疫情防治中的国家与社会互动模式

●彭 涛

因新冠肺炎疫情而引发的重大公共卫生事件，给我国公共卫生法律体系造成了严峻的挑战。我国应对疫情的法律主要有《传染病防治法》及《突发事件应对法》，其中有61处涉及国家权力与义务，有46处涉及社会，主要规范社会组织和社会个体。由此观之，国家与社会是防治疫情的主体，两者是否能形成良性互动是决定疫情防治工作成败的关键。此外，国家与社会的互动模式还会影响到其他部门法的实效，从而构成国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

一、当前疫情防治中的国家与社会互动模式

随着新冠肺炎疫情的到来，公共卫生服务的供需平衡被打破，剧增的医疗需求使社会治理进入了一个特殊时期，国家与社会的冲突愈发突出，主要表现为：如何将疫情信息披露与防疫物资管控纳入法治的正轨。从这两点不难发现，国家在疫情防治中处于主导地位，国家与社会的互动表现为“命令—控制”模式。此模式的评判标准是客观且具体的，即是否能有效阻止特定区域疫情之发生，或者是否能有效减低疫情暴发之后的危害程度。可以认为，“命令—控制”模式既然能成为开展疫情防治工作的基本范式，至少在诞生之初是符合社会发展规律的。但随着中国迈入超大规模社会门槛，风险的不确定性更强，社会的复杂性程度更高。〔1〕参见国务院发展研究中心课题组：《充分发挥“超大规模性”优势 推动我国经济实现从“超大”到“超强”的转变》，载《管理世界》2020 年第 1 期，第 2-3页。此时，传统的法治模式是否能够满足超大规模社会下疫情防治工作的需求？从现实情况来看，国家主导的疫情防治模式难以充分发掘出社会力量的优势，其与风险社会间的张力愈发突出。

（一）疫情信息披露中的行政垄断与信息失真

就疫情信息披露环节来看，信息发掘者与信息公布者并不统一。一方面，疫情信息披露权垄断于行政机关手中，而其工作人员并不具备相应的信息识别能力；另一方面，具有专业知识的医生与专家却不享有信息披露权，只能将相关信息上报，交由行政机关处理。此种权力的分立，使武汉市政府错过了防控疫情的最佳时期。其实，公众对武汉市的疫情信息披露方式也持有不同意见，武汉市周市长对此回应说，“作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，我才能披露”。〔2〕《武汉市市长承认前期披露不及时，称传染病需授权》，载财新网，http://video.caixin.com/2020-01-28/101508895.html，2020年2月18日访问。其法律依据源于《传染病防治法》第4条，即“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布”。由此观之，省级人民政府卫生行政部门只有得到国务院卫生行政部门的授权之后才能向社会公布本行政区域的传染病疫情信息，武汉市政府确实没有该权力。而《突发事件应对法》则进一步将涉及传染病的源头，即有可能出现传染病的危险源、危险地区等信息规定为县级以上政府有权公布，进而该法将疫情信息的汇集、储存、分析、传输也统一由县级以上政府掌控。〔3〕参见《中华人民共和国突发事件应对法》第20条、第37条。质言之，法律上将涉及疫情全流程的信息公布权完全赋予行政机关，行政机关内部则通过层层上报的方式将权力集中于国务院卫生行政部门，其他主体没有任何披露疫情信息的权力。基于此，武汉市政府以传播谣言为由，对李文亮等人进行行政处罚也就不难理解了。

总体来讲，《突发事件应对法》与《传染病防治法》都将信息披露权集中于行政机关手中，但在具体操作上存有差异。《突发事件应对法》针对的是所有影响到社会安宁的重大突发事件，因此由代表国家的行政机关掌控信息流转的全路径，该规定最直接地体现了行政垄断的法治模式。而《传染病防治法》中却采取二元结构，即疫情信息处理主体与信息公布主体之间相互分离。

此种立法设计的根源在于，处理疫情信息涉及医学专业知识，而这是掌控疫情信息披露权力的行政机关所不具备的。因此，《传染病防治法》将疫情信息的披露主体二元划分为疾病预防控制机构与卫生行政部门。中央层级为中国疾病预防控制中心（CDC）和国家卫生健康委员会。从编制上来看，CDC是事业编制，而国家卫健委是行政编制，疫情的相关信息由非行政机关与行政机关合力形成。具体而言，由行政机关垄断信息披露权力，而由非行政机关CDC提供疫情产生与传播的基础信息。由此，行政机关与疫情真实情况之间被CDC隔离开来，对疫情信息处理最直接、最真实、最迅速、最权威的CDC要将相关信息提供给行政机关并由其负责披露，疫情信息要经过两个机构间的流转之后才能公之于众。从传播学的角度来看，信息经过二次传播才能到达公众，信息在流转过程中极易产生“噪音”，从而导致信息失真。就本次疫情事件而言，最先接触并处理疫情的医生在医学权威期刊《新英格兰医学期刊》 (The New England Journal of Medicine；简称NEJM) 上发表文章，认为：自2019年12月中旬起，亲密接触者之间已经出现人传人现象，需要做出很大的努力来减少传播，控制暴发；这些医生还指出2020年1月1日至1月11日之间，已有7位医务人员感染发病。〔4〕Qun Li, M.Med.,…et al.Early Transmission Dynamics in Wuhan, China, of Novel Coronavirus-Infected Pneumonia, January 29, 2020,DOI: 10.1056/NEJMoa2001316,The New England Journal of Medicine.而武汉市卫健委在2019年12月31日、2020年1月5日和1月11日三次均称“调查未发现明显人传人现象”后两次通告甚至公开表示“未发现医务人员感染”。〔5〕《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》（2019-12-31），载武汉市卫生健康委员会官方网站，http://wjw.wh.gov.cn/front/web/showDetail/2019123108989，2020年2月7日访问；《武汉市卫生健康委员会关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》（2020-01-05），载武汉市卫生健康委员会官方网站，http://wjw.wh.gov.cn/front/web/showDetail/2020010509020，2020年2月7日访问；《武汉市卫生健康委关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》（2020-01-11），载武汉市卫生健康委员会官方网站， http://wjw.wh.gov.cn/front/web/showDetail/2020011109035，2020年2月7日访问。两者前后不一致的表述，充分说明在疫情防治信息披露方面，行政机关虽然垄断着话语权，但信息的真实性却掌握在一线医生及各级CDC组织手中，从而引发了信息传播权力与信息真实性间的冲突。

