多维视角下甘肃深度贫困地区脱贫攻坚困境及重点突破方向

牛 胜 强

(兰州财经大学 统计学院，兰州 730020)

甘肃地处西北内陆，历来贫困多发、高发，素有“一方水土养活不了一方人”和“苦瘠甲天下”等突出问题。虽创造了我国扶贫史上“三个第一”的典型经验(第一个有计划、有组织、大规模开发式扶贫和第一个集中连片推进的区域性扶贫开发以及第一个大规模生态移民搬迁与易地扶贫)，但由于土地贫瘠、环境恶劣和干旱缺水，部分地区至今仍处在“靠天吃饭、靠天养畜”状态，是我国集中连片特困地区和国家扶贫开发重点县覆盖范围最多的省份之一，甘肃藏区、临夏州还被纳入了“三区三州”范围。当前，行路难、上学难、饮水难、就医难等制约脱贫的“短板”和“痛点”问题交错叠加，生态问题、贫困问题、发展问题也相互交织影响，使得新时代统筹协调脱贫攻坚目标、经济持续发展和保护生态环境难度很大。

一、新时期精准扶贫焦点转变和甘肃深度贫困地区范围界定

(一)新时期精准扶贫焦点转变

我国自1986年开展有计划、有组织、大规模扶贫开发至今，不断完善扶贫策略并构建适应扶贫需要的支撑保障体系来适应快速变化的贫困状况，不仅实现了阶段性扶贫开发目标任务，更在长期实践中探索出一条具有中国特色的减贫之路。当前，中央统筹、省负总责、市县抓落实和党政一把手负总责的脱贫攻坚管理体制得到较好贯彻，选派第一书记和驻村工作队、东西部扶贫协作以及五级书记抓扶贫、全社会合力攻坚的氛围也基本形成[1]，脱贫攻坚基层一线已成为锻炼干部和培养人才的重要平台。同时，扶贫开发已从过去主要依靠政策带动的大水漫灌转向因村因户因人施策的精准滴灌，扶贫开发目标任务也从解决贫困人口温饱问题细化到解决“两不愁三保障”问题，还通过最严格的考核评估和督导巡查来确保脱贫成效经得起实践与历史检验。从趋势看，新时期扶贫开发不仅随经济发展、国力增强而日趋深入、全面、有效，党和政府更是通过不断完善相关法律制度、渐次提升扶贫标准及实施更加精准有效的扶贫策略来推动扶贫工作走向健康与成熟。与此相适应，贫困问题也从全国大规模绝对贫困逐步演化到以区域深度贫困为扶贫焦点。中办、国办《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》指出，西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州(简称“三区三州”)以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村是脱贫攻坚的硬骨头，重点支持深度贫困地区补齐短板是脱贫攻坚决战决胜的关键之策。[2]

(二)甘肃深度贫困地区范围界定

依照国家深度贫困地区划分标准和支持范围，在综合考虑贫困人口规模、贫困发生率、脱贫难度并统筹评估自然条件、产业基础以及义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”基础上，《甘肃省深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》指出：甘肃深度贫困地区为纳入国家“三州三区”范围的临夏州、天祝县共17个县(两州一县)及省定18个深度贫困县区、40个深度贫困乡镇、3720个深度贫困村。综合看，甘肃深度贫困地区集中分布于六盘山片区、秦巴山片区和藏区(古浪县除外)。其中，国家重点支持的临夏州属六盘山片区(下辖东乡县、积石山县、永靖县属深度贫困县)，甘南州(下辖临潭县、舟曲县属深度贫困县)和天祝县属藏区，其余深度贫困县区分属陇南市(属秦巴山片区，下辖宕昌县、西和县、礼县、文县、武都区属深度贫困县)、白银市(属六盘山片区，下辖会宁县、靖远县属深度贫困县)、天水市(属六盘山片区，下辖张家川县、秦安县、麦积区属深度贫困县区)、平凉市(属六盘山片区，下辖庄浪县、静宁县属深度贫困县)、庆阳市(属六盘山片区，下辖环县、镇原县属深度贫困县)、定西市(属六盘山片区，下辖通渭县、岷县、渭源县属深度贫困县)。总体来看，甘肃深度贫困地区具有明显区域性、民族性、革命老区和连片贫困等特征，限期有效解决“两不愁三保障”， 既要攻克基础设施落后、交通不便利、公共服务不足、资源短缺、环境脆弱等诸多短板和制约因素，更要破解人口素质低、产业脱贫无业可扶、异地搬迁无地可搬等“入之愈深，其进愈难”的难题。

