失信被执行人名单制度：理论透析、问题维度和改进路径

高 山

(中国社会科学院 法学研究所，北京 100720)

长期以来，“执行难”一直是困扰我国司法实践的一大难题，严重损害了申请执行人的合法权益，破坏了社会信用体系建设，给社会秩序正常运转带来负面影响。“如果大量生效法律文书得不到执行，将严重损害胜诉当事人合法权益，损害法律权威和司法公信力，影响党和国家形象，影响人民群众对全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。”(1)周强：2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上作的《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》。为促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，最高人民法院于2013年7月发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称“《若干规定》”)，细化和统一了法律适用标准，规范了具体操作程序，明确了信用惩戒的对象、措施和程序，进而形成了失信被执行人名单制度。该制度实施以来，通过系统化的惩戒措施，大大增加了被执行人的失信成本，并有效发挥了威慑和引导作用，提高了案件执结率。中共十八届四中全会明确提出，必须“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。”但是，与某些新出台的其他制度一样，失信被执行人名单制度在实践中显示出一些问题和不足，需要进一步优化和改进。

一、失信被执行人名单制度的运行状况和实施效果

在《若干规定》的基础上，国务院办公厅、国家发改委、中央文明办、公安部、中国人民银行、中国民用航空局、中国铁路总公司等单位通过发布指导意见、共同签署合作备忘录等方式，出台各种措施并制定相关流程，进一步加大了对失信被执行人的惩戒力度，为失信被执行人联合惩戒体系的建立打下了基础。2016年以来，最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件，推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设，采取11类37大项150项惩戒措施，对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。(2)参见周强：2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上作的《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》。

随着各地惩戒方案纷纷出台，其在实施上大体可以总结为三个方面：一是对失信被执行人市场准入和经济行为的惩戒，包括限制设置金融类公司，从事药品食品、危险化学品等行业，设立社会组织，参与公共资源、不动产及国有资产交易活动，以及禁止发行债券、参与政府投资项目、获取政府补贴，终止股权激励计划、限制银行业金融机构对其授信等；二是任职资格和参与评优方面的限制，列入失信被执行人名单的人员不得担任国企和金融机构高管、事业单位和社会组织的负责人，不得入党、担任人大代表和政协委员，相关法人和个人不得授予文明单位、文明家庭、道德模范等；三是限制高消费和处境，如禁止乘坐高铁、飞机、住宿星级以上酒店，禁止在夜总会、高尔夫球场等场所消费，不得出境旅游，子女不得就读高收费的私立学校，不得购买具有现金价值的保险，禁止新建、扩建、高档装修房屋等。上述措施中，较有代表性的主要是限制失信企业获得银行授信、限制个人乘坐高铁飞机、出境和高消费等，已经逐渐被广大群众所熟悉并起到了一定的惩戒和威慑作用。

在惩戒路径上，各惩戒执行单位充分利用国家发改委牵头开发的全国信用信息共享平台联合惩戒系统(以下简称“惩戒系统”)，实现及时、准确、在线惩戒。其工作原理是：由最高人民法院将失信被执行人名单上传至惩戒系统，各惩戒执行单位通过对接惩戒系统，自动抓取失信被执行人名单信息，利用本单位自行开发的系统实现对名单信息的动态对比、自动拦截、自行惩戒并反馈惩戒情况。这一惩戒系统基本实现了动态化的自动惩戒。

通过上述明确而具体的举措，我国失信联合惩戒机制已从开始构建逐步走向基本形成，并持续彰显威力。据统计，截至2019年3月，全国法院累计发布失信被执行人名单1349万人次，累计限制购买飞机票2047万人次，限制购买动车高铁票571万人次，其中390万失信被执行人慑于信用惩戒主动履行了法律义务。(3)参见国家发改委2019年6月17日新闻发布会数据。失信被执行人名单制度对建立“一处违法、一处失信、处处受阻”的社会信用体系发挥了巨大作用，进一步提升了司法公信力，带来了积极的社会影响。