疫情信息权威性、真实性间存在冲突的根本原因在于，依据《传染病防治法》及《突发事件应对法》而架构的疫情信息披露方式导致信息的权威主体与信息的披露主体之间相互分离。真实的信息掌握在处理疫情的一线医生手中，而披露疫情信息的主体却是行政机关，这就导致了疫情发生初期的信息披露不及时、不真实问题。甚至有部分公众认为，湖北省在疫情防治初期因信息公布问题而错过了防治疫情的最佳时期。

（二）防疫物资配置中的管控权力与管理能力

国家与社会的角色冲突同样存在于抗疫物资的分配方面，即防疫物资由代表着国家的一些机构来管控，但这些机构并不像社会主体一样，具有管控防疫物资的强大能力。

按照《传染病防治法》第45条的规定，国家有权在全国范围内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。甚至为了加强国家对相关物资的管控，《突发事件应对法》第52条还进一步明确政府可以要求生产、供应生活必需品的企业组织生产、保证供给。因此，工信部依法建立了国家防控物资临时管控制度，对重点生产企业的物资直接调配，努力做到全国一盘棋，尤其是确保武汉和湖北其他地区防疫一线地区的供应。〔6〕参见《口罩日产800万只为何仍一罩难求？工信部回应了》，载凤凰网，https://news.ifeng.com/c/7tdoI4TcGLA，2020年1月30日访问。李克强总理进一步提出要统筹做好医疗防治重点物资调度，各部门要各司其职，主动作为、通力配合。〔7〕参见《李克强主持召开中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议》，载中国政府网，http://www.gov.cn/premier/2020-02/04/content_5474569.htm，2020年2月5日访问。基于此，武汉决定由红十字会专门负责管控全国各地捐赠给武汉的防疫物资。

但当武汉红十字会管控、调集各界捐赠的防疫物资时，物资分配与管理混乱不堪，公众怨声载道。此次疫情防治属于超大规模社会中的公共卫生事件，物资需求量极大。根据1月29日晚湖北省省长王晓东在例行发布会上公布的数字，湖北慈善系统、红十字会系统，累计收到慈善捐赠42.6亿元、慈善物资529万件。按照《慈善法》第53的规定，红十字会在管理这些抗疫物资时，首先需要登记造册。而面对如此巨大的物资接收，仅仅登记造册也成为武汉红会难以高效完成的任务。作为准行政机构，红十字会从管理到编制再到日常业务，遵循的是另一套业务规矩。〔8〕参见《民企接手武汉红会物资管理效果显著 快评：要相信市场的力量》，载凤凰网，http://feng.ifeng.com/c/7tkIc7aCAqB，2020年2月7日访问。一方面，社会给武汉捐助了大量的医疗物资；另一方面，由于武汉红十字会分配效率低，大量医疗物资积压于仓库内，一线医生缺乏防疫物资，最终引发公众不满。直到民企九州通接管之后，物资管理才进入正轨。〔9〕参见马骏、王昆鹏：《武汉红会物资存放点更换民企管理方 现场井井有条》，载新京报网，http://www.bjnews.com.cn/wevideo/2020/02/02/683242.html，2020年2月7日访问。专业的物流企业介入物资管理之后，仅仅两小时，便彻底改变了此前持续多日的混乱低效局面，理顺了从物资入库到分发的全流程。社会对武汉红十字会的不满逐渐转化为质疑，主要表现为：面对一场全球突发卫生事件，必须由红十字会来作为物资协调方吗？红十字会效率低下，难道没有更妥当的方法来替代吗？〔10〕参见张从志：《湖北与武汉红会，物资捐赠卡在了这里？》，载《三联生活周刊》，https://news.qq.com/a/20200202/000487.htm，2020年2月7日访问。实际上，红十字会是《红十字会法》规定的有权从事慈善事业的组织，是慈善事业的国家队。按照法律规定，红十字会有权处理其接受的捐赠款物。〔11〕参见《中华人民共和国红十字会法》（2017修订）第11条、第21条。因此，在防疫物资配置的法治模式中，国家处理社会捐助的防疫物资事宜，基本上都由各地的红十字会来完成。但是，武汉红十字会有管控防疫物资的权力，却没有管理突发大规模防疫物资的能力；而对社会力量来说，有管理大量防疫物资的能力，却没有管控的权力。这就导致了防疫物资管控权力与防疫物资管理能力之间的张力。

