新中国军委主席负责制制度建设的三大里程碑

卓爱平

(安徽省高校人文社科重点研究基地 安徽新华学院大学生素质教育研究中心,安徽 合肥 230061)

党的十九届四中全会总结历史、着眼当下、前瞻未来, 从坚持和完善党对人民军队绝对领导的制度出发，对确保军委主席负责制有效贯彻落实作出部署，鲜明地提出军队必须“坚持全国武装力量由军委主席统一领导和指挥，完善贯彻军委主席负责制的体制机制，严格落实军委主席负责制各项制度规定”[1]34。阐明新时代军队坚持和完善党对军队绝对领导的核心指向，为全面贯彻落实军委主席负责制提供了科学遵循。回顾新中国成立后，党和国家不断顺应时代条件和所处历史方位的变化，把中国共产党在建军治军实践中走过的道路、积累的经验、形成的政治优势、组织优势，通过党和国家的根本大法转化为制度优势，上升为党和国家的最高军事制度的历程上耸立着三大里程碑，成为新中国70多年不同历史阶段军委主席负责制制度化法制化程序化建设的历史地标。

一、第一大里程碑：“五四宪法”——奠定军委主席负责制制度化建设的基石

邓小平指出：“制度问题，更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[2]中央军委实行主席负责制，是党在领导人民军队的历史中长期发展、内生演化的结果。从军委主席负责制的制度本质属性、立场、目标和运行规律看，是符合党情、国情、军情的好制度，具有当今世界任何一支军队所不具备和难以企及的政治优势。

中华人民共和国成立，开辟了中国历史的新纪元。我军结束战时的分散状态走向集中，“从思想上、政治上和组织上彻底地摧毁了这种分散主义的错误”[3]。伴随新的国家政权的建立，我军成为国家机器的重要组成部分。站在这样一个历史与现实的交汇点上,如何顺应时代和所处历史方位的变化，把革命战争年代行之有效的、事实上的中央军委实行的主席负责制上升为最高军事制度，提到了党和国家的议事日程上。1949年9月，中国人民政治协商会议作为全国人民代表大会的临时代行机关，通过的具有临时宪法属性和功能的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，建构了新中国的军事制度。《共同纲领》第3章第20条“军事制度”规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率。”[4]原革命战争年代我军最高领导机构，即党的中央军委转隶国家政权系统，对外仍简称“中央军委”。设立了中央人民政府人民革命军事委员会，毛泽东任主席。《共同纲领》作为新中国的大宪章，“确立了中央人民革命政府人民革命军事委员会的法律地位”[5]。需要特别指出的是，《共同纲领》虽然没有具体条文规定党对军队的绝对领导权，但军队政治工作制度作为新中国的重要军事制度写入《共同纲领》,有效地保证了党对军队的绝对领导不被虚化。因此，从《共同纲领》关于军事制度的条文精神和任命中共中央主席毛泽东为中央人民政府主席兼中央军委主席的事实看，《共同纲领》明晰了军委主席统率全国武装力量所需要的职权。正是从这个意义上说，《共同纲领》奠定了军委主席负责制的法权雏形。

随着新生政权的巩固和国民经济的恢复，代行临时宪法的《共同纲领》，显然不能适应我国从新民主主义社会向社会主义过渡的需要，召开全国人民代表大会，制定一部社会主义类型的宪法，成为党和国家的一项重要任务。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》，即“五四宪法”，在确认党在国家政治生活中的领导地位的基础上，取消中央人民政府人民革命军事委员会，“撤销中国人民解放军总司令的设置”。宪法第1章第42条规定：“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”[6]300“五四宪法”的颁布和实施，开创了新中国军事领导制度入宪的先河，奠定了军委主席负责制进入宪法的制度基础，对1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议正式通过并颁布的中华人民共和国第四部宪法(现行的“八二宪法”)，把军委主席负责制用法律形式固定下来，产生了基础性的影响。当时，为加强党对军队的绝对领导并与国家军事领导体制调整相适应，1954年9月28日上午，毛泽东主持召开中央政治局会议，作出《关于成立党的中央军事委员会的决议》。“决议”指出：“中央政治局认为，必须同过去一样，在中央政治局和书记处之下成立一个党的军事委员会，担负整个军事工作的领导”[7]，决定由毛泽东任党中央军事委员会主席。党中央主席、中华人民共和国主席、党的中央军委主席集于一人，政权、党权与军权归一的最高军事领导权配置，成为中国军队最高领导体制的特色。为保证中央军委、军委主席的权威，1958年7月28日，“中央军委扩大会议通过《关于改变组织体制的决议(草案)》”[8]，该“决议”在对军队的组织体制进行改革的同时，明确中央军委是领导全军的统率机关，军委主席是全军统帅。授权军委主席统帅三军，为军委主席在实践中依法负责提供了法律依据。“五四宪法”成为新中国军委主席负责制制度化建设的一个时代标志，一个通向未来的起点。

