新时代乡村创新创业：机理、态势与策略

钟 真 孔祥智

内容提要 在国家实施乡村振兴战略的背景下，我国乡村创新创业已经开始走向深入，并呈现出与信息化、农业现代化和农村深化改革“三结合”的明显趋势。其良好的发展态势离不开“四大力量”，即农业农村转型发展的内在动力，工业化、城镇化、信息化的外部拉力，新时代乡村振兴多元举措的政策推力，执著追求农业强、农民富、农村美的战略定力。但乡村双创主体开展创新创业过程中还面临着人才专业化水平不高、用地的刚性约束增强、融资困难依然不小、风险抵御能力偏弱等问题。政府在推进乡村双创工作中也存在着平台建设薄弱、组织建设滞后、服务方式有待转型等不足。为此，有必要在战略目标、思路策略和具体措施上进一步调整优化乡村双创的体制机制和支持政策体系。

引 言

自2014年9月李克强总理在夏季达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”以来，迅速在全国掀起了一股“双创潮”，乡村创新创业也开始蓬勃发展。中央和各级党委政府高度重视乡村双创。国家先后出台了《国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见》(国办发〔2015〕47号)、《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发〔2015〕93号)、《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新，促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)，各地也出台了很多相应的政策，为乡村创新创业创造了有利的条件。

党的十九大明确提出，实施乡村振兴战略，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。为此，2018年中央“一号文件”首提“实施乡村就业创业促进行动”；2019年中央“一号文件”进一步指出，要“鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业，支持建立多种形式的创业支撑服务平台，完善乡村创新创业支持服务体系”。2019年6月发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)再次强调，在实施乡村就业创业促进行动中除了引导返乡入乡人员外，还包括“田秀才”“土专家”“乡创客”等乡村本土人才；并提出，“创建农村创新创业和孵化实训基地，加强乡村工匠、文化能人、手工艺人和经营管理人才等创新创业主体培训，提高创业技能”。这些政策为推动乡村创新创业的深入开展发挥了积极作用。然而，在国家宏观经济下行压力加大、非农行业产能过剩、农业供给侧结构性改革深入推进以及中美贸易战久拖不决等形势下，乡村双创还面临着诸多挑战。为此，本文将在实地调研基础上，对当前乡村创新创业的发展机理、总体态势和政策痛点进行梳理分析，并探讨相应的对策建议。

新时代乡村创新创业的发展机理

改革开放以来，我国乡村创新创业经历了“脱农”“离村”“回乡”的复杂演变①，现已在乡村振兴的大背景下开始全面走向深入。根据农业农村部的数据，截至2019年10月底，各类返乡下乡创新创业人员已经累计达850万人，本乡创新创业人员达3100多万人，为农业和农村的发展注入了新要素，增添了新活力和新动力，为乡村经济高质量发展创造了有利条件。②结合已有理论研究和课题组对山东省德州市庆云县、禹城市和安徽省宣城市泾县、宁国市等地的调研情况来看③，这一良好态势的形成和保持离不开以下“四种力量”所形成的发展机制。

(一)内在动力：农业农村转型发展的内生驱动

党的十八大以来，我国农业农村转型发展的速度不断加快。一方面，农业发展正发生着深刻的结构性变化，粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构正在逐步形成，高值高效、绿色安全、个性化、多功能的农业结构调整方向为乡村双创开辟了更多新的产业前景，培育了一批新型农业双创主体。④另一方面，乡村发展在经历了十五年的新农村建设后，各类基础设施条件得到了大幅改善，农村产业形态也从以第一产业为主迅速地转向一二三产业融合，农民的消费水平、人居环境和生活便利性都得到了极大提升，深刻改变了乡村双创的软、硬两个方面的创业环境和创业资源。⑤总体而言，“三农”各方面的变化扩大了原有的乡村市场，创造了新的商机，提高了创业意愿和积极性，增加了创业成功的可能性。更重要的是，这些变化大大吸引和造就了一批“新农人”，特别是激发了在外打工经商从教的一批“不在村乡贤”的思乡归乡之情，为“乡愁经济”“归雁经济”的产生提供了情感基础和原生动力。⑥相比于传统农户，他们有新思维、新理念、新的营销手段、新的组织形式和新的知识结构，所以乡村创业机会的生成机制从“发现”为主逐步转变为兼具“发现”与“建构”两大逻辑⑦，双创过程中的学习和激励机制也发生了更有利于双创主体的变化⑧。调查发现，越来越多的农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员，还有很多爱农业、懂经营、善管理的企业主、归国留学人员和城镇人员等到农村创新创业，其中，约有80%的双创主体选择回乡或在乡创业的首要因素与他们的“乡情”或农村生产生活环境发生的积极变化有关。