二、以国家为主导的疫情防治模式的理论基础

纵观疫情治理中的信息披露以及物资配置，不难发现，当前疫情防治工作采取“国家主导—社会服从”模式。该模式在《传染病防治法》及《突发事件应对法》中均有清晰的表达，如《传染病防治法》中有38处规定国家权力与责任，通常先规定国家需要在疫情防治方面建立相关制度，然后再规定执行该制度的行政机关及代表社会的单位或个人需要承担何种义务。该模式在《传染病防治法》第9条、第15条、第17条、第38条、第59条、第61条等条款中均有典型体现，即国家主导，社会力量负责具体落实。与疫情防治密切相关的《突发事件应对法》中，有24处规定了国家权力与责任，该法采取了与《传染病防治法》类似的立法模式，代表性例证为《突发事件应对法》的第8条、第17条、第32条、第41条、第42条等条款。由此观之，国家在疫情防治中起主导作用，而社会只是服从与落实国家的要求，呈现出“国家主导—社会服从”的法治模式。

所有的法治模式都基于一定的法治逻辑，只有先厘清其逻辑，才能判断其理论基础是否发生变化以及变化之后的应对方案。实际上，疫情防治是国家治理在相对极端情况的一种表现，这种法治模式能体现出一个国家治理的最基本逻辑。此外，极端情况使其放大了若干倍，让我们能够更清楚发现该逻辑的核心所在：立法中，国家控制全部疫情防治活动；疫情防治执法中，国家替代社会。

（一）立法中的国家控制全部疫情防治活动原则

为了确保疫情防治中的国家主导，《传染病防治法》及《突发事件应对法》均确立了国家控制疫情防治活动的原则，具体分为3个步骤：首先，规定人民政府的权力与职责；其次，规定相关行政部门的权力与职责；最后，将所有与疫情防治相关的权力赋予政府及行政部门。这样的立法架构将国家这个抽象主体具体落实为人民政府及行政部门，从而实现国家对疫情防治工作的控制。该立法架构在具体条款中的表现如下：

1.《传染病防治法》总则第5条规定了人民政府的权力，即各级人民政府领导传染病防治工作。随后，该法中有77处规定了与疫情防治相关的人民政府的各种权力，如第9条规定完善疫情防治的相关制度，第13条组织开展群众性卫生活动，第20条制定疫情防治预案，第42条采取紧急措施等，这些权力涉及政府对疫情防治的全过程管控。《突发事件应对法》中有103处规定了人民政府的权力，其模式与《传染病防治法》基本一致，即政府权力作用于疫情防治的全过程。鉴于疫情发展变化的难以预测性，法律通常作了兜底性规定，如《突发事件应对法》第49条规定：政府在处理过程中，可以采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。“必要措施”属于不确定性法律概念，实质上是授权政府便宜行事，只要措施有利于疫情防治便具备合法性。常态下，行政机关对普通居民的日常生活并不干预，但在疫情防治过程中，行政机关基于抗疫目的便可以限制人身自由，如对居民出入小区的行为进行管控。这就属于法律条款没有明确列举，但又合法且必要的措施。

2.《传染病防治法》中有73处规定了相关行政部门的义务，主要是配合人民政府开展疫情防治工作。如第3条规定的国务院卫生行政部门可以增加或减少传染病病种；第25条规定的农业、林业行政部门对与人畜共患传染病有关的动物传染病进行防治管理；第53条规定的省级以上人民政府卫生行政部门负责组织和处理传染病防治重大事项等。《突发事件应对法》中与行政部门相关的规定有44处，其基本模式与《传染病防治法》类似，即行政部门主要是配合政府实施具体的疫情防治措施。

3.在《传染病防治法》《突发事件应对法》中，与社会力量的组成部分（其他单位及个人）相关的规定主要涉及种类配合义务，社会主体并不享有实权。如《传染病防治法实施办法》第12条规定：托幼机构、学校在办理入托、入学手续时，应当查验预防接种证，未按规定接种的儿童应当及时补种。该规定并不是赋予托幼机构、学校行政职权，其查验只不过是对国家预防接种制度的具体执行，本质上是一种服从义务。

综上所述，立法将控制疫情防治活动的权力赋予国家，根源在于国家在此领域享有垄断性权威。中国地域辽阔，民众生活模式多样，如果社会的多种主体都享有此权力的话，则权威过多，疫情防治工作容易陷入混乱。国家垄断权威可以高效地消除社会生活的无序和混乱。权威由国家统一掌控，则规训出自国家一处，疫情防治能够实现秩序化。国家是抽象主体，国家垄断权威具体表现为行政机关的权威。

行政机关权威经由《传染病防治法》及《突发事件应对法》所规定的法定程序和职权授予而获得，行政机关通过立法强化自身权威。此次，行政机关依据《传染病防治法》第41条、第42条实施的隔离、停业、封闭相关场所等疫情防治措施，得到了公众的支持，无疑进一步强化了国家的权威。

但在社会治理中，国家垄断权威也存在一些问题。国家垄断权威的单一性与社会需求的多样性、利益复杂多元性时常发生冲突。国家垄断权威对解决单线程任务及单一利益性事务，如国家生死存亡等重大问题十分有效。但对于日常生活中出现的多线程、利益多元，甚至相互对立矛盾任务，如经济发展与历史文化保护之间的矛盾等问题时，效率并不高。这就导致两类问题在此次疫情防治中表现突出：