二、失信被执行人名单制度运行的逻辑基础

应该说，我国的失信被执行人名单制度在维护社会正常秩序、伸张社会公平正义方面发挥了不可替代的作用。当然，该制度在运行中也出现了许多问题。所以，近几年学术界不禁有人开始反思其带来的正面和负面意义，并进行相关讨论。其中最具代表性的是对有关被执行人权利的探讨(徐登峰(2016)、上官俊峰(2018))、对国内外失信被执行人名单制度的比较(李云斌(2017)、林婷莉(2016)、杨柳(2015))和从法哲学层面的反思(李继(2018))。作为一种制度，其落地必然具备一定的法理性和正当性，同时能够满足社会需求。分析失信被执行人名单制度的制定和实施过程，可以发现，在当前法治中国建设框架下，失信被执行人名单制度具有逻辑上的合法性、合理性，同时也符合健全社会主义法治体系和实现法治现代化的要求，具有深厚的逻辑基础。

(一)失信被执行人名单制度的逻辑自洽性

1.尊重法的价值是该制度的根本立足点。从法哲学层面来看，法律制定的原初意义是维护自由、正义、秩序等基本价值。根据法的价值位阶原则，一般来说，自由代表了全人类最本质的人性需要，位于法的价值的顶端；正义则是自由的价值外化，是自由之下制约其他价值的法律标准；而秩序则是指实现自由、正义的状态，需要自由、正义标准的约束。以此来审视我国的失信被执行人名单制度，其具有遵从相对自由、彰显公平正义和维护社会秩序的价值。

首先，现代社会文明条件下，自由是相对的，人不存在完全的自由。洛克在《政府论》中曾对自由做出巧妙的划分，认为“人的自然自由，就是不受人间任何上级权力的约束，不处在人们的意志或立法权之下，只以自然法作为它的准绳。处在社会中的人的自由，就是除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配；除了立法机关根据对它的委托所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束。”(4)[英]约翰·洛克：《政府论两篇》，中国政法大学出版社2003版，第117页。也就是说，处在社会中的人的自由，都应该受法律的约束，任何人的自由都以不侵犯他人的自由权利为边界。从直观的角度讲，限制失信被执行人出行、消费等行为自由，似乎是对被执行人自由权利的侵犯。但是，实际上，这种限制被执行人行为自由的制裁方式，是司法裁决的延续，是对未依法履行法定义务和违反法律裁决的惩罚。马克思指出：没有无义务的权利，也没有无权利的义务。从一定意义上来说，被执行人未履行生效法律文书确定的义务，亦是对他人自由权利的侵犯。与其他法律制裁一样，对失信被执行人的惩戒即是其原本合法存在的个人权利在一定程度上被剥夺，这种剥夺是为了维护社会公正和公共利益的需要。(5)参见李继：《失信被执行人权利保护的路径选择——基于执行行为正当性的探讨》，载《政法论坛》2018年。

至此，便引申出失信被执行人名单制度实施的价值，即彰显公平正义。法律是正义的载体，“人们评价一部法律是否符合正义标准时，往往是立足于这部法律是否将社会关系调整得令所有社会成员都满意。但事实上，能够满足每个社会成员需要的法律是不存在的。可以说：每个人的需要不一致，需要间的相互冲突也难以避免，那些合乎正义的法律所调整的社会关系、社会秩序能达到的也只能是大多数社会成员的认可和满意。”基于罗尔斯《正义论》中的这一论断，真正付诸实践的法律是不可能满足每个人的需要的，它只会让社会中大多数人的需要得到满足。失信被执行人名单制度以牺牲被执行人利益的方式来满足社会中大多数人的需要，这种法律行为的制度基础来源于两种社会认同：其一，维护社会公平正义是每个公民应具备的价值追求。失信被执行人所得到的惩罚，实际上是对未依法履行义务的惩罚，有能力履行而未履行生效法律文书确定的义务是违反社会公平正义的行为。司法的目的在于保障权利，司法判决具有法律效力，只有对违背司法判决的行为进行一定的权利剥夺，才能实现法律的公平正义。其二，“信”是中国传统社会文化的基础。诚实守信是中华民族的传统美德，不断地塑造着中华儿女的道德伦理认知和外在行为方式。古代统治者在理政过程中特别注重法律制度对社会诚信的保障作用，因此，“信”也成为了中国传统法律价值的范畴之一。失信被执行人的失信行为，无异于是与社会诚信的对抗，其结果必然会扰乱社会秩序，理应受到相应的惩罚。