(二)外部拉力：工业化、城镇化、信息化的溢出带动

党的十六届四中全会提出“以工补农，以城带乡”以来，工业化和城镇化为乡村创新创业提供了重要的物质基础、技术条件和市场空间，而以互联网为代表的信息化快速发展又为乡村双创插上了“腾飞的翅膀”。已有研究和我国互联网经济发展的事实表明，“互联网+”具有推进传统产业改造，培育新的经济增长点，促进商品生产、流通与消费各环节的变革，推进商业模式的革新，带动个人思维模式变革与社会变革，推进创业浪潮发展等重要意义。⑨当前，工业化、城镇化和信息化共同作用于乡村双创，将大大改变双创主体人力资本、社会资本、团队异质性等因素对双创机会识别和双创绩效提升的传统局限，为相对闭塞的乡村实现全方位开放和立体式融入市场创造了可能。⑩通过乡村创新创业，不仅各类农产品、土特产能够有效对接消费者并实现更高的市场溢价，农村特色自然和人文资源也可以通过相关创意产品和营销方式实现独特的经济价值；而且拥有相对充裕的劳动力和较低的要素成本的农村也可以成为城镇二三产业转移的重要载体，扩大乡村就业容量。调研数据显示，受益于新物质装备的双创主体约占30%、受益于物流运输的约占40%、受益于城镇产业转移的约占20%、受益于互联网发展的占比高达70%(以上均含间接受益)。

(三)政策推力：新时代乡村振兴多元举措的合力推动

理论分析表明，制度环境的优劣无论在宏观上还是在微观上都会对双创产生显著的影响。在乡村振兴的大背景下，各级农业部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，将支持乡村创新创业作为农业农村工作的重要任务和深化农业供给侧结构性改革的重要抓手来推动。各地纷纷出台落实国办意见的实施意见，不少省份建立了由多部门参与的乡村双创协调推进机制，在财政支持、金融担保、税收优惠等方面制定了专门配套政策，多数省份在农村双创孵化基地、园区平台建设、双创人才培养、商业行政服务、树立典型、宣传推介等多方面给予了有力的支持。一些地方还要求各级领导干部建立定点联系返乡下乡人员创新创业的制度，深入了解情况，帮助排忧解难。此外，无论是发展多种形式适度规模经营、培育新型农业经营主体、健全农业社会化服务体系，还是推进扶贫攻坚、壮大集体经济、促进农村一二三产业融合发展等乡村振兴各领域工作，都对乡村创新创业主体的成长及其业务的发展产生了强大的合力。类似的制度创新和政策支持对创新创业的作用已经在不少研究中得到验证。课题组的调研还发现，农业、发展改革、工商、教育、科技、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、交通运输、人民银行、共青团、妇联、残联等诸多部门通过各自的渠道和方式对乡村双创给予了不同程度的支持，在接受过政府支持项目的双创主体中，平均每个主体获得过来自1.6个部门的支持，效果满意度得分平均为3.8分(最高5分，下同)。