首先，立法设计的国家抗疫模式使行政机构倾向于向上级负责，而彼此间的沟通不足。如《传染病防治法》第45条规定：县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集疫情防治的相关设施、设备。为了完成国家布置的疫情防治任务，各地政府都在依据该条征用防疫物资，此时难免发生冲突，如此次新冠肺炎防治中就出现了重庆市抗肺炎物资中途被云南省大理市征用的事件。〔12〕参见张晓晖：《重庆市抗肺炎物资中途被大理征用 已无法追回》，载经济观察网 ，http://www.eeo.com.cn/2020/0206/375650.shtml，2020年2月6日访问。从大理市的执法行为来看，法律依据没有问题，但与重庆市政府缺乏沟通。

其次，国家垄断权威之后，权威主体单一，这就导致处理疫情防治之时大局掌控的比较到位，但当具体执行中涉及不同的利益群体时，往往会出现利益分配不均等问题。如本次疫情防治中，国家从全国调集了大量的医疗资源支援武汉，说明国家在大局上处理较好，但局部医疗资源分配不均会导致疫情传播加剧，或者使病人延误治疗的最佳时机。武汉防疫初期，有一些患者难以入院医治。〔13〕参见陈月芹：《为给高烧8天的父亲找一个床位 她拨通了自我举报电话》，载经济观察网 ，http://m.eeo.com.cn/2020/0201/375381.shtml，2020年2月2日访问；《统计数字之外的人：他们死于“普通肺炎”？》，载搜狐网 ，https://www.sohu.com/a/370032279_120094087，2020年2月2日访问。这一现象充分说明疫情防治中所存在的医疗资源不平衡及配置失控问题。

（二）疫情防治执法中的国家替代社会

《传染病防治法》及《突发事件应对法》中的“国家主导—社会服从”法治模式，在疫情防治中被层层放大。当社会完全服从于国家权威后，具体的防治活动就出现了“国家替代社会”现象。

“国家替代社会”现象是基于《传染病防治法》及《突发事件应对法》中的相关条款而形成的，这些规定在实际运行中经由疫情催发，最终导致国家作用扩大至替代社会的程度。正常情况下，一个社会的生产、生活都由社会自行安排。但在疫情防治过程中，这些由社会负责的事情会被国家替代。如《传染病防治法》第41条、第43条中规定：国家可以封锁疫区，调用人员或物资，并且对被隔离人员提供生活保障。这直接导致普通社会生活被国家所管控。《传染病防治法》第45条还规定了政府可以临时征用房屋以及相关设施、设备。这导致在疫情防治期间，政府接管社会生产，如对服务业中酒店运营的接管，对与生产疫情防治物资相关的工业企业进行接管等。根据《传染病防治法》第45条的规定，政府还可以临时征用交通工具。基于此，武汉市在“封城”期间，为了解决居家市民出行不便等问题，全市紧急征招6000台出租车，分配给中心城区，由社区居委会统一调度使用。〔14〕参见《武汉市新型肺炎防控指挥部通告》（第8号），载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/24/content_5472045.htm，2020年4月2日访问。另外，武汉市政府还基于《突发事件应对法》第45条规定，在宣布进入一级预警之后，对全市7148个小区实行全封闭管理。在武汉全面封闭期间，按照《突发事件应对法》第49条的规定，政府要供应食品、饮用水、燃料等基本生活必需品。为此，武汉市商务局统一调度各类运输车辆，分配到各个区的大型商超和电商企业，采取“社区团购”方式解决居民食品、蔬菜等生活必需品问题。〔15〕参见《社区封闭式管理下市民如何采购生活必需品？武汉市商务局局长回应》，载央广网， http://china.cnr.cn/yaowen/20200303/t20200303_525000251.shtml?from=timeline&isappinstalled=0，2020年4月2日访问。人们正常的居住、工作、交通、食品等领域原本由社会承担，在被政府替代之后，政府已依法全面接管社会。国家安排疫情防治期间的社会生活，社会只需服从即可。行政权力接管社会，甚至包括每家每天谁可以出门，谁不可以出门之类的生活细节也由国家安排。

“国家替代社会”现象的产生有其法律依据，即在紧急情况下，政府基于法治生态而对社会管理承担无限责任。尤其是面临新冠肺炎这样传染性强、易于造成社会恐慌情绪的疫情之时，更是将政府的“有限”责任转化为“无限”责任。

