织组成的第三方评估机构，以“旁观者”的特殊身份，凭借突出的专业优势，独立作出评估参数选择及标准确定，对相关数据作出全方位、专业、客观的分析，既能克服自我审查中“无知”“远距离”所带来的挑战，又能确保全面“激活”公平竞争审查制度。

2．与审查现实需求的契合性

行政管理改革的深化导致了各级政府加大公共服务和公共产品供给力度。党的十八大以来，第三方评估机构在政府绩效评估中的实践越发普遍，呈现迅速发展的趋势。作为政府管理方式中重大创新的第三方评估，适用领域远远超出了原来的政府绩效评估，已向法规、规章和政策的制定过程、执行过程及效果评估拓展。从第三方评估机制在政府管理制度的演进历史发现，决策高层日益重视第三方评估的专业性和客观公正性作用。

“谁制定、谁审查”的自我审查模式是公平竞争审查制度的核心。但是，政策制定者制定政策由于惯性使然，自我审查容易陷入动力不足、有失客观公正的困境。第三方评估作为自我审查机制的外部监督机制，具有补充性、矫正性和再审查性质，其与政策制定机关自我评估相比，凭借评估机构具备的理论研究、数据收集分析和决策咨询能力等优势，能够提供公众满意度高和获得感强的评估成果。因此，第三方评估可以弥补自我审查机制运行中出现的短板，为政策制定者提供客观公正、科学严谨、专业规范、公开透明、注重实效的参考成果。与此同时，第三方评估是衡量各级政府产业政策竞争中立性的重要工具，是形成国家、市场、社会三位一体的尊重竞争、倡导竞争、推动竞争氛围的重要手段和方法。显然，从新时代的发展要求和不断深化改革的趋势来看，第三方评估机制与我国公平竞争审查制度具有极强的契合性。

3．传导正向压力及压实政策制定者主体责任

作为一种必要的外部制衡机制的第三方评估，在一定程度上能弥补政策制定者自我评估模式的缺陷弊端，并具有促进形成良好竞争环境激励的正向功能。根据《意见》，政策审查工作是由政策制定者发起并担任评估主体，政策制定者在开展审查工作时，要么由自己兼任“裁判员”，要么委托第三方评估。但从制度运行实践来看，由于第三方评估在自我审查机制中的作用、引入程序及标准不清等原因，目前绝大多数地区依然由自己兼任“裁判员”，第三方评估机制没有引入到审查当中。第三方评估在审查中的引入和运行，能够充分提高政策制定者的主体责任意识，有效推进自我审查模式正式进入规制轨道之上，提高自我审查模式在整个公平竞争制度审查中的地位。

公平竞争审查制度引入第三方评估的现实困境

作为补位机制的第三方评估凭借独立性、客观性、公正性和专业性优势，与自我审查机制相比能有效改变政策制定者既是“裁判”又是“选手”的矛盾局面，既能消除公平竞争审查制度自我审查公信力的质疑，又能为政策制定者提供高质量的评估报告。但是，第三方评估引入公平竞争审查中所遇到的法律困境及实践障碍，是公平竞争审查制度全面引入第三方评估亟待突破的问题。

(一)实践困境

1.审查者传统思维方式障碍

政府本身具有较为封闭的运行系统，并具有很强的排斥外部力量趋向。从政府的构建组织来看，其具有“自上而下”的严密控制链条的层级结构特点，形成严格的行政命令——反馈式的封闭运行模式。党的十八大以来，伴随着我国行政体制改革深化，政府及其官僚利益本位的传统自闭思维模式得到明显的改善。但是，“在官僚制系统中,政府间的上下级既是权力关系,也是责任关系,整个政府形成了一个强大的利益共同体”。因此,公平竞争审查制度中政策制定者对第三方评估力量介入具有“天然”的抵制。从公平竞争审查制度运行实践来看，在惯性思维的影响下，地方各级政府对政策性文件的审查，使《意见》失去了直接约束力。《意见》仅具有鼓励性适用原则，而关于《意见》的第三方评估则难以铺展。不难看出,第三方评估机制难以引入公平竞争审查制度，是政府自闭性传统思维模式抵制第三方评估的自我保护意识的必然反映。

2.信息沟通机制问题

如果在开展评估工作中存在政府信息不对称问题，不仅会使第三方评估主体在缺乏充足信息的情况下开展评估工作，而且还会使评估结果的有效性和科学性大打折扣。只有评估机构和政策制定者之间实现信息共享，评估机构才能及时、全面、准确地掌握评估工作所需的相关信息。

从第三方评估的实践来看，相应的信息沟通机制和信息传送平台的缺失导致评估主体未能充分了解政策制定的内部状况，再加上评估委托方提供给评估方的信息存在片面性和虚假性的可能性，使第三方评估机构完成的评估结果真实性、准确性备受质疑。