良好的社会秩序是实现自由、正义的条件，法律制定的目的是维护社会秩序、保障社会稳定，实现人的自由发展和对正义价值的普遍遵循。《社会契约论》认为，人民将权利让渡给国家，国家应当通过制定法律来规范社会秩序，法规范国家的行为也规范个人的行为，国家的目的在于保护每个社会成员的人身和财产。在维护社会秩序方面，失信被执行人名单制度的作用机理是依靠限制被执行人的行为自由和使名誉权受损等信用惩戒方式，通过惩戒和威慑，来规范和引导失信被执行人的社会行为，使其合乎社会秩序规定。在这其中，除人身自由权外，被执行人的名誉权和隐私权在一定程度上也被剥夺。对名誉权的剥夺，目的是防止产生不利于社会公平正义和正常社会秩序的消极影响。通过公布失信被执行人名单信息，使其失信行为得到社会成员的了解，在与其交往过程中对其信用水平和社会评价进行再评估，避免社会信用和个人财产受到损失。对隐私权的剥夺，其依据是隐私权的让渡。对隐私权的剥夺主要表现在公布失信被执行人个人信息上，表面上这是对个人隐私权的侵犯，但是，隐私权让渡理论奠定了失信被执行人信息公开的另一理论基础，隐私权的保护受价值位阶更高的公共利益所限制，任何人的隐私都必须局限在合法的、合乎公共道德准则和社会公共需要的范围内。(6)参见王其生：《失信被执行人信息公开的依据和限度》，载《人民法院报》2016年6月22日。隐私权让渡的核心在于当个人行为侵犯社会公共利益时，对隐私权的保护让位于对公共利益的保护，也即对秩序价值的维护要让位于对正义价值的维护，因此，公布失信被执行人个人信息进一步获得了法哲学依据。

2.回归法律逻辑是该制度的法理基础。法治社会，任何立法、司法行为都应当有基本的法理遵循，从这一层面看，失信被执行人名单制度具有深厚的法理基础，在法律依据、自身条款和司法价值方面做到了于法有依、于理有据。

首先，失信被执行人名单制度拥有明确的法律依据，严格遵循不与上位法抵触的原则。我国《宪法》第130条明确规定：人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。在司法公开原则下，作为司法程序之一的执法环节理应在公开范围内。公开被执行人信息是执法环节的重要手段，失信被执行人名单制度拥有宪法依据，是执法工作落实的有力保障。另外，针对被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务的行为，我国《民事诉讼法》第三编第21章做出了详细的规定，对被执行人采取的执行措施严厉且明确，特别是第255条“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”为失信被执行人名单制度提供了直接的法律依据。至此，失信被执行人名单制度的合法性得到确立。