尽管从依法行政的角度来看，政府应当为有限政府，即政府行为应当承担法定责任，而不应超出法律的界限。但是，有限政府只是依法行政的一种样态而已，法治是基于社会规则及社会生活的全部而生成的一种社会规范状态。中国当前的法治生态中有4点因素可以作为支撑无限政府的基础。（1）基于服务职能的需要，政府可以扩大行政行为范围，从而形成无限政府。服务型政府是纳入法律体系中的规定，而不是简单的政治口号。〔16〕参见《国务院工作规则》（国发〔2018〕21号），第2条。加之服务能力的基本原则是“坚持以人为本，回应民生诉求”。〔17〕中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（2017年2月20日）。而法律无法全面规制人的诉求，这就导致政府在回应民众各类诉求时，不断扩大能力范围而形成无限政府。（2）在特定时期，社会发展依然需要无限政府。随着社会的发展，政府会随之出现“有限政府”与“无限政府”之间的演化。〔18〕如在乡村振兴的不同阶段，基层政府在有限政府和无限政府之间不断地进行动态转化。参见张高军、易小力：《有限政府与无限政府：乡村振兴中的基层政府行为研究》，载《中国农村观察》2019年第5期，第44页。尤其在疫情防治期间，公众需要强力的政府以解决疫情防治中复杂的问题。当政府强力化解疫情之时，容易因力度过大而超出自己的责任范围行事，从而形成无限政府。（3）大众能够接纳广泛行使行政管制权力的无限政府。中国公众有接纳行政权力管制的心理倾向，如称呼官员为“父母官”，既然官员为“父母”，当然容易接受其管制。中国的第一部宪法将全体人民的权力汇集至全国人民代表大会手中，国家因此行使人民手中的一切权力，能够领导社会并改造社会。〔19〕参见《中华人民共和国宪法》（1954年）第2条、第3条。从制度上看，我们在新中国成立之初就有国家主导、社会服从的法治传统。所以，中国人对行政管制的接纳程度远远高于西方国家。实际上，无论是政界还是理论界，也一直有我国政府应当是“无限政府”的观点。〔20〕参见江宇：《王岐山强调“政府无限责任”，纠正“小政府”误区》，载《经济导刊》2017年第4期，第32页。（4）最重要的一点是，《传染病防治法》及《突发事件应对法》为疫情防治期间的“无限政府”提供了制度可能性。在这两部法律规定政府权力时，都使用了一个在其他法律规范中较少使用的名词，即“措施”。该词在累计150条的两部法律中共计出现了87次，足见其重要。在《传染病防治法》中，有些措施有明确的法律规定，典型的如第44条、第45条，但更多的措施并没有明确规定其含义，典型的如第20条、第31条。而《突发事件应对法》中关于措施的规定与《传染病防治法》类似，只有少数有明确含义，大部分只是规定政府可以采取相应措施或者必要措施，但是并没有规定具体措施的类型。《突发事件应对法》第11条对措施有原则性规定，即应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。可见法律使用了“措施”这一没有明确含义的概念，即法律上的不确定性法律概念，而且只是原则性地限制了“措施”的使用，这便赋予政府极大的裁量空间。该空间能够使政府便宜使用各种有利于消除疫情的手段，但基于权力与义务相对等法则，当政府因便宜使用“措施”而获得了无限权力的时候，无限的责任也随之而来。

因此，一旦危机来临，政府为了更好地维护公共利益，基于法律规定以及规定背后的社会心理倾向，国家全面替代社会的无限政府样态便会出现。但国家全面替代社会之后会出现许多问题，比较严重的有：

首先，国家执法队伍人数有限，无法应对无限政府情况下的巨量执法需求。当出现无限政府状态时，迅猛发展的疫情使对执法人员的数量需求在短时间内激增。合格的执法人员数量无法全面覆盖社会的各个角落，势必出现一些协助执行国家命令却没有执法资质的人。这些有权力却没有执法能力的群体出现后，会导致大量的执法失误出现。如引发公众关注的一家三口在自己家中隔离期间打麻将被处理的事件，最终以乡长登门道歉了结。〔21〕参见孝昌县新冠肺炎防控指挥部：《关于“劝阻一家三口打麻将发生冲突”事件的情况说明》（2020年2月18日），载孝昌县门户网，http://www.xiaochang.gov.cn/xcxw/751227.jhtml，2020年4月2日访问。此类事件极大地损害了政府的权威。

其次，无限政府自身也存在许多缺点。最显而易见的问题就是，无限政府会导致政府承担无限责任，长期来看会造成政府事务不断增加，最终政府不堪重负而无力解决“无限”的社会问题。

三、公共理性核心要素的变化对疫情防治模式产生重大影响

随着社会的发展，公共理性兴起，即社会公众以公共善为目标，基于社会政治正义观念之共同表达所形成的理想和原则。公共理性是平等公民的理性，他们——作为一个集体性的实体——在制定法律和修正其法律时相互发挥着最终的和强制性的权力。〔22〕参见［美］约翰·罗尔斯：《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社2000年版，第227页。因此公共理性的变化对法律的制定及修改有着强大的影响力，探究公共理性的核心要素变化就可以预判法律修改变化的方向。

公共理性核心要素的变化可能会冲击国家控制全部疫情防治活动的立法原则以及执法中的国家替代社会现象。该变化会削弱这两者的基础，从而构建新的国家治理模式。公共理性是在对社会一般公众理性抽象概括后而形成的共同理性集合，其基础因素会随着社会发展而变化。当今世界正经历百年未有之大变局，我国社会主要矛盾也发生了变化，这些社会结构方面的重大变革因素也会影响公共理性的内容。相对于社会的公共理性因素变化来说，国家立法具有滞后性，但国家的政策性文件往往与时代相随，因而可以通过考察党中央、国务院关于社会治理的纲领性文件，观察公共理性之变化。其实，公共理性并不介意各种不同政治、哲学学说间的理论差异有多大，只要这些不同并不影响各自在同一个社会中进行公正的合作即可。构成公共理性的基础变化因素主要是协同治理理念的兴起以及第三领域的发展。

