现代大学制度视域下高职院校规章制度建设探析

卢菲菲

(福州职业技术学院 校长办公室，福建 福州 350108)

现代大学制度是现代大学科学发展的内在要求，建设现代大学制度也是我国高等教育体制改革的重要内容。《国家职业教育改革实施方案》(国发〔2019〕4号)明确指出，职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。这也预示着当前在全面重视高职教育，推进高职院校建设和改革的同时，必须抓好高职院校的现代大学制度建设。如何结合高职院校的实际情况，探索彰显高职教育特色的规章制度建设，显得尤为重要和迫切，也是提升高职院校治理能力和推进高职院校跨越式发展的必然要求。

一、 加强高职院校规章制度建设的必要性

高职院校规章制度是通过校内一定的程序、以党委或行政名义发布的规范性文件的总称。这些规章制度大致可分为两类：一是为执行国家的法律法规以及上级的政策文件制定的细化落地文件；二是在没有相关法律法规及上级文件规定的情况下，在符合法律精神与法律原则的前提下，根据学校实际需求“创制”的具有高校特色的规范性文件[1]。高职院校规章制度作为一种规范性文件，对学校各项工作和各类人员具有普遍性约束力，是全校师生必须共同遵守的行为准则，也是学校管理的重要依据，在办学治校中具有指导性作用。

1. 推进学校治理能力现代化的重要保障

《教育部财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》(教职成〔2019〕5号)将“提升学校治理水平”列为十大任务之一，并指出要推进职业院校治理能力现代化[2]。高职院校治理能力和水平的提升，需要学校以章程为统领，逐步完善内部治理结构和治理机制。加强高职院校规章制度建设是完善内部治理结构和治理机制的制度保障，是促进管理方式转型、加强管理精细化的重要手段，有助于不断提升治理能力和治理水平。

2. 落实依法治校的重要基础

《依法治教实施纲要(2016—2020年)》指出：要深入推进各级各类学校依法治校，要积极推进现代学校制度建设[3]。高职院校规章制度是结合各个院校自身实际，对国家法律法规和各种行政规章的具体细化和贯彻落实。通过建章立制对学校抽象管理行为的制度化，落实依法治校的理念，通过规章制度对学校具体管理行为的规范化，贯彻依法治校理念。完善的规章制度是学校依法办学、依法治校的重要保证，是学校发展的重要法治保障，加强高职院校规章制度建设是依法治校的重要基础与具体体现。

3. 建立现代大学制度的必然要求

建立现代大学制度是高职院校积极回应外部诉求、主动应对外在变革、全面顺应发展趋势的自我革新、自我完善与自我提高的“内修”过程。现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会依法自主办学，实行科学管理[4]。高职院校的规章制度是学校依法办学、科学管理的基础，因此加强高职院校规章制度建设是建立和完善现代大学制度的必然要求。

二、 高职院校规章制度建设存在的问题

我国高职院校大多是由成人大学、业余大学、中职学校合并或者升格而成的，且建校历史较短，在规章制度建设方面存在积淀不足及历史遗留问题，导致存在规章制度不健全、制定程序不够规范等问题。

1. 规章制度不健全

目前，高职院校规章制度建设不健全现象主要表现为：(1)规章制度内容不健全。现有高职院校规章制度不能覆盖学校工作的各个方面，有些方面无章可循，存在制度盲区。如目前高职院校国际交流合作快速发展，但是配套制度建设相对滞后。(2)配套规章制度不完备。当前高职院校制度建设已经取得了长足的进展，但某些管理方面没有配套出台具体的实施细则或办法，使得具体工作无法真正落实，如二级教学单位在实际管理过程中缺乏具体的落地细则。(3)规章制度体系总体不平衡。如规定义务责任的规章制度多，保障权利权益的少；激励性规章制度少，惩罚问责性的多；应急性规章制度多，前瞻性的少；等等。