二、“资源诅咒”“环境恶劣”已成为甘肃打赢打好脱贫攻坚战的主要难题

《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》划定的14连片特困地区中，甘肃10个市州58个县区分属六盘山片区、秦巴山片区和藏区。三大片区既存在泥石流、滑坡等地质灾害隐患，也存在土地过度垦殖、草地过度放牧、林木乱砍滥伐引发的土地沙化、退化、盐碱化、荒漠化问题。而且，过度依赖资源的产业结构和传统发展模式导致了甘肃面临“资源诅咒”困境。

(一)“资源诅咒”成为制约甘肃可持续发展能力提升和转型发展的主要障碍

总体看，过度依赖资源的产业结构和长期高强度资源开发不仅未给甘肃人民带来富裕和财富积累，反而带来了资源耗竭、生态系统功能严重失调、缺乏核心增长极等窘境。

1.作为国家能源资源产业、重化工业基地，长期大规模、超强度、粗放型资源开发不仅引发资源区普遍面临沉重的污染负荷和资源存量锐减，也导致生态功能持续恶化。当前，随着经济转型和科学发展以及国家对资源导向型经济日益加强的规范与限制，甘肃“三高一低”的资源型产业普遍遭遇了严重效益下滑和产能过剩危机，沉重社会负担和巨大转型成本不仅引发了以采掘、原材料工业为主导的单一工矿业城市普遍遭遇了“资源诅咒”困境，也导致甘肃经济总量占全国份额和经济总量在全国位次不断下降(甘肃GDP占全国比重已由1980年1.64%降为2018年0.848%，全国排名也由1980年第22位后移至2018年第27位)。

2.产业结构不合理，市场化程度低，支柱产业不强，城市化水平滞后以及人才、资本、技术缺乏和竞争力弱不仅导致规模与聚集效应难以实现，也使得企业普遍面临资金、技术、人才等投入不足和设备升级换代乏力、体制改革创新滞后等诸多问题，并导致当前经济增长和转型升级主要靠政府政策强力刺激与推动，但经济增长和转型升级的内生动力明显不足，因缺乏持续增长点和带动力，经济增速下滑十分明显(2014—2018年经济增速分别为10.8%、8.9%、8.1%、7.6%、3.6%)。

3.客观存在的条块分割和地方保护主义使得全省尚未形成统一、规范、有序的资源环境市场及与污染治理、生态保护及资源循环利用相适应的资源环境保护体系。而城乡二元结构和城镇化水平低下，一方面造成城市和中心城镇集聚产业、人口等生产要素的能力有限，导致就业不充分和城乡居民增收渠道狭窄及收入增长缓慢；另一方面，区域发展因缺少二、三产业支撑而失去引擎和活力，除了尚不具备工业反哺农业、城镇支持农村的发展环境外，更使贫困地区很难依靠自身力量拥有更好发展条件、更强发展能力和持续反贫困活力。

(二)“环境恶劣”和“贫穷落后”依然是现阶段甘肃的最基本省情

在六盘山、秦巴山和藏区三大片区中，仅六盘山片区就涵盖了甘肃白银市、天水市、平凉市、庆阳市、定西市、临夏州的42个县市区及兰州市永登县、皋兰县、榆中县、七里河区及武威市古浪县共47个县市区，总人口达1598.83万人，占全省总人口61.3%，2017年底有4269个建档立卡贫困村，建档立卡贫困人口223.91万人。[3]立足当前，三大片区普遍存在山大沟深、高寒缺氧、生态脆弱、灾害多发频发和生产生活条件恶劣等突出问题，而基础设施瓶颈制约和基本公共服务供给短缺，不仅导致片区聚集生产要素能力和生产生活便利程度低下，也造成自给自足的自然经济根深蒂固，并引发现代化市场秩序难以建立和市场机制下产业开发效益漏出严重。

1.甘肃深度贫困地区大多位于生态保护区或水土流失防治区，在党中央把建设生态文明提升到实现中华民族永续发展千年大计背景下，国家对生态功能区实施的各种环境保护工程普遍存在补偿标准过低、补偿期限太短和补偿机制不健全等问题，以致贫困人口既很难依靠国家生态补偿实现稳定和持续脱贫，更无法靠发展农牧业实现“两不愁三保障”，在农村社保体系十分脆弱和兜底能力有限的背景下，深度贫困人口实现脱贫并巩固脱贫成果存在很大不确定性。