其次，在《若干规定》的自身条款中，也透露着合乎理性和法律的法治精神。根据社会变化的需要，2017年最高人民法院审判委员会审议通过了关于修改《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的决定，新的《若干规定》给予被执行人更多救济的权利，如信息更正权、及时删除权、复议审查权等，更加科学合理。第3条对不得纳入失信被执行人名单的情形作了规定，其中第四项“其他不属于有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的情形”很好地照顾到了没有履行能力的人；第5条“人民法院向被执行人发出的执行通知中，应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示等内容”照顾到被执行人的知情权，通过给予风险提示保障被执行人的合法权利；第7条“各级人民法院应当将失信被执行人名单信息录入最高人民法院失信被执行人名单库，并通过该名单库统一向社会公布”充分尊重程序原则；第11条尊重被执行人的申诉权利，给予向法院申请纠正的机会。种种这些，透露出尊重人权、崇尚科学理性的法治精神。

最后，实行失信被执行人名单制度，对于维护司法活动完整性意义重大。一定层面上来说，失信被执行人名单制度是司法审判中执行工作的困境倒逼执行制度改革与创新的结果，其目的是维护司法完整性，彰显法律权威和效力。“法定权利只有转化为现实权利，才能成为或再现生活的事实，才对主体有实际的价值，才是真实和完整的。”(7)参见张文显：《法理学》，法律出版社1997版第117页。也就是说，原告主体的权利只有得到实然的实现，真正的司法过程才算终结。“仅仅通过法院裁判宣布某个相应义务的存在，这还没有满足原告的请求权。如果被告没有自愿给付，则国家为实现权利保护必须给予原告帮助，这样一来民事诉讼还未通过发生既判力的裁判而结束，而是确认原告权利，继续审判程序，必须由执行程序继续和补充，以帮助原告获得理所应当的满足。”(8)[德]汉斯·约阿希姆·穆泽拉克：《德国民事诉讼法基础教程》，周翠译，中国政法大学出版社2005版，第350页。在失信惩戒场域，必须以失信被执行人受到实质性惩戒作为代价，通过维护正常司法程序，构建稳定的、清晰的、与其活动相关规则前后一致的法治良好状态。

(二)失信被执行人名单制度的现实意义

1.实行依法治国的制度要求。依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，这就要求我们在司法和执法环节必须依照法律规定行事。过去，面对“执行难”问题，我国既没有合理的法律规定，也缺乏制度建设的紧迫刚需。面对老赖拒不履行司法规定义务的行为，常常束手无策。随着社会经济不断发展，我国社会诚信问题越来越严重，老赖逃避执法的行为无疑已经为社会经济发展埋下了严重的隐患，社会对失信惩戒提出了制度要求。因此，适时地推出失信被执行人名单制度，使失信惩戒有法可依，是依法治国的重要面向，对维护良好的社会秩序具有重大意义。回归法治途径，在化解社会矛盾的过程中运用法治方式，是依法治理社会能力进而是国家治理能力提高的重要体现。

2.推动法治现代化的目标所指。在新时代中国特色社会主义法治框架下，实现国家治理现代化，必须要推进法治现代化。法治现代化不仅仅是法律体系的完善和依法治国基本方略的贯彻，更重要的是法治精神、法治理念、法治原则、法治方法的伸张，通过它们在社会治理、政治治理、经济治理中的作用，实现良法善治。法律对人们的行为具有引导作用，法治的重要意义在于引导人们自觉向善。实行失信被执行人名单制度，基本目的是惩戒和威慑，但根本目的则是引导。以失信惩戒为基点，运用法律强制手段，使失信被执行人品尝到违反法律的代价和违背社会信用的苦果，从而引导其自觉遵守法律法规、司法裁决和社会诚信，是法治思维在社会治理中的合理运用；以社会需要为前提，在化解司法当事人之间矛盾时，针对“执行难”问题推出失信被执行人名单制度，运用强制性手段，刚柔并举，是法制进而是法治科学性的体现；与时俱进推出符合现代司法要求的失信被执行人名单制度，透露着理性、科学的法治精神，是治国理政迈向法治现代化进程中的重要一步。