(四)战略定力：农业强农民富农村美的执著追求

“大众创业、万众创新”是一种“民本经济”，它与西方资本主义社会的资本经济有着明显的差别，前者是以保证和改善民生为基本目标，所有制上以公有制为主体，同时鼓励多种所有制经济共同发展；而后者是以资本的利益为中心，所有制采取的是私有制。因而，我国创新创业的资本运行机理以及收益的分配和代际传递都呈现出社会主义性质。为此，党领导下的社会主义市场经济必然也必须要支持和鼓励发展创新创业。长期以来，满足人民日益增长的美好生活需要是党和政府一切工作的出发点和落脚点，让农业强起来、农民富起来、农村美起来是党推进乡村发展的不懈追求。回望改革开放四十多年来，无论是20世纪八九十年代的乡镇企业兴起，还是新世纪前后的打工经济，再到现在乡村创新创业，都是党和政府顺应时代潮流、紧抓历史机遇，为释放乡村发展活力、促进农民增收、改变乡村面貌、推动城乡融合在不同时期所作出的战略部署，但实现农业农村现代化和乡村全面振兴的方向始终没有改变。这是新时代乡村创新创业实现大发展的最有力的制度保障。已有研究表明，精神上的信仰或信念是可以促进创新创业的；而基于马克思主义政治经济学的创新驱动理论也表明，人的主观能动性是双创的核心因素，只有依靠全社会各阶层人民发挥出不同类型的创新驱动的优势并形成动力组合，经济才能持续健康发展。乡村是农民乃至全国人民的美丽家园，在乡村搞双创是人民的权利，也是包括农民在内所有城乡居民分享发展机遇和发展成果的重大机会。课题组的调研数据显示，认为未来乡村双创环境会更加优越的超过了80%，认为政府会进一步加大对双创支持的超过了70%，相信不久的将来各类双创会在乡村大地上蔚然成风并成为城乡经济发展引擎的也超过了50%，这都说明乡村双创人员的预期是乐观的。

当前乡村创新创业的总体态势

(一)基本格局

在上述“四大力量”的共同作用下，要素聚乡、产业下乡、人才入乡和能人留乡的良性互动局面正在形成，乡村创新创业对推动乡村产业振兴、促进农民增收和加快农业农村现代化的作用将进一步增强。从调研情况来看，当前乡村双创的基本格局可以概括为以下四个方面。

第一，双创主体以基于地缘关系的各类外出返乡人员为主。调查发现，近七成双创人员有外出工作经历。而外出经历已经被证实对农户的双创决策有积极的影响。样本中，年龄在40岁以下的占比为29.8%(1978年以后出生)，高中及以上学历的占比达43.9%；曾在省外务工(含境外)的占39.6%，曾在本省外县务工的占36.2%，曾在本县以内其他地方务工的占24.2%。并且，这些主体具有较强的市场化规范经营意识，超过70%的双创主体办理了经营项目的注册登记。学历越高的人员办理比重越大，大专及以上学历的群体该比例高于90.0%，初中及以下学历的群体规范化意识虽低于总体水平，但也达到了70.6%。从注册登记的形式来看，一半以上的双创人员采取个体户的形式，其次是专业合作社占到31.5%，另有13.6%采取公司企业的形式。

第二，双创内容以同现代农业相结合的乡村生产经营性项目居多。被调研的双创主体在选择项目时，大多数与当地现代农业发展的大方向深度结合，以市场需求为导向，以当地资源和自身优势为依托。其中，一般性规模种养业、特色农业和设施农业占比最大，约占50%左右；农产品烘干、贮藏、保鲜、净化、分等分级、包装、营销等农产品加工流通业约占10%；农家乐、采摘园、民宿等休闲农业和乡村旅游也约占20%；批发零售、农村电商、文化创意、养生养老、农村绿化美化等生产性和生活性服务业约占15%。此外，有一小部分的双创主体依托当地工业园区或乡村集体经营性建设用地富余的优势开展了一些制衣纺织、五金加工等纯非农产业。

第三，双创方式以亲友示范带动下的自有资金投入为基本面。调查发现，双创主体受亲朋好友创业经历影响较大，基于亲友关系的同群效应明显。这一点也被相关研究所证实。其中，自身朋友中有创业经历的占58.4%，父母或兄弟姐妹等亲属中有创业经历的占59.8%，一般亲戚中有创业经历的占29.1%，同学、同事或战友中有创业经历的占30.3%。此外，街坊邻居(6.2%)以及父母朋友(6.2%)的创业经历也有一定的影响。在资金投入上，有90.8%的双创人员资金来源为自有资金，选择向亲朋好友借款的占33.2%，通过金融机构融资贷款的占24.6%，而依靠政府扶持资金的仅占5.0%。从厂房场地等固定资产的性质来看，2/3为自有场地；租借场地的次之，占27.5%；另有2.1%为产业园区用地；还有6.9%的双创人员暂无固定的经营场所。从服务的覆盖范围来看，服务对象在本乡内的占29.1%，在乡外县内的占32.6%，在省外的比例为32.7%。由于服务的本地化特征，公路运输成为农村创业创新的主要物流方式，占比达43.4%。此外，较之高铁、空运等其他交通方式，公路运输对于绝大多数双创主体是距离最近、成本最低的。