2.农户分散经营的种养业普遍存在专业化、产业化和机械化程度不高以及劳动生产率与创造财富能力低下等问题。而市场变化快、农资涨价和缺技术、少信息以及资金短缺与科技服务短腿所引发的脱贫基础脆弱和抗风险能力不足，不仅使得贫困家庭收入低而不稳，还导致靠山吃山、靠水吃水和杀鸡取卵、涸泽而渔的短期行为普遍。而对重要资源的无序利用、过度开发以及长期滥垦、乱伐和过度游牧，既加剧了生物多样性丧失和资源环境破坏，也造成生态系统生产力下降和生存环境持续恶化。[4]恶劣生态环境和深度贫困两者交织且相互作用，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度。

3.恶劣环境和微薄收入以及传统小农经济与守土观念迫使人们形成了以低消费为特征的生存性贫困文化理念，不仅极易满足基本生活需要，还普遍存在多子多福、香火旺盛的生育观，以致“越穷越生、越生越穷”，既造成贫困家庭规模大、劳动力负担系数高，也使因婚、因丧、因病、因灾、因学及因先天疾病导致的贫困十分常见。同时，封闭陈旧思想观念和消极认命人生观不仅造成等、靠、要的思想和封建迷信道德观念盛行，更使部分贫困人口丧失了治穷致富的志气和信念，以致他们对外来帮扶期望值很高，甚至将目光只盯在帮扶单位“腰包”上，期望从帮扶单位得到更多实惠，一旦愿望落空，则满腹牢骚并怨天尤人，个别地区甚至存在“越输血越贫血、越贫血越懒惰”的怪象。

4.发展滞后不光造成省市县三级财政自给能力弱，也导致深度贫困地区普遍存在基础设施建设起点不高，农村供水、供电和通信网络设施发展滞后以及公路、铁路网密度低下，并引发对外通达能力和便捷程度难以支撑区域脱贫攻坚需要等问题。而教育、文化、医疗卫生、商贸流通等方面软硬件建设滞后和公共服务配套难以及恶劣环境迫使青壮年劳动力流向城市和非农产业，致使贫困乡村沦落为老弱妇幼留守之地，而劳动力不足和空心化不仅造成创新创业和培育新型经营主体难度很大，也导致村级公共事务管理处于无所适从、无所作为的窘境，还带来老人赡养、儿童教育等诸多社会问题。

5.从经验看，甘肃资源型地区普遍经历了“发现—兴起—鼎盛—资源不足—资源衰退、枯竭—艰难转型”的演变过程。[5]现实中，作为“资源大省”，客观上存在的资源杂乱分布和主观上产业布局不合理、产业链条过短不仅使资源主导产业未能有效发挥扩散效应带动地方经济发展，更使贫困地区无法像发达地区那样将矿产资源有效转化为增加收入的资产。在现代致富伦理缺失和不对等利益博弈中，不仅资源开发收益主要被外部市场力量所捕获，贫困地区还必须承担环境污染结果。

三、甘肃深度贫困地区脱贫攻坚存在的主要问题

从当前脱贫攻坚实践看，受资源环境制约、脱贫目标约束以及政绩观和认识偏差影响，甘肃深度贫困地区脱贫攻坚有效推进面临一系列焦点问题。

1.稳定和可持续脱贫始终是深度贫困地区脱贫攻坚焦点问题。第一，随着脱贫攻坚向纵深迈进，内生动力在稳定脱贫中的重要性日益凸显，但实际脱贫攻坚重输血轻造血的短期行为普遍，因有限扶贫资源并未真正用在刀刃上“拔穷根”，以致贫困户收入短期内快速提升，但缺乏稳定、可持续增收渠道支撑。第二，面对日趋个性化和特色化市场需求，深度贫困地区发展特色优势产业缺基础、少条件、路子窄、空间小[6]，迫使产业扶贫项目主要集中于传统种养业，但未重视或没有能力关注产业链各环节配套衔接，致使开发项目因产业化、合作化程度太低和生产方式粗放、结构单一而难以持续推进。第三，在传统产业普遍面临产能过剩、竞争激烈、市场不振背景下，基于市场模式推进的产业扶贫项目往往不同程度演变为帮扶企业对利润的片面追逐，既造成市场机制下产业开发项目存在巨大效益漏出，也加大了深度贫困地区突破产业发展瓶颈和壮大特色优势产业难度，而“谷贱伤农”阴影更使贫困人口对发展传统产业脱贫致富充满疑虑并缺乏内生动力。第四，在地方财力资源有限背景下，兜底扶贫面临支持强度不高、兜底保障覆盖率低和权力性挤入等多重压力，造成兜底保障效果不佳。

