我国耕地撂荒原因及对策分析

□李明康

（湖北大学 湖北 宜昌 430000）

当今时代，耕地不再是农民唯一的经济来源，但耕地依旧是人类赖以生存和发展的基本保障，也是农业以及社会发展的基础。我国人口众多，仅用全球7%的耕地承载了全球1/5的人口，由此可以看出我国耕地资源十分珍贵。

耕地撂荒最早出现在20世纪初的欧洲，具体出现在西欧山区以及东欧贫瘠和难以开发的地区。20世纪中后期，我国开始出现耕地撂荒现象。尽管政府不断出台相关政策和措施减少耕地撂荒，努力提高耕地质量和利用效率，但耕地撂荒现象没有得到改善。耕地撂荒涉及范围广、治理周期长、实际解决难度大，遏制这一现象迫在眉睫。

1 耕地撂荒的影响

农村耕地撂荒是一个经济问题，也是一个社会问题，不仅影响粮食生产和当地发展，还会对农村社会稳定和发展产生影响。

1.1 造成土地资源浪费

耕地撂荒对生态环境造成的影响主要表现为耕地地力下降，难以种植农作物，土壤硬化，土地营养流失，土壤性质发生变化，地力下降，良田变为不可耕种的土地，土壤恢复困难。一片耕地荒废后，为了维持生活，部分农户选择毁林开荒，种植方式依旧粗放，形成恶性循环，对生态健康产生威胁[1]。

1.2 影响粮食安全

我国人口数量大，占世界人口总数的20%，但我国人均耕地面积不到世界人均耕地面积的40%，人地矛盾日益加剧。

研究显示，耕地撂荒目前不会引起我国的粮食安全问题，但耕地撂荒导致的耕地减少会造成农业生产疲软，成为威胁我国粮食安全的一大隐患。因此，要重视耕地撂荒问题，防患于未然。

1.3 加剧社会问题

农村年轻劳动力到城市生活工作，导致耕地荒废，城市人口密度增加，而农村却出现了空心化现象，老无所养、幼无所依，老弱病残无人照看，农村“空巢老人”和“留守儿童”等问题愈发严重。

1.4 阻碍当地经济发展

耕地撂荒会直接导致当地农作物产量减少，当地粮食甚至不能自给自足。没有多余的农作物，农民收入减少，无力开展更多的生产活动。同时，农村青壮年进入城市导致农村缺乏劳动力，而缺少改善生产条件的知识技术，制约了农业生产和经济发展[2]。

耕地是农业生产最根本的物质基础，也是第二、三产业持续健康发展的基石。耕地一旦被破坏，需要花费大量人力、物力和时间成本进行恢复。耕地撂荒给耕地带来的破坏极其严重，为了实现可持续发展，应当重视耕地撂荒问题。

2 耕地撂荒的原因

耕地问题事关国家发展、社会稳定和农民切身利益，但是近年来我国农村耕地撂荒现象日趋严重。只有明确耕地撂荒的原因，才能对症下药，遏制耕地撂荒的趋势。出现耕地撂荒现象的原因主要有以下几个方面。

2.1 社会经济因素

随着社会发展水平不断提高，第二、三产业不断发展，城乡经济差距拉大。农业发展基础设施不完善，种植成本高、收益低，大量农民向城市转移，导致农村劳动力不足，无法满足耕种需求，导致耕地荒废。

2.1.1 农业生产的收益低、成本高，农村劳动力大量转移

我国的土地资源一般分为国有土地和集体土地，耕地撂荒现象更多出现在集体土地中。受农村现存土地制度的影响，耕地呈现出分散化特点，农户手中只有小块耕地，不能进行机械化作业。为了使作物健康生长，农民花费了大量时间成本，而且肥料、种子、杀虫剂等增加了生产成本。但是普通蔬菜在市场上的价格并不高，农民的收益较少，出现灾害时，还有可能导致亏损。这就使很多农民放弃耕种，从事第二、三产业，导致耕地撂荒[3]。

第二、三产业高速发展，在提高社会经济发展水平的同时，创造了一批收入高、工作环境良好的工作岗位。为了获得更高的经济收入和追求更好的生活，一大批年轻农村劳动力进入大城市寻找更好的工作，留在农村的大多是老人和小孩，加剧了农村劳动力老龄化。老人需要照顾孩子，没有时间和精力从事耕种，且外出青年务工赚取的生活费能满足老人和孩子的生活，随着时间推移，耕地逐渐被撂荒[4]。