3.评估结果的应用问题

公平竞争审查制度引入第三方评估是以第三方评估的结果来弥补自我审查机制的短板和不足，提升自我审查效果，以达到有效防止出台排除竞争、限制竞争的政策措施的目的。然而，在第三方评估实践中，由于政府绩效评估架构上没有界定第三方评估的结构性位置，加之自我审查者在观念上排斥，不但导致实践中第三方评估出现角色偏差、功能失灵和专业悬置等后果，使第三方评估不能按照预期的作用和功能进行运转，而且导致第三方评估难以引入到自我审查环节，起不到制度所预期的弥补自我审查机制短板的作用。

(二)法律困境

1．遴选制度不健全

“建立公平竞争审查制度，是以事前方式规范滥用行政权力排除、限制竞争行为的重要举措。”制度的这种内源性动力来源于政府部门的自我约束和与政策制定有直接利害关系的主体的监督。作为补充机制的第三方评估，本质上是一种外力的监督机制。虽然《意见》相关条款中明文要求自我审查与外部监督的结合，但是《意见》中对于第三方评估机构遴选程序和评估标准均没有规定，完全授予各级政府部门“自由裁量权”。

第三方评估机构的遴选授予政府部门“自由裁量权”，不仅会造成政策制定部门的决策者对引入第三方评估机制持“观望”态度，还会造成部分条件成熟的第三方评估机构，为取得评估项目而影响评估结果的质量和公信力。这种状态下，很难要求第三方评估机构出具符合客观情况的评估结果，公平竞争审查制度的“空头支票”状态不能被第三方评估机制“激活”。为了既能实现公平竞争审查制度的有效“激活”，又能避免第三方评估机构被利益“俘获”，需要在公平竞争审查制度中以明文规定的方式，确认第三方评估机构的遴选机制和标准。

2.第三方评估独立性的法律依据缺位

时至今日，我国尚没有法律法规来规范第三方评估机构的评估行为。政府绩效考评体系中第三方评估机制尚未纳入强制性环节，“存量”和“增量”自我审查环节能否全方位、高质量引入第三方评估机制，完全取决于政策制定者的自愿选择。虽然，《指南》为第三方评估引入公平竞争审查制度提供了引路，但是作为软法的《指南》强制性作用不明显，操作性不强，法律层次较低。笔者利用“北大法宝”平台，以“公平竞争审查”为关键词搜到259份地方性规章。对搜集结果以“第三方评估”为关键词再次搜集结果显示，其中91份规章虽然在内容中规定第三方评估但并不是强制性引入，反而是鼓励自愿性引入。与此同时，我国在评估组织的资格认定方面没有形成政策评估组织的遴选机制。这使得第三方评估机构的利益得不到保障、评估的权威性遭到质疑和社会认可度不高，甚至使得各级政府不愿意将资源投向“怀疑政府能力”的评估活动。

3.《指南》法律效力不明确及相关内容不健全

《意见》《细则》及《指南》规则存在缺漏，成为第三方评估引入自我审查环节实践困境的主要原因。虽然《意见》中两次提及“第三方评估”并对其适用做出激励性的规定，但是第三方评估全面引入公平竞争审查得不到严格意义上法律规则的保障。《细则》和《意见》一样采取激励性的规则设计，但第三方评估的内涵与适用范围、评估程序和方法、评估成果及运用、保障措施和纪律要求等内容尚付阙如。《指南》对第三方评估的内涵与使用范围、评估程序和方法、评估成果及运用、保障措施和纪律要求等内容虽然做出了具体规定，但是《指南》可操作性不强，条文缺陷较多。

(1)《指南》本身的性质不明确

《指南》虽然是由国家市场监督管理总局颁布的文件，但是根据《立法法》规定，《指南》不属于法律规范的形式，所以《指南》属于什么性质的文件尚不明确。各级政府部门在开展自我审查时是否按照《指南》的规定，委托第三方评估机构来开展评估工作？这些问题，在实务适用中还得不到明确的答复。这种困惑在一定程度上导致第三方评估引入自我审查的实践困境。

(2)对引入第三方评估及其地位的说明似是而非

《指南》对第三方评估的内涵与使用范围、评估程序和方法、评估成果及运用、保障措施和纪律要求等内容做出了具体规定，整体来看第三方评估适用规定比较详细和全面，似无遗漏，但实际上这些规定都属于机制上激励性选用规则，在实践中容易产生观望状态。与此同时，引入第三方评估直接关系到评估经费，《指南》第19条规定“第三方评估经费纳入政府预算管理”，这种经费来源上的兜底条款，在中央政府层面没有文件做出明确规定及政府财政预算管理严格规范的情况下，容易落空。这同样阻碍第三方评估顺利引入公平竞争审查。