2.重末端治理、轻源头管控是当前深度贫困地区脱贫攻坚最突出“短板”。第一，因忽略了深度贫困群体现代商业性致富伦理观念严重缺失，并使以物质供给为特征的扶贫支持因无法创造“造血”功能而陷入治标不治本的扶贫悖论，但开发式扶贫却因扶贫对象主体性缺失而难以有效激发贫困群体脱贫致富内生动力，致使深度贫困地区脱贫攻坚陷入“两难”境地，而要快速探寻能与生存性贫困文化信仰产生对接的现代商业性致富伦理文化要素并激发其内生动力，短期内十分困难。第二，受政绩观和脱贫时限影响，地方政府往往局限并满足于消灭物质层面的绝对贫困，但忽视了精神、能力、生态、文化等领域的贫困治理，扶贫与扶智、扶志相结合的理念并未落到实处，致使扶贫政策与贫困群体之间因无法建立良好的心理联结和良性互动而难以产生“造血”效果。第三，尽管“造血”比“输血”更有效已达成共识，但贫困人口大规模退出依然主要靠各级政府超常规扶贫资源强力投入来推动，因忽视了长效脱贫产业培育和非物质贫困治理，重末端治理、轻源头管控已成为新时代脱贫攻坚领域最突出“短板”。

3.脱贫攻坚不能仅局限于以较低标准来消灭绝对贫困，更不能止步于实现脱贫目标，而要追求有品质、高质量的扶贫效果。第一，脱贫时限约束促使政府提出了一些不切实际的指令性脱贫目标要求，但未及时构筑综合性、系统化长效机制，而扶贫手段单一和思路紊乱使得脱贫攻坚存在片面追求数量、忽视扶贫质量倾向。第二，由于脱贫攻坚只注重消除贫困表象，而忽视长效脱贫产业培育和支撑保障体系构筑，尽管超常规人财物和政策投入实现了贫困人口大规模退出，但脱贫稳定性、持续性不强，若脱离政策资源支持，返贫风险很大。第三，现存贫困人口中，老年人、五保户、病人、残疾人等特殊群体比例很高，即使集中攻关按期消除了绝对贫困，但仍会有返贫人口及低保和相对贫困人口存在，但脱贫攻坚尚未系统设计有效降低返贫风险的制度体系和综合性扶贫政策框架，也未能有效推进扶贫策略与社保体系建设的协调同步，亟须引起关注并重点解决。

4.党的十九大以来，中共中央、国务院及其他25个部门共出台26个支持深度贫困地区脱贫攻坚的政策文件，但在实施中暴露出一些倾向性问题。其一，部分基层政府尚未把主要精力和工作重心放在全面贯彻执行中央工作部署上，以致好的政策不能被有效执行、好的平台不能被有效利用、好的机遇不能被很好把握。其二，因基层治理架构不够优化、力量和功能未有效下沉，传统管控型思维既造成政策措施落实不到位，也因乡村组织职责与人力资源配备不匹配而引发扶贫政策到达最后一公里仍有困难。其三，党领导“三农”的体制机制、干部队伍、农村基层组织不能有效适应新时代农村工作任务要求，部分基层政府、帮扶单位和驻村干部既没有沉下身子直面乡村贫困治理短板，也未认真研究可持续脱贫对策措施，结果是会没少开、文没少发、制度没少定，但工作却在落实声中落空了。其四，驻村帮扶存在临时拼凑和重派轻管问题，专业化水平和服务意识不强，只满足于纸上谈兵和坐等形势好转等倾向严重。