3.新时代法治体系建设的现实诉求。维护正常国家秩序、实现现代化治理需要一定的现实条件，失信被执行人名单制度的落地依赖于网络技术的发展和大数据时代的有效协同。随着“互联网+”的到来，依赖网络治理成为当前治理方式创新的重要手段，失信被执行人名单制度的惩戒系统即是在这样的网络环境中产生的。法治体系建设要注重法律的实施，强调法律运行各个环节的有序性、有效性以及相互之间彼此衔接、良性互动。(9)参见张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。通过网络监督和动态反馈，失信被执行人名单制度实现了由司法到执法过程的顺利交接，对于维护公民权利和维护社会稳定具有重要意义。首先，失信被执行人名单制度以被执行人未依法履行生效法律文书确定的义务为启动前提，充分尊重法律运行环节的有序性。其次，失信被执行人名单制度的目的是促使失信被执行人尽快履行义务，这一制度的实施较好地解决了“执行难”问题，有力保障了法律运行的有效性。最后，失信惩戒作为从司法到执法程序的有效衔接和完善，体现出有法必依的要求，有利于提高执法活动的法治化水平，推进法律运行体系建设，实现法治中国的目标。

三、失信被执行人名单制度存在的问题和原因分析

自实施以来，失信被执行人名单制度取得了良好的社会效果，司法公信力得到大幅度增强，执法的效率也得到显著提升。但是，任何社会制度都不是完美的，都存在嬗变和异化的风险，在运行过程中会出现各种问题。综合来看，失信被执行人名单制度在近几年的实践中，主要存在发布失信被执行人名单案件比例仍然偏小、失信被执行人名单制度未有效缓解“执行难”问题以及失信被执行人名单制度自身存在的权利侵犯问题和执行偏差问题。

(一)未发布失信被执行人名单案件比例较高

从累计发布失信被执行人名单数量看，涉案总数规模庞大，但占全部案件的比例仍然较小。据北京市朝阳区人民法院统计，2012至2013年，其辖内执行案件的主动履行率为15%—20%，强制执行率为20%—30%，即实际执行结案数据为50%左右，但仅有占15%的案件发布于失信被执行人名单中，远低于未结执行案件占比。在《若干规定》发布后的2014年和2015年，朝阳法院共收执行案件35622件，其中发布列入失信被执行人名单的案件仅有5750件，占比仅16.14%。(10)参见沈静、田强、杜玉勇：《关于公布失信被执行人名单制度实施情况的统计分析》，载《河北法学》2016年第5期。后续失信被执行人名单覆盖面仍有较大提升空间。

根据《若干规定》，被执行具有六种情形之一即可将其纳入失信被执行人名单。实际执行过程中，对于第(二)至(五)条规定情形在实践中往往较难落实，其中，以伪造证据、暴利、威胁等方法妨碍、抗拒执行的，可以直接视情节严重程度采取相应民事或刑事处罚措施，惩戒效果较列入失信被执行人名单更加直接有效；以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的，需要申请执行人举证或由法院查明，证明难度较大，且一旦查明，法院可对被执行人相关财产予以查封并拍卖处置；违反财产报告制度的情形，失信被执行人名单制度本身即希望通过惩戒、威慑，引导被执行人主动履行交代财产情况并履行偿还义务，较少存在明知财产线索但舍近求远，通过列入失信被执行人名单方式逼迫执行的情况；违反限制消费令同样存在举证困难的情况。仅有第(一)条“有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务”、第(六)条“无正当理由拒不履行执行和解协议的。”具备广泛的应用基础。实践中也证明，因拒不执行法律文书或和解协议而被列入失信被执行人名单的情况是最为普遍的。