(3)对第三方评估成果及运用的解释模糊

自我审查机制由于在运行实践中遇到系列挑战，才遭到自我审查不严谨、透明度不高的质疑，并有必要引入第三方评估机制来补这个短板。虽然《指南》在第3条、第14条分别规定了第三方评估机构的评估原则及政策制定机关对第三方评估机构行为的监督权利，然而，从《指南》这两条内容来看，第三方评估机构的评估活动经政策制定者审查方式开展。根据《细则》规定和价值取向，委托方和第三方评估方的关系应该确定为“委托—被委托”关系，按照《指南》的相关规定，却异化为“管理—被管理”关系，这很容易造成第三方评估机构在利益“俘获”状态下组织开展评估活动，使得评估存在极大的失去中立性之隐患。

公平竞争审查制度引入第三方评估的困境成因

公平竞争审查制度的提出，抓住了统一开放、竞争有序的市场体系建设的“牛鼻子”，勾勒出约束政府干预市场的“有形之手”、形成政府干预市场的“底线”、发挥市场在资源配置中决定性作用的现实“图景”。然而，公平竞争审查制度作为一种“制度创新”未能免于制度运行之中的各种挑战及困境，其中第三方评估引入自我审查环节的困境尤为突出。

(一)体制维度：激励性体制下引入第三方评估目标的逻辑桎梏

第三方评估引入公平竞争审查制度，虽然是国家层面下的宏观制度，但热衷于运用产业政策、深陷于GDP单向度竞争的地方政府有意无意忽略了公平竞争审查制度“自上而下”的践行压力，主动引入适用的外在的激励显然严重不足。此外，《意见》《细则》均没有明确规定第三方评估的费用来源，只是在《指南》兜底条款中规定第三方评估经费纳入政府预算管理。因此，在地方政府引入第三方评估机制实践中往往会出现何时、何地、如何引入第三方评估，则取决于具体政策制定机关党政领导的重视程度以及上一层级责任追究力度等因素。但是，《细则》第24条规定的责任追究方式是责令改正。政策制定机关没有按《细则》规定进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，上级机关有权责令改正。如果政策制定机关不履行改正义务或者不及时履行，才能对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等法律法规给予处分。这种责任追究方式在实践中易引起自我审查主体不愿意引入、不敢引入、不会引入的挑战。

(二)法治维度:引入第三方评估机制的有关法律依据不明确

从本质上来看，第三方评估引入审查环节并非一种严格意义上的法治规则下所使用的机制。行政首长负责制作为一种适合于我国行政管理的政府工作机制，各级政府的行政首长具有较大的行政裁量权，所以，公平竞争审查制度在审查各类规范性文件和政策措施时，第三方评估能不能引入自我审查实践是以政策制定机关的行政首长的同意为条件的。但是由于公平竞争审查制度理性和程序规则的缺失，在某种意义上均抑制了第三方评估引入自我审查环节的实践成效。当下第三方评估引入公平竞争审查制度并未从严格的立法意义上将其纳入制度规则，即尚未建构起严格法律意义上的制度规则，这种制度缺失进一步导致了引入第三方评估遭遇行政决策者的诸多“随意性、偶然性和差异性”的风险。由于公平竞争审查制度建设的滞后性，导致达到引入第三方评估条件的地区也不愿主动引入。各层级“联席会议”的权责边界、问责机制设计本该以明确的条文规定和法律形式来界定清楚，但时至今日仍未能以统一的立法形式来确认和强化。

(三)观念维度:竞争中立理念的滞后

市场在资源配置中发挥确定性作用的前提是把握并规制政府不当干预市场的行为观念，并将竞争中立性的价值观念积极融入到各级地方政府及其职能部门的市场监管实践中。现实中“市场优先、竞争先行、保持中立”的市场公平竞争秩序理念难以被地方政策制定者切实吸纳。尽管中央政府多次强调公平竞争市场环境建构的重要性，并出台实施以“破除行政垄断、促进公平竞争”为目标的公平竞争审查制度来支持及践行，但实际上地方政府仍然以任务绩效指标为考核的中心任务。总而言之，竞争中立观念的滞后使得第三方评估难以引入自我审查环节，致使自我审查实质质量“降低”及难以全面“激活”。

公平竞争审查引入第三方评估的路径优化

在各类措施中，外部监督机制与定期评估机制显得尤其重要。自我审查为创建及培育“客观公正、科学严谨、专业规范、公开透明、注重实效”的第三方评估争取了发展空间和时间，当前全面引入第三方评估是全面“激活”公平竞争审查制度的有效之路。