（一）协同治理兴起

协同治理的本质是不同社会主体共同处理社会治理问题。行政法治中，协同治理体现为相对人、社会组织在行政权力行使过程中的参与权利。该现象已经在国务院的相关政策中有所规定，如国务院要求在行政决策机制以及政府立法工作引入公众参与。〔23〕参见《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）。实际上，公众参与使其与行政机关协同治理现存的社会问题，为提高立法与执法的质量贡献各自的力量。

现代社会的多元性必然导致协同治理兴起，参与协同治理的社会主体因此获得一定的权威，从而弱化了立法中国家对疫情防治活动的垄断。协同治理兴起的根本原因在于现代多元社会发展中，没有任何一个单独的公共治理主体具备足够的知识与能力来主导整个治理过程，公共治理的主要参与者在国家与社会间的互动愈发重要，参与治理的主体需要相互协作。进入新时代，我们越来越认识到，社会治理应在党的领导下，实现政府、社会组织、公民以及各方的良性互动，为促进社会协调运转而共同治理。〔24〕参见涂永前：《危机治理中的政府主导与公民参与》，载《光明日报》 2020年3月25日，第16版。因此，党中央指出，我国是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行的中国特色社会主义社会治理体制。〔25〕参见《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，载人民网，http://cpc.people.com.cn/18/n/2012/1109/c350821-19529916.html，2020年4月2日访问。这种社会治理实际上就是在党的领导下的协同治理。

协同治理兴起的根源在于国家垄断权威的单一模式在多元社会中难以实施。不同主体的利益存在差异，相互之间的沟通与交流存在成本，如果无法协调，则交易成本过大，必然导致社会运转失灵。而利益的共享能够促进不同主体快速形成共识，减少交易成本。因此，在多元社会中需要构建利益共享机制，通过减少交易成本使社会高效运转。对国家来说，最容易实现的利益共享机制就是分享权威，多元社会中的权威必然走向多元化。尤其是在防疫领域，医学权威大于行政权威，一个没有行政级别的医学专家对防疫工作的影响可能比高行政级别官员的影响更大。如此次疫情处理中，钟南山院士对媒体明确表示存在人传人，并首次证实有医务人员感染。当钟院士表态后，武汉市卫健委的通报就再也不提及“持续人传人风险较低”的说法。〔26〕参见崔笑天：《新冠肺炎12月中旬已出现人传人？》，载华夏时报网，http://www.chinatimes.net.cn/article/93925.html，2020年1月31日访问。

党中央要求“发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。〔27〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）。此种模式下，国家与社会不仅没有二元对立，反而相互协同。举例来说，中国存在着大量的行业协会与国家协同治理社会，甚至有些协会还因能行使一定的行政权而成为行政诉讼中的被告，如律师协会等。显然，这些协会与国家之间存在着协同关系。

疫情来临之际，只有协同治理才能使国家充分动员社会，才能使社会一致认可国家决策。国家的疫情防治措施只有在取得社会的支持后，社会的最底层组织才能被充分动员起来。底层组织的社区、村庄以及每一个小区的物业管理才能采取符合国家要求的行动支持疫情防治工作。为了贯彻党中央的决定，底层防疫人员在主要交通路口、集镇等人口密集区域设置宣传牌，或使用车载流动广播，或走街串巷地告知民众加强疫情防治。这种全民动员式的“网格化”“地毯式”管理，编织出一张渗透到各个社区的疫情防治之网。其他国家难以想象它的广度和深度，这展现了国家与社会协同治理背景下的强大动员力与治理能力。

（二）第三领域的发展

第三领域存在于国家与社会之间，受到两者的影响又不会消融其中。〔28〕参见黄宗智：《实践与理论：中国社会、经济与法律的历史与现实研究》，法律出版社2015年版，第123页。目前，中国第三领域的典型表现便是社区，社区广泛存在于城乡，但是该机构既不是社会组织，也不是行政机构。

社区的存在起到了连接国家与社会间的桥梁作用。政府要通过社区发展政策，动员社会力量和社区居民，一起承担社会经济发展的责任，共同为实现国家的现代化而努力。〔29〕参见李东泉：《中国社区发展历程的回顾与展望》，载《中国行政管理》2013年第5期，第80页。此次疫情防治中，党中央要求要广泛组织、建立健全城乡社区防护网络，构筑群防群治抵御疫情的严密防线。〔30〕参见中共中央：《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，载《人民日报 》2020年1月29日，第 1 版。第三领域的发展与成熟使国家无须替代社会就可以实现疫情防治中的某些治理目标。成熟的第三领域本身有着强大的行为能力，可以完成一些国家力量都难以处理的事项。随着经济与社会的发展，公众在对自身利益维护的过程中会自发形成一些第三领域的行为规范。当然，这些规范也需要国家引领，社会参与才能更好、更快地形成。