2.1.2 农业基础设施不完善，影响耕种积极性

气候、地形等因素对农业生产有很大影响。对于降低农民在耕作中面临的自然风险和经济风险，农业基础设施建设至关重要。例如发达的水利灌溉设施能有效应对气候变化导致的自然灾害；发达的病虫害预测和防治系统能有效减少病虫害造成的经济损失；发达的农产品市场体系能减少信息不对称问题，降低农民进入市场的风险。

我国农业基础设施建设滞后。一是农田水利设施建设跟不上经济发展步伐。水利设施年久失修，旱不能浇、涝不能排，无法发挥抵御洪涝等自然灾害的作用。二是农业配套设施不完善。交通网络不发达，经济比较落后的地区甚至还未通车，通信设施落后，满足不了农民的市场信息需求。由于农业基础设施无法满足农业耕种的需求，部分地区频繁发生较大范围的旱涝灾害，大大增加了农业种植的风险。加之自然灾害的影响，导致耕地地力不断下降，靠耕种获取经济收入难以为继，导致部分农民失去耕种积极性，不愿意种地[5]。

2.2 政府政策制度因素

随着社会发展，城市和农村的贫富差距逐渐拉大。为了促进经济发展，优惠政策不断向城市倾斜。在城乡二元结构下，城市拥有完善的社会保障机制、优质的教育资源和机构、先进的医疗条件，吸引了农村劳动力。农村土地制度、土地流转制度以及相关配套制度不完善，拉力所起的作用越来越小，难以留住农村劳动力。

2.3 农村土地制度不完善

2.3.1 产权不清

当前，农村被承包耕地的所有权一般属于村委会、村民小组或者乡镇集体。界限不清、耕地所有权主体混乱，出现了一权多主的情况。产权不清会直接导致农户承包权缺乏安全性及土地所有权归属不清，农户处理自己的耕地时会迟疑，不利于土地流转和集中[6]。

2.3.2 土地分配方式的影响

我国土地分配方式大多以农民家庭为单位，向集体经济组织承包土地等生产资料，在集体所有的基础上，农民行使耕地承包权和直接经营权。在现实情况下，相关人员主要按照人数平均分配耕地。不论是需要耕地、愿意耕地的人，还是愿意外出务工的人，所得到的耕地一样多，导致耕地耕作效益总体不高。随着经济发展，一些人更愿意走出农村，这些人的耕地无法耕种，导致耕地荒废[7]。

2.3.3 土地流转制度不完善

农村土地流转范围不大、土地规模经营滞后，这种情况在山区和陡坡耕地居多。流转制度难以发挥作用的原因有以下几点。一是农民的念土思想。费孝通认为，直接靠农业谋生的人是“黏着在土地上的”。因此，即使举家搬迁、出外务工、耕地荒废，农民也不愿意将承包权和经营权转给他人。二是乡镇政府缺乏重视。农民自行与相关企业或者其他愿意接收土地的人员联系是不现实的，因为双方知识水平不在一个层次，存在沟通问题，需要政府将双方联系起来。三是耕地流转不出去。山区和土地零散的坡形耕地因为地形或者地理位置的原因，吸引力较小，难以流转出去[8]。

2.4 相关配套措施缺失

相关配套措施的主要作用是将各种农业政策实施到位，使农民更加安心，提高农民的安全感和相关保障。

2.4.1 二元户籍制度

二元户籍制度诞生于1949年，农民和非农的标签给很多进城工作、在城市生活的农民带来了很大阻碍。大部分农民为了使生活更有保障，即使外出务工多年，也不会流转自己的土地，加剧了耕地撂荒[9]。

2.4.2 社会保障机制

由于自然灾害、农业基础设施不完善等，耕种风险大、收入不稳定，部分农民不愿意耕种，选择外出务工。为了使农民留在农村，必须给农民提供完善的养老、医疗条件。相对于城镇，农村的社会保障及相关配套制度不够完善。例如在退休养老方面，城市养老保障大大超出农村且有比较完善的机制，但农村还难以达到这一水平，因而农村劳动力流向大城市，出现耕地撂荒现象[10]。

3 解决耕地撂荒问题的建议

我国出现耕地撂荒问题已经超过半个世纪，解决这个问题不能一蹴而就，需要一个过程。耕地撂荒不仅涉及农村，还会对整个社会产生影响。要想解决耕地撂荒问题，需要社会各方面的长期努力。