5.政府主导的脱贫攻坚主要在攻克物质贫困，但忽视了非物质贫困治理，精神、能力、生态、文化等领域贫困治理欠账太多。其一，脱贫攻坚除了应保障贫困人口温饱无忧外，更要关注身心健康、教育达标和综合素质增强与创收能力提升，但实际脱贫攻坚对精神、文化缺失等看不见、摸不着的软任务视而不见，并因非物质贫困治理欠账太多而严重透支了可持续脱贫的内生潜力。其二，脱贫攻坚既缺少持续推进的稳定人才供给支持，也缺乏可持续发展的扶贫人才培养和扶贫人才“下得去、蹲得住、帮得实”的激励保障机制与共赢机制，致使脱贫攻坚因缺少足够优秀人力资源系统化支持而无法形成合力攻坚局面。其三，服务群众“最后一公里”依然没有打通[7]，村民政务事项和购买农资、生活用品、医疗卫生、农村金融仍需长途奔波，面向公众的法律服务不仅处在各自为战的状态，向偏远地区延伸力度也远远不够。其四，基层治理架构不够优化、功能不能下沉，既造成村务监督难和政策制度落实难，也导致村级自治组织软弱涣散和村级事务无序。偏远乡村治理现代化亟待提升。

6.扶贫开发市场跟进太少和单兵作战问题突出，脱贫和致富奔小康之间也缺乏有效衔接。第一，从贫困到温饱，再到小康是一个递进过程，但实际脱贫攻坚在阶段性扶贫目标实现后，后续扶持动力不足，难以形成持续增收效果。而且，现有帮扶模式尽管能带动帮扶家庭脱贫，但经营方式分散与产业单一的农户始终面临巨大的自然风险、技术风险和市场风险，极易出现脱贫后又返贫。第二，面对新时代脱贫攻坚、乡村振兴等任务要求，多方力量与多种模式有机结合、互为支撑的“大扶贫”缺乏实质性举措，城市产业链、市场网络、先进文化、城镇功能和民主法治延伸拓展到贫困农村仍停留在政府文件与舆论宣传上，千篇一律的扶贫开发方式缺乏生命力和竞争力。第三，二元体制引发的城市对农村持续不断的“财富掠夺”和“人力资本掠夺”尚未得到有效遏制，不仅造成农村空心化和乡村治理主体缺失，也使得乡村治理仍处在基于外部性制度安排的传统管控型治理模式中。第四，尽管农村基层组织承担了各种社会服务和管理职能，但因管理体制不顺、权责不匹配以及基层工作重心下移、力量下沉、权力下放，改革缺少务实举措，造成贫困地区乡村治理普遍存在缺人干、不会干、不敢干。

7.脱贫攻坚与乡村振兴尚未实现有效对接和统筹融合推进。第一，未能准确把握乡村振兴科学内涵，乡村振兴战略的思想和原则尚未深度融入脱贫攻坚实践，造成脱贫攻坚只局限在贫困人口增收和打赢脱贫攻坚战层面，致使脱贫攻坚与乡村振兴“两张皮”问题突出。第二，未能正确和有效处理好脱贫攻坚与乡村振兴关系,致使区域乡村振兴整体规划和村庄、生态、产业等专项规划只停留在政府文件与舆论宣传上，造成乡村振兴战略实施仍处于基于外部性制度安排的传统管控型被动推进模式中。第三，脱贫攻坚与乡村振兴尚未实现有效对接和统筹融合推进，造成农村土地租赁、转包、入股以及深化农村集体产权制度和壮大集体经济改革在实际推进中缺乏可操作管控服务机制和创新举措，激活集体经济资产性、经营性探索也尚未迈出实质性步伐。[8]

四、多重约束下甘肃省深度贫困地区脱贫攻坚重点突破方向

立足实际，唯有从制约深度贫困地区全面小康和乡村振兴的“短板”“痛点”问题入手，坚持将乡村振兴战略思想、原则深度融入脱贫攻坚实践，科学构建脱贫攻坚长效机制和稳定脱贫长效提升工程，才能以脱贫攻坚实效助力乡村振兴，并为产业、人才、文化、生态和组织振兴开好局、起好步、打好基础。