(二)失信被执行人名单制度尚未有效缓解执行难问题

据统计，失信被执行人名单制度出台以前，全国法院2008年至2012年执结的被执行人有财产的案件中，70%以上的被执行人存在逃避、规避甚至暴力抗拒执行的行为，自动履行的不到30%。(11)参见杨维汉：《全国法院将建立“失信者黑名单”制度》，载《人民法院报》2013年7月20日。失信被执行人名单制度实行后，通过公布名单得以执结的案件仅占公布失信名单的10%，仍有大量的案件未执结，且执结案件主要集中于被执行人为法人及其他非法人组织以及婚姻家庭类案件。对于企业法人，因列入被执行人名单而被限制贷款对企业经营造成严重影响，婚姻家庭类案件当事人熟悉对方财产状况，可有效认识被执行人的要害，通过失信惩戒制度的应用，可有效提升案件执结率。(12)参见沈静、田强、杜玉勇：《关于公布失信被执行人名单制度实施情况的统计分析》，载《河北法学》2016年第5期。对于其他类型的案件，失信被执行人惩戒制度对执行工作尚未带来显著的促进作用。

究其原因，主要体现在两个方面：一是协助执行不畅。法院强制执行中，以“协助执行通知书”形式明确了协助机构需要配合的事项，但法院公布失信被执行人名单后，协助机构惩戒措施的行使大多以“合作备忘录”、“意见”等形式为依据，法律效力较低，缺乏立法支撑，造成各部门各地方执行标准不统一，随意性强，力度不一，“一些地区未设立专门机构和人员负责统筹协调联合惩戒工作，未就落实联动机制情况建立管理考核、责任追究等制度。一些协助执行单位未能将失信被执行人名单嵌入本单位管理、审批工作系统中，影响了失信惩戒的实际效果。在限制失信被执行人出境、限制入住星级酒店、限制其子女就读私立高收费学校、限制获取政府补贴、限制海关认证、限制高消费旅游等方面，一些地方的工作举措没有落地，查控下落不明失信被执行人的机制尚未普遍建立”(13)周强：2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上作的《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》。。二是惩戒工作的精细化程度有待加强。目前，对失信被执行人通常采取普适性的惩戒措施，未针对不同类型案件、不同职业、不同阶层的失信被执行人因人施策、因案施策，不仅造成社会资源的浪费，也未起到良好的惩戒效果。例如，就禁止乘坐飞机、高铁、子女就读私立学校这一条措施，对有出行刚需、面临子女就学的生意人非常具有威慑力，但对长期生活在偏远地区、无出行需求的被执行人就没有起到实质性的惩戒效果。

(三)失信被执行人权利保护机制亟待完善

被执行人作为独立个体具有人格尊严权、财产权、隐私权等基本权利，这些权利在短期内可能被剥夺，但长期来看不因失信行为的存在而发生变化。然而在执行实践中，各司法机构为维护申请执行人的利益，长期存在重惩戒而忽视被执行人权利保障的现象，导致被执行人合法权益遭到侵犯。具体表现在以下四个方面：

一是随意扩大失信被执行人的范围。在失信被执行人名单确定机制方面，《若干规定》第五条规定，申请执行人可以向人民法院申请将满足条件的被执行人纳入失信被执行人名单，人民法院认为被执行人具有相关情形之一的，也可以依职权决定将其纳入失信被执行人名单。这种两可的规定造成各地法院对失信被执行人的认定标准与程序存在较大差异，例如有的法院对于被执行人不履行生效判决义务的，直接依职权将其纳入名单，有的法院则要求必须由申请执行人提出书面申请并提供相关证据后方可纳入名单。《若干规定》该条款设定的初衷是为了满足实施之初有利于下级法院适用，便于下级法院的操作，但面对庞大的待执行案件数量和有限的执行资源，往往只能采取一刀切的方式处理，导致部分不符合条件或存在特殊情况的被执行人也被纳入了失信被执行人名单。由于异议监督程序的缺失，对被执行人造成的影响更加严重。