第四，双创效益明显优于外出打工收入但风险相对偏高。乡村创新创业的收益存在较强的行业异质性，但双创主体对其所从事行业普遍看好。调查发现，七成以上的主体认为农村双创能带动就业、增加收入，43.4%的主体认为双创带动了当地脱贫，另有部分主体表示双创有利于改善基础设施与生态环境，进而推动农村卫生事业和基层治理。近半数主体对当前经营状况满意度较高，对本地创业环境较为认可的占63.7%，认为当前收入高于返乡前打工收入的超过60%。在经营规划上，45.7%的主体选择维持现有规模，38.7%的主体选择继续扩大经营，还有10.6%的主体选择未来进一步向其他领域延伸。同时，双创也存在较高的风险。调查显示，约70%的乡村双创主体是首次创业，其中有一半表示目前正面临某种风险挑战；而在非首次创业者中，绝大多数有过创业失败的经历，他们对目前经营风险的担心程度也普遍高于没有经历过失败的群体。几乎所有被调查主体都认为，在未来三年内来面临的市场风险会更高。

(二)趋势特征

从当前科技进步方向和乡村政策导向看，未来一个时期的乡村创新创业将呈现如下“三个结合”的明显态势。

一是乡村双创与信息化的结合。随着信息和通信技术在各行各业的深入运用，乡村双创被赋予了更多的经营可能和市场空间。调查显示，近六成双创人员直接借助互联网开展经营活动。其中在宣传(22.1%)、销售(17.6%)和采购(13.5%)环节中占比较高，此外还有6.0%的主体尝试利用互联网进行服务预订、招聘和贷款。从年龄段看，年轻群体对互联网的使用较多，“80后”“90后”的使用比例均高于“70前”“70后”。从互联网销售额占比来看，超过10%的主体依靠互联网平台完成一半以上的销售额。

二是乡村双创与农业现代化的结合。由于乡村双创人员多为本土返乡或下乡人员，他们往往能给当地农业发展带来新的发展思路，让农业生产接二连三，三次产业互动，造就涉农新产业、新业态、新模式，形成良好的产业分工和利益分配关系，让农民参与产业发展并分享二三产业增值收益。调查发现，双创主体一般会通过在传统农业基础上引入新产品(26.5%)、创新经营模式(24.1%)、提供新服务(22.3%)、开拓新市场(19.8%)和改良新技术(16.7%)的方式进行创业创新。当然，“三新农业”的核心要素尚需外部支持，从市场或找人购买的主体占28.6%，通过政府或其他组织帮扶的占25.4%，进行模仿和自主研发的所占比重还不高。

三是乡村双创与农村深化改革的结合。当前农业供给侧结构性改革、农村集体产权制度改革等一系列新时代农村发展改革任务正在乡村振兴战略的统领下深入开展，这为乡村创新创业提供了更加广阔的政策空间和市场舞台。事实上，很多农村改革试点工作不仅需要双创主体的参与，更需要双创主体来承担，甚至需要依靠双创主体来推进。调研资料显示，约有一半以上的双创主体接受过政府引导性的政策扶持，约25%的乡村双创主体承担过政府委托的试验示范项目或政府购买服务项目，若干双创主体还作为当地县(市)农业生产托管、农村电商和职业农民培训等财政项目的直接承担单位或牵头单位。双创主体的实践探索为进一步完善相关政策，有效推进乡村全面深化改革提供了重要的参考依据。