作为第三领域中公共理性的形成因素，国家与社会共同发挥着作用，两者形成“重叠共识”，共同治理可能更符合中国的传统文化与权力治理架构。从我国的实际情况来看，社会治理呈现三种基本状态，即政府对社会的治理、政府与社会组织和公民的合作共同治理以及社会自治。〔31〕参见王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，载《国家行政学院学报》2014年第3期，第15页。传统上中国的公权系统会吸纳民间力量，而民间力量也会在价值一致的情况下配合公权力的行动。如在政府要求武汉“封城”之后，各地的社区系统被迅速动员起来。村干部从大年初二就开始全天值班，不让“聚堆儿”，不让打麻将，疏散人群，广播、微信群、电话轮番提醒，村里只留一个通道，外来人不许进村，进村的人需要测体温。〔32〕参见《我亲身体验的“硬核河南”：手段硬，心却暖》，载“潇湘晨报官方百家号”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=16570718 49948838316&wfr=spider&for=pc，2020年1月30日访问。若有老家从武汉回来的务工人员，则全村人去门口送粮食，让他不要出门。〔33〕参见《硬核河南，刮目相看》，载凤凰网，https://fashion.ifeng.com/c/7tXkuMoANim，2020年1月30日访问。农村自治能力的提升过程必然是第三领域的发展与成熟过程。该过程中，社会力量会自觉参与国家权力的行使，并维护社会秩序的稳定。此次新冠肺炎防治中，无论是出于国家要求，还是出于社会自愿，国家与社会都必须统一力量，共同防治疫情。国家强制与社会自治在新冠肺炎的防治中既相互支持，又相互融合，共同推动着第三领域的发展与成熟。

在疫情治理中，社区工作人员对疫情的基础查控作了大量细节性、末梢性的工作。而社区工作人员并不是正式的国家力量，充其量属于一种半正式的行政人员。疫情治理过程中，国家借助社会力量，社会力量借助国家力量，两者相互扶持，形成了良性互动、互补关系。这种治理融合了国家与社会的优势，形成了与完全国家治理相区别的半正式治理制度。

由此观之，第三领域的发展能够促进社会参与国家治理，并形成自我治理，即社会本身也具备了参与权力行使的条件与能力。

四、疫情防治中国家和社会互动方向的变化

此次疫情防治模式中，从公共理性的变化因素来看，当前国家与社会的互动模式需要随着社会结构的变化而调整。现有的疫情防治模式由国家主导，但在某些特定环节中，社会也可以起到主导甚至是决定性作用。此时，便在坚持党的集中统一领导下，形成了“国家主导全局—社会主导局部”的新型法治化社会治理模式。

国家与社会互动模式的改变需要基于法治机制的变化，即在法律中涉及国家与社会关系之规定时，应当依照公共理性变化的因素及逻辑进行相应的调适。当法治机制变化后，国家与社会互动的模式也就随之变化。基于前述疫情处理过程中的问题及分析，为实现国家治理现代化，国家与社会的法治角色互动模式需要重点创建以下机制：

（一）疫情防治立法架构中提升专家地位

此次疫情防治过程暴露了国家控制全部疫情防治活动模式所存在的一些问题。在国家与社会的关系中，需要调整社会力量的地位。由于疫情防治涉及比较专业的医学知识，加之医学专家也在此次疫情防治中展示了专业力量。因而，在疫情防治立法架构的修改与完善中，应当重点提升医学专家的法律地位。

疫情暴发初期，最主要的责任主体是湖北省卫生行政机关，但在以《传染病防治法》及《突发事件应对法》构成的疫情防治体系中，行政机关掌控着疫情防治活动的全部。作为行政机关的湖北卫健委垄断了疫情防治初期的信息披露权力，但却没有专业能力来处理疫情相关信息，也无法采取有效的疫情防治措施。这也是该委在疫情初期处置不力的一个重要制度性原因。该委的刘主任本身是管理工程专业毕业的博士，并不是医学专家，而且作为与卫生相关的湖北省卫健委本身有二十六个处室，却没有一个类似医学专家委员会的机构。〔34〕参见湖北省卫生健康委员会官方网站，http://wjw.hubei.gov.cn/fbjd/xxgkml/jgzn/nsjg/#test，2020年2月16日访问。也就是说，一旦湖北有了新冠肺炎之类的突发疫情，作为专门处理全省突发公共卫生事件的湖北省卫生健康委员会卫生应急办公室只能在连一个医学专家都没有情况之下作出医学方面的专业判断。而按照《传染病防治法》的规定，与湖北省卫健委配合的是湖北省疾病预防控制机构，由其提供与疫情防治相关的专业支持。这种由疾病预防控制机构处理卫生专业问题，而由卫生行政部门享有与卫生专业相关的行政职权的二元卫生体系存在天然缺陷，即把专业技术人员的工作和政府的行政管理完全分开，导致需要专业把控的行政领域出现了外行指导内行的情况。

二元卫生体系将疫情防治的专业性与疫情防治的权力相互分立。而疫情防治方面做的比较好的国家，通常都将专业性与防治权力结合在一起，如美国疾控中心，只有国家一级，实质上是将中国的疾病预防控制机构与卫生行政部门合而为一。美国的机构疾病控制中心Centers for Disease Control and Prevention （CDC）有1700多个医学方面的专家以及遍布全美的200多个最先进的实验室。〔35〕See Laboratory Science & Safety, https://www.cdc.gov/about/lab-safety/index.html，last visit on Feb 12, 2020.更为夸张的是，CDC的主任、副主任以及5个主要分支机构的负责人全部都是Doctor of Medicine degree（M.D.），即医学博士。〔36〕See CDC Organization, https://www.cdc.gov/about/organization/cio.htm, last visit on Feb 12, 2020.美国CDC可被视为专家主导型的行政机构，该机构中对类似新冠肺炎的传染病之判断是以专家为主作出，而非以职业官僚为主。因此，美国CDC的构成实际上是将疫情防治的行政权力放置于医学专家手中。该模式中，由专家作出医学上的权威意见，而行使行政权力的人本身也是医学上的权威，因而能够保证作出的疫情防治行政决定符合医学专业要求，并能够得到实际执行。在此模式之下，疫情防治的专业性及行政的效率性能够得到良好的整合，也会提升疫情防治的效果。由此观之，本次疫情处理结束后，如能融合基于《传染病防治法》而形成的疫情处理二元结构，将中国CDC的职能与卫健委的职能融合在一起，在立法中提升医学专家的法律地位，那么在下次疫情来临之时，我们的制度便能更加妥善地应对疫情。