3.1 社会经济方面

要想将农民留在农村，保证耕地不荒废，就要缩小城市和农村之间的差距，使农村富起来，提高农村的吸引力，应主要从以下方面入手。

3.1.1 增加农业投入，改善农村生产条件和技术

通过改善农业发展状况为农业发展提速，以农业发展带动农村发展。加强交通、水利、能源等基础设施建设，资金投入应以政府为主。可以联合当地农民，按照谁投资谁获益的原则，完善水利、交通、信息等基础设施建设，改善整个地区的耕地种植条件，提高耕种水平，减少耕种损失，增加农民收益，提高农民耕种的积极性，减少耕地撂荒现象。

同时，注重农业知识普及，推广先进种植科技。如何在有限的耕地上尽可能提高产量，是农业科研人员应考虑的问题。不科学的耕种方法会造成耕地地力下降，可能出现一片土地无法种植任何作物的情况，导致耕地撂荒。科学的种植技术能维持甚至提高耕地地力，促进农业可持续发展，因此普及科学的农业种植技术十分必要。

3.1.2 完善市场对耕地的调节机制

市场的作用主要是为了实现帕累托最优，在市面上的体现集中在价格和利润方面，对藏在价格和利润背后的危机反应较慢，具有滞后性，因此耕地撂荒问题不会被纳入市场自我调节中。部分危机甚至还会被虚假的价格表象掩盖，因此需要由政府进行调控。

要坚持发挥市场在土地流转中的主体作用，建立和完善土地流转市场服务体系，促进土地流转过程中信息准确、对称。完善土地流转市场交流平台以及相关的中介组织，形成健康的土地流转价格机制，尽量减少土地流转中的投机炒作，保证土地流转市场公平、公正、健康运作。

3.2 政府政策方面

经济带来的困扰往往会引发社会问题，这类通常可以利用制度方式解决。耕地撂荒也是如此。

3.2.1 完善农村土地制度

一是明晰耕地权利，以法律的形式规定集体所有土地的所有权归属，具体落实到乡、镇、村，使农民能真正拥有承包经营权、依法建设住宅权、依法流转承包土地的经营权和土地收益权等，这是解决一切土地问题的基础。二是建立有效的耕地流转机制。政府应建立易于运转、变通灵活、具体可行的耕地流转流程，成立专门的耕地流转机构，也可以承包给专业的中介组织，明确相关机构职责，保证耕地能得到高效流转，使耕地发挥积极作用。三是落实支农惠农政策。根据当地的具体情况，灵活实施相关优惠政策，吸引更多农村劳动力留在农村，减少耕地撂荒现象。

3.2.2 建立和完善相关配套政策

一是完善农村社会保障制度，给予广大农民社会保障，解决农民养老、就医、就业等问题，全面、深层次改善农民的生活环境和劳作环境，留住劳动力。二是改革现有的户籍制度，清除户籍迁移阻碍，使在城市生活的农民能够真正享有与城市人口同等的条件，给予他们定居和迁移的自由，保障其基本生活，促使其愿意流转手中的耕地，提高土地利用率。

3.2.3 完善有关法律法规

法律是底线，也是杜绝耕地撂荒加剧的强有力工具。政府可以根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律条文对耕地撂荒现象进行约束。

拥有土地承包权但不愿意耕种、将耕地荒废两年及以上的农户，其土地经营权将自动转给其他农户但承包权不变。举家搬迁导致耕地荒芜的农户，由村集体或者乡镇收回其耕地承包权并分给其他种植者。采取措施解决耕地撂荒问题，约束耕地撂荒行为，使基层干部处理耕地撂荒问题时有法可依，减少耕地撂荒现象。

3.2.4 加强政策宣传和引导

各级政府要加强对耕地撂荒的重视，努力改善耕地承包经营关系和土地流转现状，促进耕地有效利用。通过广播、电视、互联网等方式，积极宣传保护耕地的法律法规和强农惠农政策，使政策宣传深入民心，动员广大群众积极参与遏制耕地撂荒的工作。同时，加强宣传遏制耕地撂荒的典型事例，营造良好的社会舆论氛围，提高整个社会保护耕地的自觉性。

3.2.5 改善农民“守地思想”

耕地对农民有以下意义。一是耕地可以种植粮食，为农民提供基础生活保障，创造经济收益。二是外出务工人员把耕地当作“最后的生活保障”。如果外出务工时生活得不到保障，还可以依靠土地维持基本生活，因此农民对耕地具有精神依赖。部分农民即使不耕种土地，也不愿意将其流转出去，担心耕地流转出去就难以收回，失去基本生活保障。

政府应以多样化的土地流转方式，引导合作社、企业等土地流入方通过股份合作、优先外出务工人员等建立利益共享机制，增加外出务工人员的收入，减少其顾虑，弱化外出务工人员的“守地”思想，进而提高外出务工人员流转土地的积极性，进一步减少耕地撂荒现象。