1.综合治理生态环境并实现绿色发展崛起是甘肃深度贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴的着力重点和根本路径。第一，党的十九大把建设美丽中国作为建设社会主义现代化强国的重要标志，这为建设“幸福美好新甘肃”指明了方向，只有坚持绿色、循环、生态、宜居发展定位，积极开展水土流失综合治理，协调增绿增收，才能为稳定脱贫和乡村振兴打下坚实基础。第二，面对资源快速衰减和生态系统功能严重失调以及“资源诅咒”困境，应加快修订完善相关法规制度，强化自然生态空间用途管制，通过提升环境管护能力守住生态底线，倒逼深度贫困地区产业结构转型和绿色产业发展。第三，以国家生态安全屏障综合实验区和生态文明先行示范区建设为契机，探索建立适合区域特点的山水林田湖全要素修复保护与减贫共赢模式，通过守护青山、蓝天、碧水和新鲜空气实现就近就业，为深度挖掘农业多种功能和培育壮大农村新产业新业态打开通道与支撑，实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”。第四，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的全新资源理念[9]，拓宽资源认识空间，创新生态扶贫手段，坚持保护和恢复生态环境优先，稳步提升重点流域、重点区域的植被覆盖率，并积极开展农村面源污染治理力度，推进废旧农膜回收、尾菜处理利用，通过建设与恢复良好的生态环境使生态扶贫的内生动力不断增强、内生能量不断扩充、市场空间越来越广。

2.持续推进教育普及和全面发展既是贫困地区人民脱离贫困、增长才干、武装自己的利器，也是彻底改变农村贫困面貌的根本之策，还是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求。第一，人力资源数量和质量日益成为影响综合国力与竞争力的决定性因素，要斩断贫困代际传递链条，抓好教育培训是根本，要通过受教育权的保障和行使，不断提升和改善农村寒门子弟的知识储备、人生态度以及参与社会、改造社会的能力，并为其助推家庭脱贫致富创造更多出路。[10]第二，实施教育均衡发展战略，从制度上优化乡村教师队伍结构，把推动农村教育全面发展和质量全面提升这一项功在当代、利在长远的根本性战略举措抓紧抓好。第三，以技术下乡、专家入户、能人示范为依托，把蔬菜种植、畜禽养殖、特色林果等专业知识和实用技术送到千家万户，有针对性地开展建筑、装修、物流、餐饮、家政、保洁等实用技术和务工经商基本技能培训，通过强化现代农民教育培训和农村劳动力资源开发，帮助期待脱贫的人们引燃希望、消除疑虑、弥补不足、坚定信仰、解决困惑，并激发其脱贫致富的内在活力和自我发展能力。

3.把农业农村发展环境持续改善和转变农业发展方式作为脱贫攻坚的基础支撑与根本动力，通过推动三次产业全方位互动、渗透和融合，构筑现代化农业产业体系来确保农业稳定并保持发展动力。第一，优先补齐深度贫困地区基础设施和公共服务短板，强力推进路网通达、饮水安全、电力改造、网络覆盖、环境美化等软硬件建设，着力改善乡村生产生活环境。第二，将培养合格劳动者与增加外源性公共产品和公共服务供给相结合，重点解决边远贫困地区的资源承载力问题，并通过不断改善生产生活条件，促进贫困地区人口向中心城镇集聚，推动规模和聚集效应实现。第三，加强对种养业服务管理，严格产地环境管理、生产投入品质量控制和水源管理，加强无公害、标准化技术普及推广，引导农民进行无公害标准化生产，并加强重大灾害和疫情防控体系建设，切实降低农户种养风险。第四，科学规划和合理配置以推动生产、销售、加工转化以及流通、消费形成最佳匹配体系，通过打造、延伸和稳固农业产业链，逐步形成三次产业相互促进的发展格局。第五，构建家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的新型农业经营体系，并通过发展壮大农村集体经济来提高农业集约化、专业化、组织化、社会化水平。

