山西省补充耕地质量管理的探讨

2020-02-25王丹赵耀巍

山西农经 2020年22期

□王丹，赵耀巍

（山西省土壤肥料工作站山西太原 030001）

补充耕地质量管理是施行占补平衡制度、保护耕地质量红线的重要环节。我国最早在1997年4月提出了各省、自治区、直辖市必须严格落实耕地总量动态平衡的要求，首次明确非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。1998年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》明确增加了耕地占补平衡条款[1]。2004年10月首次提出对补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。2015年12月首次提出推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护；坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地，严禁毁林开垦；全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用。占补平衡经历了从注重数量平衡到重视数量、质量相统一，再到数量、质量、生态三位一体新格局的发展阶段，补充耕地质量建设保护的重要性逐步加强。

从山西省补充耕地质量管理现状、补充耕地质量管理中存在的问题及对策建议等方面出发，为补充耕地质量管理研究提供方向指引，为推动山西省补充耕地保护理论研究和实践发展作出贡献。

1 山西省补充耕地质量管理现状

耕地质量建设保护事关我国国家粮食安全、农业可持续发展以及农业国际竞争力[2]。自2009年全国开展补充耕地质量验收工作以来，山西省补充耕地质量管理工作取得明显成效，有效提升了补充耕地质量建设保护水平。作为部级补充耕地质量建设管理与验收评定试点单位[3]，运城和晋中两市在2010年率先启动由农业部联合开展的补充耕地质量验收评定工作。省农业厅在2012年出台了补充耕地质量验收评定工作规范和技术规范。山西省多地的农业部门参与开展了补充耕地质量验收评定工作，农业部门已累计实施评定项目362个，完成评定面积1.9万hm2。2017年山西省印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡实施方案的通知》《关于建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见》，为确保山西省补充耕地质量等级持续提升指明了方向，全省补充耕地质量管理工作驶入快车道。

2 补充耕地质量管理中存在的问题

2.1 补充耕地质量管理重视程度有待进一步提高

耕地占补平衡在过去20多年着重反映数量平衡，质量平衡被忽略，“补充耕地质量相当”的要求并没有得到落实。目前山西省尚未形成全社会共同参与补充耕地质量建设保护的激励机制，尽管农业部门正采取有力措施，逐步加强补充耕地质量管理，但在实际开展的耕地占补平衡工作中仍然存在补充耕地质量不到位的问题[4]。先占后补、占优补劣、占水田补旱地、耕地上山等现象尚未杜绝，缺乏补充耕地土壤改良、地力培肥的有效途径和方法，补充耕地后期管护不力，农田水利设施、林网、道路等基础设施的持续保护等问题没有得到根本解决。

2.2 补充耕地质量验收评定机制有待优化

土地整理、复垦、开发等补充耕地项目由自然资源部门组织，验收耕地质量时执行《农用地质量分等规程》标准，与农业农村部门的《耕地质量验收技术规范》存在技术性和应用性差异[5]，农业农村部门无法正常参与补充耕地质量验收评定工作。农业农村部门在耕地质量管理中，缺少针对补充耕地质量验收评定的专项经费保障，补充耕地质量管理工作难以持续。

2.3 补充耕地质量后期持续管护有待加强

补充耕地质量建设作为一项基础性、长期性任务，需要持续加大投入才能确保补充耕地质量等级不断提升。在补充耕地质量建设工作中，各级农业农村部门没有将项目验收意见与科学应用土肥水领域新技术和新成果相结合来指导补充耕地质量建设工作，不能提出彻底消除补充耕地土壤障碍因素的针对性措施，没有在补充耕地上设专门的耕地质量监测点长期定位跟踪、深入研究补充耕地质量演变规律。

2.4 耕地质量监测保护体系建设有待健全

耕地质量监测保护体系由农田建设与耕地质量队伍组成。农业部在2017年5月成立耕地质量监测保护机构后，拓展了山西省、市、县3级农业部门在耕地质量长期定位监测网络建设、耕地质量等级调查评价、耕地质量建设保护、耕地质量标准化和信息化建设等方面的工作，增加了市、县两级农业部门耕地质量队伍在耕地质量管理工作方面的任务和要求。2018年底，各级农田建设管理队伍初步形成，耕地质量管理主体的职能得以明确，但队伍的专业化程度还需要加强，耕地质量管理机构和人员配置等队伍体系建设与当前的耕地质量建设管理工作需求还有较大差距。