乡村创新创业面临的问题与挑战

(一)双创主体面临的主要问题

一是人才专业化水平不高。乡村双创人员整体的科技文化知识积累不多，很难完全由自己承担生产经营和相关辅助性业务，比如品牌营销、媒体推介、项目申请、会计核算、员工管理等工作，而其经验规模和盈利水平又远没有达到招聘专业人员为其服务的程度。特别是对于大多数处于初创期的主体，正是需要培训和辅导的时候，但是由于市场竞争和商业机密等原因，专业的双创技能很难从市场化培训或同行经验分享中有效获得，而是需要在实践中甚至失败中逐步习得。此外，用工难也成为不少双创主体的棘手问题。一方面，劳动力成本逐年上升，乡村创业招工难、招工贵；另一方面，乡村双创的雇员大多数是当地的农民，专业化水平偏低，对其培训需要花费一定的时间和较高的成本，并且能够胜任业务的熟练工培养出来后，将其留住仍然需要较高的管理技巧和成本。

二是用地的刚性约束增强。乡村双创用地供给保障滞后于动态变化的用地市场需求。这主要反映在两方面：第一，用地需求结构的变化。随着各种产业类型的乡村双创主体涌现，其用地需求的重点已经从如何流转耕地转变为如何获得设施农用地和经营性建设用地。第二，用地数量规模的变化。在土地流转政策的推进下，耕地在总量规模上基本能够满足双创主体实现农地规模经营的需求，但设施农用地与经营性建设用地等指标却出现严重供应不足的情况。相对于用地需求的动态变化，乡村用地供给却显得过于刚性。调研发现，有的乡村双创项目尽管政府部门已经协调了相应的设施用地或建设用地指标，但由于环保要求或生态红线的划定而只能“望地兴叹”，甚至因调规、报建、投标等相关手续的复杂而导致双创主体的经营计划在用地指标真正下达之前便“半路夭折”；而那些“先用地、后补手续”的做法因近两年的“强势拆违”基本无人敢涉足。此外，作为乡村土地要素供给的重要补充，宅基地“三权分置”也尚在试点阶段，还不能有效缓解用地供给不足的困境。

三是融资困难依然不小。在启动资金方面，由于缺少合格的抵押品，要从正规金融市场上获得充足的启动资金十分困难，多数双创者依靠自己前期资金积累或亲友借款。在流动资金方面，双创企业在进入实质运营阶段会经常性地需要大量流动资金，特别是生产投入、农产品收购、囤货备货资金用量大的行业或是在扩大经营规模之时，资金链的可持续性对双创主体尤为重要。但是，对于此时已经远远超出起步阶段的资金需求量，双创主体大多时候是通过私下筹借“高利贷”来实现的，而很少能够成功地求助于政府或通过产业链金融等创新模式来满足资金需求。同时，由于金融成本总体偏高，即使具备相应的抵押品(如个人房产等)，也往往会面临较高的利息，不利于中长期投资型的乡村双创项目。此外，从调研情况看，地方金融机构对农村集体建设用地和农地经营权抵押贷款等创新做法还存在顾虑，政策农业担保公司对于非农类双创项目的支持还有限；相反，金融机构对那些经营过一定时期、效益良好的双创企业常常能“锦上添花”，但对于实力弱、资产少的初创期双创主体却不能“雪中送炭”。

四是风险抵御能力偏弱。随着越来越多农村双创主体的进入，市场竞争不可避免。行情好时“一窝蜂上”，低迷时“哀鸿遍野”甚至“一蹶不振”等情况在乡村双创领域极其普遍。面对可能的自然风险和市场风险，八成以上的双创主体没有预案，只有不到20%的双创主体为企业购买了农业保险、财产保险等，约有不到40%的双创主体为自己的员工购买了必要的商业保险。此外，在乡村创新创业，不可避免地需要与农村居民“打交道”，进而带来社会风险。调查发现，如果双创主体没有与当地农民或相关农户建立合理的利益联结关系，那么在双创获利较大或处于亏损等特殊时期，容易产生社会矛盾，导致企业正常经营无法开展。但解决这些社会风险往往超出双创主体本身的处理能力范围。若不能获得当地党委政府或村集体的居中协调，这些问题将长期困扰双创主体，极大地挫伤他们创新创业的积极性。