二是信息公开方式和内容需要改进。在名单公开方式和公开内容方面，各地及各级法院掌握的尺度不一，缺乏统一规定。例如，安徽省合肥市蜀山区人民法院为加大执行力度，多次利用商业繁华地段的商场、广场LED显示屏滚动播放失信被执行人名单，公开信息包括姓名、身份证号、欠款额、失信情形等；北京市朝阳区法院采取“互联网+法院”模式，通过与搜索引擎公司合作，将失信人信息在搜索引擎置顶显示。这些措施对被执行人履行生效判决义务确实有较强的震慑力，但对其亲属尤其是未成年子女都将产生严重的消极影响，同时在大数据时代，利用任何碎片化的信息都可能被“人肉搜索”出完整的人物画像和图谱，一旦被不当利用，将严重损害失信人的正当权益。虽然法院的做法并未超越《若干规定》的规则，但“擦除”失信记录很难做到，最终结果可能远超最初的设定。据悉，百度公司已多次收到原失信被执行人的投诉，状告其侵犯个人隐私，在法院已将失信被执行人从名单中删除后个人信息仍出现在网络环境中。

三是财产权利得不到应由的保护。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第5-7条明确规定了被执行人不得查封、扣押和冻结的财产情况，但仅以此作为保障失信被执行人基本生存和发展的例外财产则显得过于狭隘。例如，在子女教育方面，只对完成义务教育所必须物品作出规定，对高中、大学等正常教育支出未予考虑；又如，家中直系亲属得病需要治疗，被执行人相关财产为唯一资金来源，在执行过程中需要充分考虑实际情况，留出必要费用，但由于制度规定不细致，实践中缺乏依据。

四是退出机制亟待完善。对于失信被执行人已履行生效法律文书确定的义务或不符合列入名单条件的，须由被执行人向法院提出删除失信信息申请，最终须由最高人民法院统一处理。《若干规定》规定的审查时间是15天，理由成立的，3个工作日内进行纠正。但这样的撤销速度显然过慢，对不该列入却被错误列入名单的失信人或是信息公开存在错误的情况将产生严重影响。其次，配套惩戒措施因不同部门的制度衔接或技术障碍无法在法院删除失信名单时一并消除，例如，根据国务院颁布的《征信业管理条例》，征信机构对个人不良信息的保存期限，自不良行为或者事件终止之日起为5年，该惩戒不因移除失信被执行人名单而撤销。再次，大量的相关单位以法院公布的失信人名单作为惩戒制裁的依据，法院只是失信惩戒措施的信息源头，但不是惩戒实施的实际控制人，仅通过法院的信息更正不足以改变已实施的惩戒现状，这也是部分已履行义务的被执行人状告互联网公司或相关媒体要求停止侵害其权利的原因。

四、失信被执行人名单制度的改进路径

完善失信被执行人名单制度，使其成为执法过程的“利剑”，需要不断改进制度规定、操作流程和执行策略。同时，更应该看到，只有从社会氛围营造和社会信用体系建设出发，改善社会大环境，才是防治失信行为的治本之策。“一些公民的法治观念和诚信意识不够强，覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录相对缺失，对多头开户、各种财产形式登记在他人名下等基础性信息缺乏有效掌握，守信激励和失信惩戒机制尚不健全。”(14)周强：2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上作的《最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》。当前，要从加强法治化建设入手，加大失信惩戒的宣传力度。继而，进一步规范失信被执行人名单制度的程序和界线，做好失信惩戒和权利保护的平衡，提高惩戒措施的针对性。最后，从推动社会信用体系建设出发，不断深入地推进失信联合惩戒系统，实现全社会联合信用惩戒。

(一)加强法治建设，提高法治化水平

首先，要加快立法进度，建立一整套全面且系统的失信被执行人名单管理制度并配套完善的惩戒体系。在名单管理方面，可借鉴学习信用体系发达国家的立法经验，从我国国情出发，对失信被执行人名单的登载申请、管辖裁判、名单的公示与限制、名单的注销、法律救济等规定进行修改完善，与相关法律法规进行有效衔接，特别是被执行人的财产查询与报告制度，将其作为失信行为的一项重要判断依据。在配套惩戒措施体系建设方面，要进一步加强与公安、工商、人民银行、银保监、交通、税务等部门的“点对点”联系，建立有效的联合惩戒机制，对于经实践检验证明行之有效的做法，应及时总结，以法律法规的形式予以确立和规范。同时，结合网络化社会的新特点，加强与互联网公司的合作，借助科技手段，对被执行人的消费场景进行监控与限制，进一步加大其失信成本。