这需要修改《传染病防治法》第6条、第7条规定的卫生行政部门与疾病预防控制机构之间的二元架构，将卫生行政部门与疾病预防控制机构合并为一个机构。由此，该机构既有疫情防治方面的行政权力，也具有医学方面的专业能力，有助于提高疫情防治信息处理的专业性，减少信息披露过程中的审批环节，从而提升疫情信息披露的时效性。这样修改法律之后，再遇到新冠肺炎类似的情况，疫情防治机构就可以直接作出是否存在疫情、是否需要公布疫情的专业性判断，而不是像此次疫情防治初期那样出现信息公布上的迟缓及前后矛盾。

（二）疫情防治执法中增加社会参与

社会力量参与行政执法能够提升疫情防治的效果。社会力量参与行政执法依托于第三领域的发展，从而使社会本身可以内生性地服从并遵守国家制度。因此，需要针对《传染病防治法》中的相关条款增加社会参与的内容。

社会参与到疫情防治行政权力的行使中，能够使国家不需要强行推动，基层民众就能够内生性地接受并自觉遵守疫情防治措施。其原因在于，国家与社会两者形成了共同的知识背景与价值认同，国家与社会之间就有了对“什么是国家治理的主要工作”以及“如何完成该工”的高度共识。共同的知识和价值，使地方官员与士人能够互相信任和合作，地方官员积极包容具有自认意识的人参与地方治理，并通过地方民众的社会网络将新治理方式向其他地区扩展。〔37〕参见罗祎楠：《中国国家治理 “内生性演化”的学理探索——以宋元明历史为例》，载《中国社会科学》2019年第1期，第132页。此次疫情防治中，基层社区充分执行国家政策，甚至还创新地使疫情防治中的隔离措施达到仅靠传统的行政强制难以实现的效果。充分发挥基层智慧参与权力行使，是提高国家治理水平的原动力。社会力量参与行政权力的行使中的技术性操作是将《传染病防治法》中规定的疫情防治行政权力再分层后，由社会力量参与行使不同性质的行政权。

疫情防治的行政权力实质上可以进一步分层，即按照权力运行的开端、过程以及反馈这三个层面，将行政机关的疫情防治权力划分为决策性、执行性以及监督性的权力。决策性的权力最重要，属于决定事态发展方向性的权力，社会力量只可以对此提供建议，最终由行政机关决策。而执行性及监督性的权力属于决策之后的附属性权力，这部分权力可以委托社会力量行使，也可以由国家及社会共同行使。社会力量参与权力行使可以提高权力决策的质量，而行政机关掌控最终决策可以保证行政目的与公共利益不会在疫情防治权力行使中发生异化。实际上，此次疫情防治中的一些关键性措施都是社会力量参与权力运行后才得到实施的，如对疫情防治起关键作用的方舱医院，便由中国工程院副院长、呼吸与危重症医学专家王辰到武汉调研后提出建议，行政机关才开始大量实施建设方舱的疫情防治措施。而在疫情防治中起重要作用的全面排查和分层隔离法，最初也是由一些学者提出之后，才逐渐形成社会共识，最终转化为一场超级行动。〔38〕参见《武汉会战：一场史无前例的超级行动》，载《中国新闻周刊》2020年2月17日。在此之前，武汉卫健委对突飞猛涨的感染病人及疑似病人束手无策。可以说，社会力量介入权力行使后，行政机关行使疫情防治权力的质与效均得到显著提升。

由此观之，如在权力行使中引入权力参与制度，则会提高社会治理的水平。这就需要对《传染病防治法》 中与疫情防治相关的行政权力进行分析，将其中的行政权力按照前述逻辑重新分层。原则上，执行性及监督性权力可以完全由社会力量参与行使，决策性权力则可以由社会力量部分参与，但最终决策还应当由行政机关作出。如《传染病防治法》第63条规定：县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。该条款中就可以将政府的权力分层为储备疫情防治物资的决策权与执行权，具体而言，是否储备的决策由政府作出，但是如何储备的执行性权力则可以由社会力量参与行使。再如《传染病防治法》第9条规定：各级人民政府应当完善有关制度，方便单位和个人参与防治传染病的捐赠活动。按照前述逻辑，可以将该条款中的行政权力划分为政府决定开展捐赠活动的决策性权力、使用捐赠物品的执行性权力以及监督使用的监督性权力。社会力量就可以主要参与疫情防治中的后面两个层面上的权力行使。由此对《传染病防治法》进行逐条分析，按照权力参与的原则重新论证修改后，我国疫情防治的效率与质量均会有重大提升。如果如此修改立法，那么此次武汉疫情防治中的红十字对物资配置方面的问题就可以在制度上得到化解。