(二)双创主体发展需求与满足程度

基于调研的43家双创主体，课题组对他们的发展需求及其满足程度进行了简单的汇总分析，以下三个方面的结果值得关注。

第一，企业家才能、资金与市场行情是双创主体自认为决定创业成败的前三大关键因素。课题组向双创主体询问了他们认为的可能对乡村双创产生决定性作用的内外部因素，并对认为最重要的三项进行优先序排列，然后以3、2、1赋分于前三项，最后求得加权得分。结果显示，从累计频次上看，资金因素、企业家才能、市场行情分别占据了前三项，而政府支持、土地、社会关系、技术等因素次之，劳动和双创氛围相对靠后；从加权得分上看，与双创者认为的关键因素排序基本一致，但他们认为自身在双创过程中发挥的企业家才能才是决定双创成败的最关键因素。这从侧面说明，双创主体如能在提升经营技能、化解资金困难、把握市场行情等方面形成优势就更有可能实现创业成功。(见表1)

表1 双创主体自认为决定双创成败的关键因素

第二，税收减免优惠、创业技能培训和财政项目资助是乡村双创主体获得政府支持较多的三个方面，但对双创的促进作用最大的是土地利用支持。数据显示，除了财政项目资助外，其他得到过的政府支持比例较高的内容对双创的促进作用并不是最高的，如税收减免优惠和创业技能培训两项对双创促进作用的主体自评得分平均仅为3.3分和3.1分；相反，土地利用支持和融资担保协助这两项获得比例相对最低的项目(分别为37.2%和46.5%)对双创的促进作用是最高的，双创主体自评得分平均达到了4.1分和3.8分。这说明，目前已有的支持政策与双创需求之间存在一定的偏差。(见表2)

第三，创业技能培训、宣传推广介绍、融资担保协助是双创主体提及最多，也是紧迫程度最高的前三项政府支持。这与前述双创主体自认为的决定双创成败的关键因素基本一致，说明能力、市场、资金确实是目前乡村双创需要全力解决的三大问题。需要强调的是，税收减免优惠、先进荣誉激励、财政项目资助等支持尽管也发挥了作用，但并非目前乡村双创主体普遍需要的(需要的比例分别为53.5%、53.5%和44.2%)，也不是紧迫程度最高的(紧迫程度得分分别为2.5分、2.7分和3.1分)。(见表2)当然，优化双创环境、土地利用支持也是需要政府给予支持的重要内容。

表2 双创主体接受过的和当前最需要的政府支持的情况

(三)地方政府推进双创的现实困境

面对乡村双创异质性的主体特征和多样化的政策需求，政府在推进双创工作过程中还存在不少现实困境。概括来说，主要有以下三个方面。

一是推进乡村双创工作的平台建设薄弱。尽管不少地方建立了多部门参与的乡村双创协调推进机制，但是农业农村部门作为牵头单位的相对弱势地位，致使政策协同与落实不够到位，用地难、融资贵、人才技术获得难等尚未大幅度改观，国办意见提出的八个政策“大礼包”常常止步于“最后一公里”。在农业农村部门内部，很多基层干部还没有转变思想观念，认为乡村双创工作应该由其他部门负责；加之一些地方的机构改革尚未全部完成或刚刚完成不久，农业农村部门没有专门部门和人员负责，临时安排工作、兼职工作的情况比较普遍。县及县级以上的乡村双创服务平台，形式大于实质，协调功能大于推进作用。特别是，专门为创业者提供的信息有限，政策措施分散在多个部门，缺乏统一有效、系统精准的扶持和服务对策。

二是乡村双创群体的组织建设滞后。强大的群团与组织建设是我党推进乡村工作的重要法宝。但是，目前在乡村双创群体内的组织建设相对滞后于政策推进和一线实践。这一方面，使得各地双创政策不能得到广泛宣传动员，许多创业者对于当地双创政策仍然处于“知之甚少”甚至“一无所知”的状态，进而未能形成“有需求+有政策”即能“得扶持”的良好局面；另一方面，也使得即便有好的双创政策，由于没有相应的双创群团组织的上传下达与协调沟通，而出现响应不及时、反馈不准确、诉求无渠道等现象。当然，由于乡村双创整体上起步不久，又多数位于乡村，产业类型五花八门，创办的大都是小型微型企业和新型农业经营主体，相对其他社会群体而言，其组织化建设确实也存在一定的困难。但在这种情况下，正是发挥党组织作用的大好时机，而目前乡村双创群体中的党团群组织建设还需进一步加强。