2. 规章制度制定程序不规范

高职院校规章制度建设大多是在工作有需要时，由职能部门起草制定或者修改，在一定范围内进行讨论酝酿并征求相关部门意见后，经职能部门分管校领导同意或相关会议审议，由主要校领导签发后颁布实施。规章制度起草往往缺乏提前规划、深入调查，对规章制度出台的必要性和具体操作的可行性缺乏论证。此外，部分高职院校没有专门的法规部门或者法律顾问等专业法律人员参与规章制度建设的法律专业审查，导致规章制度内容的合法性存在问题；部分涉及学生、教师的规章制度未征集师生意见等。种种制度的制定程序不规范、不严谨，导致规章制度效力大打折扣。

3. 规章制度拟稿人资质不足

规章制度要求内容严谨、形式规范，要求拟稿人不仅具有较高的教育理论认识水平、扎实的业务知识和实践经验，还要掌握文秘专业知识。高职院校规章制度拟定往往由职能部门组织本部门人员拟稿，有的拟稿人不懂规章制度的文本种类和基本术语，使规章制度草案存在含有短期内容、用语不规范、形式不规范等“先天不足”，“带病”接受最终审议；有的拟稿人对于社会发展改革趋势、最新行业企业发展动向、高职教育发展方向以及高职教育政策、法律法规研究不够透彻，对于高职院校办学理念、办学定位、办学目标认识不够清晰，导致规章制度不符合高职教育规律，与社会发展需求和高职院校发展实际脱节。

4. 制度的文化精神彰显不足

当前高职院校规章制度建设的文化精神彰显不足，缺乏文化视野，不重视制度文化建设现象普遍存在。部分高职院校没有将规章制度内化为制度文化和学校精神，仍然存在一些诸如威权主义、服从主义之类的消极行政文化等。这在一定程度上导致在规章制度建设和执行过程中，出现不按规章制度办事，而是习惯于凭经验、好恶处理工作，以领导意志、行政权威凌驾于规章制度之上，甚至利用职权去谋取个人利益等现象，导致规章制度执行程序不合法，规章制度效果大打折扣。

三、 健全高职院校规章制度的建议

自2012年《高等学校章程制定暂行办法》颁布实施以来，高职院校章程建设取得了较大的成效。以章程为统领，高职院校规章制度建设逐步规范[5]，但尚未完全达到现代大学制度建设的要求。与此同时，在国家大力推进治理体系和治理能力现代化的新时期，高职院校作为基层的治理主体，规章制度建设成为其治理改革的重要切入点。因此高职院校应重视并加强规章制度建设。

1. 提升规章制度建设的科学性和创新性

规章制度是高职院校发展，对员工工作进行激励、约束、规范等管理的基本依据，因此高职院校在规章制度建设时要保证设计有科学的理念和标准，评价有科学的依据。高职院校规章制度建设要坚持科学性，规章制度的制定、修订、废止要严格按照规范的程序进行。科学、规范的规章制度制定和修订程序一般包括以下环节：立项(职能部门提出规章制度制定或者修改申请)、文件起草、征求意见、规章制度相关的部门会签、学校相关会议(教代会、党委会、校长办公会议等)研究、学校相关部门审核、学校领导签发、公布等，各环节环环相扣，缺一不可。

科学性的另一方面体现在规章制度的内容要符合学校广大教职工、学生的根本利益，符合学校的实际需求和未来发展需要。因此，在规章制度文件起草环节要对涉及的主要问题开展调查研究，广泛听取意见，必要时要组织专家进行论证；在征求意见时要做到公开、民主，尤其是涉及全校教职员工利益或者关系到学校全局的规章制度，可通过书面征求意见、座谈会、论证会和教职工代表大会讨论等直接有效的形式，广泛听取、采纳教职工和学生的合理建议。

此外，各个高职院校的办学历史和现实、发展理念和目标不一样，规章制度建设要结合实际，决不能简单模仿借鉴、照抄照搬，要有创新性，要体现“自我个性”和“高职属性”。规章制度建设要在符合上位法规定的基础上，以章程为统领，紧密结合学校实际与特色，有针对性和创造性地进行，确保与高职院校的使命一致和匹配，与具体校情及发展规划一致，充分彰显自身历史文化积淀，提高规章制度建设的创新性和可操作性。