4.产业是稳定脱贫与增收的主要支撑[11]，产业扶贫是脱贫攻坚的治本之策和长久之计，而培育和发展特色优势产业是深度贫困地区增强自我发展能力的根本途径。第一，经验表明，给钱给物只能救急解渴，缺乏产业支撑，脱贫难以持续，兴办产业才能开流活源。第二，立足资源禀赋引进市场主体，精心培育带动作用大、可持续性强、高质量发展的特色产业，并坚持把贫困群众固化在产业链上，不仅能确保贫困群众通过产业发展实现稳定脱贫，也能增强贫困地区经济社会发展后劲。第三，产业扶贫必须践行绿水青山就是金山银山理念和良好生态环境就是最普惠民生福祉的宗旨精神，通过产业生态化和生态产业化来构筑产业体系，使生态产业成为引领深度贫困地区高质量发展的主力军。第四，甘肃特殊的地理和气象条件使太阳能、风能资源得天独厚，应紧紧抓住酒泉被批准为全国首个千万千瓦级风电基地建设的重大机遇，把生态移民搬迁与易地扶贫和新能源开发有机结合起来，强化风电、光电等新能源消纳、转化利用能力建设，加大风电、光电联合储存、消纳、转化利用示范工程建设，并加大电力外送，推动能源资源优势向经济优势转化，实现甘肃在新能源开发利用领域跨越式发展。第五，甘肃深度贫困地区以生态农业为发展取向具有得天独厚优势和多元化生产基地，只要政府合理规划、措施得力、持续扶持和有序引导，各具特色的生态农业发展模式不仅可有效吸纳劳动力就业，还能通过精耕细作有效解决耕地用养矛盾，并以优质有机农产品引发订单农业发展和生态农业崛起，将甘肃建设成区域乃至国家有机农业、畜牧业和林果业基地，生态农业不仅是甘肃农业转型升级的一种有效模式，也是深度贫困地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的良性发展道路的最佳选择。第六，黄土高原、森林冰川、戈壁沙漠、高山草原等自然景观和丝路文化、远古文化、黄河文化、民族宗教文化等原生态大美景观是甘肃旅游业发展的最大特色和优势，着力推进有利于旅游业发展的基础设施建设、旅游景点保护和旅游宣传工作，既能带动甘肃由旅游资源大省向旅游经济大省转变，也能不断释放旅游扶贫潜力，推进旅游扶贫与电商扶贫等模式深度融合，成为贫困群众全方位、多形式参与产业发展的良好平台。第七，甘肃深度贫困地区海拔高、开发晚，并具有地质状况复杂、土壤肥力不高等自然条件，因地制宜加快发展中药材产业具有独特优势，只要健全支持贫困地区中药材发展的保障机制和中药材种植的系列优惠政策措施，并做好资源整合和平台搭建，下大力气组建并发展一大批主业突出、具有核心竞争力的中药材企业和企业集团，中药材产业完全可以培育并发展成为甘肃深度贫困地区致富奔小康的特色优势产业。

5.完善资金、科技、人力进入农业的制度和政策体系，强化政策支持和农村改革红利释放，为全面小康和乡村振兴提供有力政策制度支持、组织保障和人才支撑。第一，立足于土地“三权”分置改革，打破阻碍贫困群体脱贫致富的制度性障碍和资源环境障碍，推动城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进高素质劳动力和各类资源“回流”农村，发挥其对多种形式农业适度规模经营的推动和引领作用。第二，积极推进农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革创新工作[12]，探索经营权入股，发展产业化经营和承包经营权流转，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利，通过全面深化农村改革和改革红利释放，全面激活市场、要素和主体，激发农业农村发展新活力。第三，加大农业科技、基础设施、价格保护、农业保险、收入保障、政府购买服务的政策支持力度，为促进城乡要素合理流动、产业发展融合化、居民收入均衡化、公共服务均等化、基础设施联通化、居民基本权益平等化以及撬动各种资源要素投入农业农村提供有力制度支持和组织保障。第四，继续实施人才支持计划和大学生村官、“三支一扶”、高校毕业生基层成长计划以及乡村振兴志愿者、投资兴业、行医办学、捐资捐物、法律服务等行动，引导各类优秀人才向“三区”和基层一线流动，通过改善用人机制并打造有利于人才脱颖而出的成长环境，真正解决贫困地区内部人才培养质量不高、流失严重以及贫困地区外部扶贫人才缺乏问题。

6.充分利用东西部扶贫协作中天津、厦门等33家中央定点扶贫单位对甘肃深度贫困地区和国家扶贫开发重点县全覆盖的有利时机，紧盯产业开发、基础设施建设、劳务输出、人才支援、资金支持、医疗卫生、文化教育、人才培训等方面重点、难点问题，务实有效创新协作方式，丰富协作内容，健全协作机制，拓展合作领域，努力实现互利双赢、共同发展。同时，及时完善由政府与社会协力构筑的反贫困体系和社会保护安全网，确保农村老年人、低收入者、无收入者、丧失劳动能力者等群体“吃饭钱”有着落，并积极推动社会慈善捐助和志愿者行动，鼓励企业、公司、机构和个人积极参与、支持农村老年护理事业，健全贫困地区农村老年人协会、妇女联合会等组织，发挥这类组织在维护权益和农村稳定、精神文明、经济发展中的作用。另外，建立和完善输出输入地劳务对接平台，着力推进培训、鉴定、输转一体化服务体系建设力度，帮助特殊困难群体转移就业。