三是服务乡村双创的方式有待转型。在确定服务对象上，一些地方在制定扶持政策时多借鉴商务部门针对非农类企业招商引资的办法来推进工作，重“引进”、轻“淘汰”，对于扶持主体的筛选、甄别、监管等方面关注不够，扶持清单的“可进可出”机制尚未建立。在监督管理上，越来越多的双创主体与互联网经济深度结合，市场监管难度明显增加，政府若未能很好创新监管方式，将扰乱原有的公平竞争秩序，降低区域产业竞争力，不利于双创产业的健康成长。在政策连续性上，不少地区为吸引乡村投资、推进乡村创新创业工作，以行政命令或优惠政策发展相关产业，造成许多返乡下乡人员盲目投资跟进，政策一旦变化，就会使很多双创主体陷入恶性竞争等经营风险之中。在执行效率上，一些双创项目受环境、土地、规划等要素制约较大，严重影响了用地、金融、审批服务等方面配套的政策措施的落实进度，很多乡村双创项目因为种种审批导致建设迟迟没有开展，企业正常运营受到影响。在培训策略上，尽管不少地方政府都加强了对于双创主体的培训力度，但普惠式的“撒胡椒面”培训的针对性不强、实用性不高、效果不佳，未能真正起到提升其综合业务能力的作用。这也是被调研的双创主体接受过创业技能培训的比例很高，但最需要的和最紧迫的依然是创业技能培训的原因。

“十四五”时期推进乡村双创的政策建议

纵观世界主要大国，创新创业都是被提升到国家战略高度并予以全方位的政策支持的。在乡村振兴战略深入实施和全面建成小康社会的重要节点，面向“十四五”时期，本文提出以下三个方面的政策建议。

(一)在战略目标上，应以强化乡村创新创业的“三留”功能为根本

乡村双创工作的首要目标是推动实现乡村产业振兴，应按照姓农、立农、为农、兴农的要求，重点鼓励双创主体开展现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业和乡村信息产业，把乡村双创产业更多留在农村；积极引导双创企业充分挖掘乡村功能价值，将主要业务重心下沉，向有条件的中心镇和物流节点集中，把更多的就业岗位留给乡村居民；努力帮助双创主体建立联农带农机制，通过融合发展等多种方式，让农民不但有业就，更有钱赚，把双创产业链增值收益更多留给农民。

(二)在思路策略上，应以培养乡村创新创业专门型人才为优先

乡村产业振兴，人的问题是第一要务。一方面，要着力培养一批政府部门特别是农业农村部门抓双创促双创的专长型领导干部和业务骨干。农村政策千万条，最终都得靠基层干部来落实。应尽快让他们在机构改革的基础上形成战斗力，并藉由双创工作转变农业农村部门的弱势形象，更要在实际工作中形成一套有效推进乡村双创工作的体制机制。另一方面，要重点培育一批敢闯敢拼、务实担当的乡村创新创业带头人。双创本质上是一种大众参与、大胆进取、勇于失败、敢于胜利的市场竞争与参与精神。应尽快建立乡村双创领头人的制度，发挥榜样的感召力，打消众人心中对创业畏惧害怕的情绪，激发更多的乡村人才走上创新创业之道；同时，让双创领头人言传身教，培养和提高更多人的创业能力，提高整体的创业竞争力和风险抵御能力。

(三)在具体措施上，应以全面优化乡村创业创新服务为核心

服务的前提是要充分了解乡村双创主体的发展需要及其紧迫性程度，重点是在创业技能培训、宣传推广介绍、融资担保协助、土地利用支持等方面掌握有针对性的服务需求，并展开精准施策。同时，为了使相关政策能够有效落实到位并发挥更大的共性作用，还应在“建平台、强组织、转方式”等方面做出积极努力。

1.着力建设一批区域性的或行业性的乡村双创服务平台。这些平台不仅是政府服务部门的协调机构，也是区域乡村双创者的沟通网络，还是产学研协同发展的纽带组织，其主要目的是降低行政执行成本和市场交易费用。不仅要在土地管理、生态环境管理和基础设施管理等方面健全多元化服务功能，还要能发挥由企业家、专业人士、乡村能人等构成的行业协会的服务作用，降低双创门槛，协调运行管理，集体应对危机，并为乡村双创人员做好自身和员工的医疗社保、子女教育等服务工作，规范同行业不正当竞争行为等。更为重要的是，通过平台促进区域双创集聚，提高相关产业和地方知名度，也使金融机构、科研机构为乡村双创提供相关服务时获取规模效应。