(一)健全引入第三方评估程序

前文已论及第三方评估作为有效“激活”公平竞争审查制度的必要机制，《指南》中虽然明确规定支持引入第三方评估机制，但是《指南》只是一种政策引导，从法理角度来看是属于软法范畴，并没有直接的约束力。为确保公平竞争审查制度全面“激活”和有序推进，首先，宜将第三方评估作为开展公平竞争审查的强制性规定，最好的法律依据就是实现公平竞争审查制度的法治化，比如通过修订《反垄断法》，把公平竞争审查制度和引入第三方评估植入反垄断法律当中。其次，短期内争取修订《意见》，把第三方评估机制的适用原则从激励性授权变成强制性授权，从法律技术层面提供保障。最后，争取《指南》的内容全面进入《细则》，为第三方评估提供具有强制力的法律依据。

(二)优化信息分享渠道，确保第三方评估的有效性

为确保第三方评估的有效性，评估机构既要与政府主管部门及被评组织沟通争取相关信息，又要与政策利害关系人、普通民众沟通协调。为有效开启信息分享渠道，需做好以下几点：

第一，进一步完善信息分享渠道。首先是各级政府及政策制定者要公布政策制定有关的法律法规、政策规定内容，为第三方评估提供政策依据。因此，委托第三方评估的机构，除涉及国家秘密、商业秘密的信息之外，应把自己所有的相关信息与第三方评估机构分享。其次是作为独立评估机构的第三方组织，既要公布自身开展评估工作的必要信息，又要保证评估活动的透明开展。

第二，第三方评估机制与现有的政府评价制度链接。第三方评估的目的是对审查对象的预期市场竞争影响作出合理的评估，并为政策制定者在政策制定和起草过程中筛查影响竞争的政策。因此，为减少第三方评估机制的构建成本，应着力实现第三方评估机制与现有的政府评价制度链接，促进制度和缓、融洽的落实。

(三)营造良好的第三方评估氛围

由于我国的第三方机构整体上产生较晚，其在公平竞争审查领域的引入也是崭露头角。除法学学者外，各级政府部门及其公职人员，乃至整个社会对这种评估机构存在的价值和作用都缺乏认识，所以，需要加大竞争倡导和相关知识宣传力度，抓住各级政府政策制定决策体系中的“关键少数”及其直接参与政策制定、自我审查的公职人员，广泛开展集中培训，在条件成熟地区率先定点试行，利用执法机构查处一批典型案件并广为宣传。

(四)明确评估原则及评估主体责任

“原则是规则的灵魂，是规则的根本出发点，它为规则规定了适用的目的和方向以及应考虑的相关因素；而规则就是原则的具体化、形式化和外在化。”根据《指南》规定，竞争中立性、独立性、公开性应当作为第三方评估的基本原则，其中竞争中立性既是政府干预市场的立场和原则，又是公平竞争审查制度的目标，更是第三方评估机构开展评估的首要遵守原则。当然，第三方评估机构的责任是约束第三方评估质量的最终保障。因此，需要结合现有政府评价中的第三方评估机构的责任追究制度，通过明确法律责任约束第三方评估，保证第三方评估机制的有序运行。

结 语

审查质量和社会信任度是公平竞争审查制度的生命线，作为补位审查机制的第三方评估是化解这两大问题的“钥匙”，它不仅将助力公平竞争审查坚决扭转政府职能错位、越位、缺位，又通过“良法”实现“善治”、促进政府转变职能，是实现竞争中立的必要路径。为此，当务之急是利用《反垄断法》修改契机，使得第三方评估全面引入公平竞争审查制度能够被《反垄断法》所确认，为第三方评估在公平竞争审查制度实施中的广泛适用提供坚强的制度保障。〔本文受到新疆大学“铸牢中华民族共同体意识”研究基地资助〕

①孙晋、袁野 ：《共享经济的政府监管路径选择——以公平竞争审查为分析视角》，《法律适用》2018年第7期。

②孙晋 ：《谦抑理念下互联网服务行业经营者集中救济调适》，《中国法学》2018年第6期。

③参见郝铁川、翟磊《试论习近平关于全面依法治国的新判断新观点新部署》，《毛泽东邓小平理论研究》2019年第1期。

⑤郑和园 ：《公平竞争审查制度中自我审查的理论逻辑及实践路径》，《价格理论与实践》2017年第12期。

⑥习近平 ：《全面贯彻党的十八届五中全会精神落实发展理念，推进经济结构性改革》，《人民日报》2015年11月11日。

⑧参见徐士英《国家竞争政策体系基本确立的重要标志——有感于〈公平竞争审查制度〉的实施》，《中国价格监管与反垄断》2016年第7期。

⑨参见孟雁北《产业政策公平竞争审查论》，《法学家》2018年第2期。

⑩参见屈丽丽《增量政策“自我审查”公平竞争审查落地难》，《中国经营报》2016年7月11日。