2. 加强管理队伍素质培养

高职院校的规章制度建设，最终目的是确保学校良好、有序地运行，而高职院校管理人员为学校运行、管理主体，因此，加强管理队伍素质培养，建设一支高素质的管理队伍是规章制度建设的关键。要加强管理人员的理论知识学习，管理人员要熟悉高等教育规律，了解高职教育发展趋势，熟悉国家教育最新政策，具备高职教育、法律法规、工作业务等方面理论知识。同时也要加强管理人员的行文能力培养，要将公文写作纳入管理人员岗前培训范畴，将公文能力作为管理工作人员晋升、晋级的考核内容，切实提高管理人员的文字能力和公文写作能力。此外还要为管理人员提供更多的外出学习、培训和交流机会，拓宽管理人员的视野和思维，进一步提高管理人员素质，为高职院校规章制度建设提供高质量、高水平的人才保障。

3. 强化完善制度文化建设

制度文化在物质文化与精神文化的整合中具有决定性作用，是学校良好秩序的源泉所在[4]。制度文化建设是高职院校规章制度建设的重要切入点，更是民主管理的保证。加强高职院校制度文化建设，特别要注意规章制度无形的运行环境建设。要大力营造真正尊重规章制度、自觉遵守规章制度、自发宣传规章制度的良好制度文化氛围，切实让规章制度内化于心、外化于行。

高职院校各个制度制定部门要结合实际，灵活宣传和执行制度，如通过开展制度宣讲会和培训会、发放工作手册、进行专项检查等形式，营造浓厚的制度文化氛围，加强师生对规章制度的理解与认知，对制度内容熟知并自觉遵守。切实将制度宣传执行到位，真正使规章制度既能起到强制约束作用，又能发挥激励导向作用，从而对积极正向的校园文化产生持续的助推力，为学校发展提供有力的文化支撑和保障。

4. 加大规章制度建设与执行的监督力度

要做好高职院校规章制度建设工作，还要做好对规章制度建设和执行的监督。如监督规章制度制定的程序是否规范，规章制度的执行是否到位，规章制度的实施效果是否理想等。尤其是要制定规章制度的监督制度，规定规章制度建设和执行的程序及要求，明确对规章制度建设和执行情况的奖惩，保证高职院校规章制度权威、全面、规范、扎实执行。要成立以校领导为负责人、学校纪检监察部门人员为主体的多部门联合组成的规章制度执行监督机构，负责对全校范围内规章制度的建设和执行进行监督。

此外，要切实加强师生遵守规章制度、严格按规章制度办事的教育、引导和监督，特别要发挥校级领导带头遵守和执行规章制度的示范作用。同时还要强化学校师生监督，充分发挥群众监督的作用，形成用规章制度来约束和规范工作的好习惯、好风气，确保规章制度更好地实施。

5. 加强规章制度建设的动态管理

高职院校要加强规章制度建设的动态管理，配备专门人员按照“废、改、立”的原则对规章制度进行清理和修订，实行动态调整和管理，保证规章制度建设的一致性和可延续性。此外，还要做好学校《规章制度汇编》动态编制，每年要对在用规章制度进行归类汇编，确保学校在规章制度建设过程中从规章制度的时间更替上可以追踪溯源，理顺发展更替脉络，从规章制度的分类建设上可以分门别类，理清归属类别，为学校持续发展提供制度保障。

四、 结语

高职院校规章制度是关乎学校发展的根本性、全局性因素，高职院校规章制度建设是一项长期而系统的工程。高职院校要加强和规范规章制度建设，准确把握规章制度建设发展方向，坚持守正与创新并举，以规章制度建设为抓手，不断发展和完善规章制度体系，加快提升高职院校治理体系和治理能力的现代化水平，推进现代大学制度建设。