2.不断强化党组织建设在乡村双创中的引领作用。以党建领航乡村双创工作，不仅能为党的双创政策有效地在双创人员中宣传落实和准确反馈提供重要的组织支撑，也能为解决乡村双创实践中面临的大量复杂的问题与矛盾提供宝贵的组织保障。一方面，应按照组织程序积极发展乡村双创人员成为基层党组织成员，并在有条件的乡村双创单位内部或行业内部设立党支部；另一方面，持续加强乡村双创领域的党员教育，推动学习交流，鼓励双创人员互帮互助，并带动更多农民提升就业创业技能，营造良好的乡村双创生态系统，以党建助推乡村产业振兴。

3.加速转变乡村双创服务方式。首先，政府需要适应物联网、大数据、人工智能等现代信息技术在乡村双创领域深入应用的事实，改变自身的服务思维和手段。努力引导乡村双创主体树立互联网思维，用好信息化手段，将家庭经营、合作经营、企业经营等各类经营方式有效联合到一起，实现产品、信息、服务的互联相通和利益共享，逐步形成“互联网+”乡村双创的新模式。其次，要顺应当前农业农村体制机制创新的大方向，充分利用当前各领域改革试点的最新成果来推进乡村双创。特别是将乡村双创与培育新型职业农民、构建新型农业经营体系、推进适度规模经营结合起来，通过承包、租赁、入股等方式开展双创经营。不仅要使双创主体自己富起来，还要带动更多农民富起来，这既有利于改革成果的落地和巩固，又有利于形成创业创新的命运共同体。再次，要基于地方特色产业，加强与科研机构、高校、企业等其他主体的协同服务。联合产、学、研、媒、投等相关企事业单位，整合政府、市场、社会等多方资源，引导乡村双创资金向地方特色资源合理投放，不断创新乡村双创服务组织和形式，全面提升乡村双创服务水平。

①庄晋财、尹金承、庄子悦 ：《改革开放以来乡村创业的演变轨迹及未来展望》，《农业经济问题》2019年第7期。

②《激情创新创业涌浪潮 梦圆乡村振兴增动能》，农业农村部网站，2019年。

③在农业农村部乡村产业发展司双创处的支持下，课题组对山东省德州市庆云县、禹城市和安徽省宣城市泾县、宁国市等地进行了调研，共组织了由县(市)相关部门和农村双创主体代表参加的座谈会4次，一对一深度访谈乡村双创主体126家，实地走访农村双创园区和孵化器15家。在此，作者对所有为调研提供支持帮助的单位和个人表示感谢。

④黄季焜 ：《农业供给侧结构性改革的关键问题：政府职能和市场作用》，《中国农村经济》2018年第2期。

⑤庄晋财、芮正云、曾纪芬 ：《双重网络嵌入、创业资源获取对农民工创业能力的影响——基于赣、皖、苏183个农民工创业样本的实证分析》，《中国农村观察》2014年第3期；张益丰、郑秀芝 ：《企业家才能、创业环境异质性与农民创业——基于3省14个行政村调研数据的实证研究》，《中国农村观察》2014年第3期。

⑥农业部农村经济体制与经营管理司课题组 ：《农业供给侧结构性改革背景下的新农人发展调查》，《中国农村经济》2016年第4期。

⑦斯晓夫、王颂、傅颖 ：《创业机会从何而来：发现，构建还是发现+构建？——创业机会的理论前沿研究》，《管理世界》2016年第3期。

⑧田勇 ：《激励还是抑制？——土地权益变更与农村家庭创业》，《经济科学》2019年第5期。

⑨辜胜阻、曹冬梅、李睿 ：《让“互联网+”行动计划引领新一轮创业浪潮》，《科学学研究》2016年第2期。

⑩胡望斌、张玉利、杨俊 ：《同质性还是异质性：创业导向对技术创业团队与新企业绩效关系的调节作用研究》，《管理世界》2014年第6期。