3 对策建议

3.1 持续推动山西省耕地质量立法工作

加强山西省耕地质量建设保护相关领域立法，组织山西农业大学资源环境学院、山西省农业科学院农业环境与资源研究所和耕保（土肥）专家等力量开展耕地质量保护法规立法调研，出台并完善《山西省耕地质量管理条例》，明确山西省耕地质量建设与保护主体，明确各级政府及有关部门在耕地质量监测、调查、评价、建设、保护等方面的职责分工，建立各级农业农村部门通过耕地质量评定全面参与耕地质量建设与保护的工作机制，确保补充耕地质量建设与保护工作实现主体明确、程序规范、实施有据、责任到位。

3.2 有效完善山西省补充耕地质量管理机制

完善《粮食安全省长责任制》《省级政府耕地保护目标责任制》，推进自然资源资产负债表（耕地质量等级）编制和农产品产地（耕地）承载力评价，形成党委领导、政府负责、社会参与的补充耕地质量保护责任机制。广泛树立补充耕地保护的强烈意识，充分调动新型农业经营主体、社会化服务组织以及承包家庭的积极性，形成补充耕地保护合力。利用自然资源“一张图”和信息化技术手段严把入库关，确保入库补充耕地来源明、数量准、信息实、管护严。高标准农田建设新增耕地用于占补平衡的，必须落实到图斑地块，严格核实认定后，纳入补充耕地储备库用于占补平衡。

3.3 有序拓展山西省耕地质量监测范围

要结合全省2380个耕地质量长期定位监测点和6128个耕地质量等级调查评价点覆盖范围，在补充耕地重点区域开展耕地质量专项监测。拓展补充耕地土壤质量监测技术和指标体系，为科学评估补充耕地项目实施成效提供有力支撑。同时，针对不同区域补充耕地存在的耕地质量突出问题开展试验示范，为因地制宜进行土壤培肥改良与治理修复提供数据支撑。在补充耕地上建设自动监测区、耕地质量监测区和培肥改良试验监测区，打造“三区四情+物联网”的高标准监测模式，智能化监控全省补充耕地质量。

3.4 尽快启动补充耕地质量等级评价

2017年启动全国耕地质量等级调查评价以来，以土地利用现状图、土壤图、行政区划图叠加形成的图斑为评价单元，选取立地条件、剖面性状、耕层理化性状、养分状况、土壤健康状况和土壤管理等指标综合评价耕地质量，划分了全国耕地质量等级。2020年农业农村部率先在河北、内蒙古等14个省、自治区开展了补充耕地质量等级评价试点工作。通过对试点区域上一年度占补平衡补充耕地项目进行质量评价，根据评价结果，以省为单位形成试点区占补耕地质量等级对比情况报告。各级农业农村部门要积极争取财政资金，尽快启动专项耕地质量评价，依据《耕地质量等级》《耕地质量调查监测与评价办法》对新增耕地、占补平衡补充耕地开展评价，出具相应评价意见。加强专项评价结果应用，为补充耕地质量管理提供决策支撑。

3.5 不断优化补充耕地面积核定办法

当前新增耕地主要来源于高标准农田建设、土地整治、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦4个途径。农田建设工作划归农业农村部门以来，各级农业农村部门管理的高标准农田建设产生的新增耕地和自然资源部管理的土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩增加的耕地，经核定后均可用于落实补充耕地任务。相关部门要加强协调，不断优化新增耕地和新增产能的核定流程与办法，确保新增耕地质量。

3.6 建立健全全山西省耕地质量保护体系

土壤培肥改良、地力提升和肥水科学施用等技术示范和推广作为耕地保护队伍强项，为藏粮于地奠定了基础，为补充耕地质量管理起到保驾护航的作用。要充分发挥农田建设与耕地质量队伍的力量，结合当前山西省事业单位机构改革，强化耕地质量保护职能。组织开展全省耕地质量保护工作专题研讨，研究加强耕地质量监测保护体系建设，完善耕地质量管理机构队伍设施，吸收现有土壤肥料工作机构人员并采取有力措施充实人员，完善耕地质量监测保护工作机构和队伍，加强技术指导和培训，提升耕地保护专业人员的业务素质能力，构建耕地质量建设保护工作新格局。