二、第二大里程碑：“八二宪法”——军委主席负责制在国家根本大法中确立

党的十一届三中全会后，中国进入改革开放新时期。环顾世界，战争与和平成为时代主题，求和平、谋发展成为时代潮流。如何保证改革开放条件下党中央、中央军委对军队享有绝对的领导权和指挥权，确保军队听党指挥？邓小平在不同场合反复强调，“我们的传统是军队听党的话，不能搞小集团，不能搞小圈子”[9]154-155。我军“与世界各国的军队不同。就是与别的社会主义国家的军队也不同，因为他们的军队与我们的军队经历不同”[10]334。他说“世界上有的国家闹事搞政变，许多是少尉、中尉、上尉搞起来的”[9]152。苏东剧变后，邓小平分析这些国家军队之所以成为野心家、阴谋家的工具，最重要的因素就在于“东欧那几个国家的军队。他们的前身是资产阶级的军队”。党和国家与军队的关系没有处理好，导致“军队要脱离党的领导，党不能在军队里活动”[9]158。总结世界各国最高军事领导体制实践上的教训，邓小平认为，尽管时代条件发生深刻变化，党指挥枪的原则和制度不能变，军事服从政治、战略服从政略的要求不能变。他特别举例说：“‘文化大革命’后期，毛主席把八大军区对调，这是因为懂得领导军队的艺术，就是不允许任何军队干部有个团团，有个势力范围。”[9]155因此，“任何一个领导集体都要有一个核心，没有领导核心的领导是靠不住的。”[10]310“这是最关键的问题。”[9]154为了把改革开放条件下的中央军委实行主席负责制制度化法制化，邓小平亲自指导1982年宪法的起草工作。“八二宪法”在保持“五四宪法”连续性、稳定性、权威性的基础上，在探索党和国家相统一的最高军事领导体制上迈出了重要一步。“八二宪法”专门用“中央军事委员会”一节全面规定了国家的军事制度，明确规定：“中华人民共和国中央军事委员会，是国家军事机关，领导全国武装力量，实行主席负责制，军委主席对全国人民代表大会及其常委会负责”[6]423，依照法定程序增加“中央军事委员会实行主席负责制”。党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会均以“中央军委”简称，采取“一个机构、两块牌子”，在党内和国家机构内同时有两个地位，其职能和人员组成对应军队的领导职能，确立了军事统帅机构和军事统帅在国家机构中的法律地位。“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。”[1]2运用国家根本大法的威力，把军委主席负责制通过立法程序载入宪法，作为中国特色社会主义政治制度的重要制度予以确认，既体现党、国家、人民和军队的辩证关系，体现了“我军作为党的军队、人民的军队、社会主义国家的军队的高度统一”[10]334，也为军委主席负责制提供了最根本的制度保障。1989年1月，中央军委制定中央军委工作规则，使军委主席在实践中行使职权有了制度保障。

需要说明的是，中央军委实行主席负责的制度建设不是一蹴而就、一劳永逸的。20世纪80年代末90年代初，苏东剧变，国内外敌对势力千方百计对我军进行“西化”“分化”。“军队非党化、非政治化”和“军队国家化”错误政治观点甚嚣尘上，军委主席负责制在实践中面临严峻挑战。总结苏联、东欧原社会主义国家执政的共产党放弃对军队领导，导致政权垮台的惨痛教训，主持军委工作的江泽民旗帜鲜明地指出：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对于我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”[11]必须坚持党对军队领导地位的绝对性，必须坚决维护党中央、中央军委和军委主席的权威，表现出我们党在这一重大政治问题上的战略清醒和政治定力。江泽民强调要“从制度上和法律上保证党对军队的绝对领导”[12]。这些科学判断高瞻远瞩、深谋远虑，不仅体现了我们党在这一根本制度问题上的战略清醒和政治定力，也为面向新世纪的军委主席负责制制度建设的发力方向，提供了正确指导。中央军委结合新的形势任务，加快军事立法工作步伐，相继颁布了一系列保证军委主席负责制运行的法律法规，修订、完善了中央军委议事规则、中央军委办公会议等规定。特别是1992年由江泽民亲自主持修订的中央军委工作规则，从细化军委主席负责制的运行规则出发，进行政治设计和制度安排，明晰军委主席负责制的运行机制。“中央军委主席负责主持军委工作，副主席协助主席工作；军委常务会议是中央军委的例会，由军委主席主持，主席不出席时由副主席主持。”[13]通过法定的程序，确保军委主席负责制程序化运行，为排除各种干扰，维护贯彻军委主席负责制进一步提供了法理依据。

制度建设只有进行时，没有完成时。进入新世纪新阶段，胡锦涛在主持军委工作期间，深刻洞察党和国家所处历史方位的变化，准确把握坚持和发展中国特色社会主义对国防和军队制度建设的时代要求，把党对军队绝对领导根本原则上升为国家的基本军事制度，纳入中国特色社会主义政治制度范畴。胡锦涛明确指出：“党对军队的绝对领导是我军的根本原则和永远不变的军魂，是我国的基本军事制度和中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，是党和国家的重要政治优势。”[14]35他要求全军把贯彻军委主席负责制，作为最高政治原则、政治纪律、政治要求来遵守，在这个关系党对军队绝对领导的根本制度上，“必须头脑特别清醒、态度特别鲜明、行动特别坚决”[14]35。这一时期，经胡锦涛批准，中央军委密集出台《关于加强和改进新形势下军队党的建设的意见》《军队党员领导干部廉洁从政若干规定》[15-16]一系列法规性文件，通过加强法制约束，有效地保证了党从思想上、政治上和组织上牢牢掌握军队，保证了军队领导权的高度集中统一。正是由于一以贯之地坚持党对军队绝对领导的制度建设不动摇，与时俱进地推进了军委主席负责制的坚持和发展。因此，现行的“八二宪法”，尽管在江泽民、胡锦涛担任军委主席期间，先后经历1988年、1993年、1999年、2004年四次修订和完善，但军委主席负责制在宪法中的地位毫不动摇、坚如磐石。

三、第三大里程碑：党的十九大党章——军委主席负责制在党的总章程中确立

“党章是我们党立党、治党、管党的总章程”[17]，在党内具有最高的权威地位。邓小平指出：“党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[18]中国特色社会主义进入新时代，站在新的历史起点上，军委主席习近平最关切的是在夯实政治建军之本上如何达到新高度，确保人民军队实现强军、走向一流。党中央、中央军委紧紧抓住维护核心、听党指挥这个“魂”，着眼制度强根固本，从维护军委主席负责制的严肃性和权威性出发，把军委主席负责制写入党章。党的十九大通过的《中国共产党章程(修正案)》，突出党是最高政治领导力量这一最高原则，明确“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导”[18]，“中央军事委员会实行主席负责制”[19]。把军委主席负责制上升为党的意志，在我党我军的历史上尚属首次。2018年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》再次确认：“中央军事委员会实行主席负责制。”[20]以党章和宪法为依据，中央军委对军委主席负责制的内涵和外延作了进一步的确定。阐明军委主席负责制“就是中央军委主席负责中央军委全面工作，领导指挥全国武装力量，决定国防和军队建设一切重大问题”[21]35。核心要义就是军委主席拥有“最后拍板、一锤定音”[21]35的最高决策权和最终决定权，并规定军委主席向党和国家最高权力机关负责。党章是党的根本大法，全党必须遵守的总规矩，宪法是一个国家的根本大法，用党和国家双重最高法律权威，捍卫军委主席负责制，具有深切的时代意蕴、政治意蕴、战略意蕴。党的十九届四中进一步强调“坚持人民军队最高领导权和指挥权属于党中央。中央军委实行主席负责制是坚持党对军队绝对领导的根本实现形式”[21]35。这为全军毫不动摇地坚持党对军队绝对领导的根本原则和制度，坚决维护和坚决落实军委主席负责制，坚决听从党中央、中央军委和习主席指挥，坚决按照习主席指引的强军方向奋力前行，提供了科学指导。用制度做靠山，充分显示以习近平同志为核心的党中央、中央军委对坚持和完善军队绝对领导根本制度的战略眼光和强烈的政治担当，对中央军委实行主席负责制的高度自信与深刻自觉。

“看一个制度好不好、优越不优越，要从政治上、大的方面去评判和把握。”[22]军委主席负责制集中体现了党对军队绝对领导制度的治理体系和治理能力。古往今来，“军权归一”是治军的最高境界。但是，横看世界军事历史，纵观中国军事历史长河，迄今为止，没有哪种军事制度、哪支军队的治理体系能打开这个死结。只有中国共产党领导的人民军队，坚持党对军队绝对领导，通过军委主席负责制的制度安排，才使军权达到“归一”的最高境界。因此，维护贯彻军委主席负责制，在任何时候、任何情况下都要做到“严明政治纪律和政治规矩，坚决维护党中央、中央军委权威，确保政令军令畅通”[1]34。