其次，加大宣传力度，有效发挥失信被执行人名单制度的威慑力与引导功能。一方面，通过普法与案例宣传，要让社会各方知晓什么是失信被执行人名单制度，其针对的对象、适用的范围、基本的程序有哪些。这样既能激励申请执行人积极搜集相关信息与证据，充分行使法律赋予的权利，维护自身利益，也可以对被执行人起到相应的引导作用，促使其主动履行义务。另一方面，要明确针对失信被执行人的一揽子惩戒措施，使其充分认识“一处失信、处处受限”的后果，真正发挥失信惩戒的威慑作用。

最后，推进法律运行体系建设，提高对失信被执行人名单制度的制度认同。制度认同对于落实失信惩戒具有重要作用，有助于失信惩戒制度基本功能的发挥，降低司法实践的运行成本，保证社会健康、稳定、持续发展。因此，要提高失信惩戒法律运行阶段的法治化水平，做到从司法到执法过程的公平、有效、科学、合理。同时，还应当提高公民的法治意识，树立法治理念，指引公民利用合法的失信惩戒制度维护自身权利，杜绝以恶制恶。

(二)完善程序设计，提高制度科学性

一是要因人施策，提高惩戒措施的针对性。失信被执行人被列入名单后，法院可联合相关单位，全面搜集被执行人在出行、出入境、消费、教育、贷款、上网等方面的信息，利用大数据对其进行人物画像，根据其行为特征采取针对性的惩戒措施，提升惩戒的威慑力。例如，对于出差和远途出行具有刚需的被执行人，可限制其乘坐高铁和飞机；对于企业经营者，可限制其贷款或贷款到期后不予续贷等。并且，对于已采取惩戒措施仍拒不履行义务的被执行人，可进一步加大惩戒力度，通过罚款、拘留等迫使其履行，如仍无效果，可依据最高人民法院《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》，依法追究其刑事责任，最大化惩戒力度。

二是名单确定程序须进一步细化。首先，要进一步明确惩戒条件和评价标准，严格把控执行流程，根据时代的发展适时地调整和细化应纳入失信惩戒的条件，保证名单确定的科学性。其次，应对被执行人履行义务的期限作出规定，给予其自觉履行的机会，如收到法院下发的执行通知后超过6个月仍未履行的，方可考虑使用失信名单制度予以惩戒制裁。再次，经申请执行人申请或法院依职权均可启动相应程序，但不管是哪种方式，当事方都应当提出充分的理由与依据，坚决杜绝法院“一锅端”直接将被执行人列入失信人名单的做法。最后，应建立良好的纠正救济制度，名单公布之前要加强审核，对于确实无能力偿还者要与拒不偿还者区分开来，法院将列入名单通知送达被执行人后，应给予一定期限的申辩机会，在申辩期内确认其不符合列入条件情形的应及时将其从名单中撤销，不对外发布，以避免对其造成权利损害。

三是公开方式和内容应有所限制。首先，对失信被执行人名单的查询必须采取实名认证的方式，列明查询原因，并保证不复制传播、不用于其他用途；其次，在公开途径方面，应对通过微信、微博、公开媒体等方式公布名单及被执行人信息加以限制，以防出现传播失控现象；最后，对于公开的内容应以裁判文书为准，对失信被执行人的身份证号、家庭住址、单位、照片等隐私信息应加强管控。

四是健全名单退出机制。各级法院对于失信被执行人的裁定义务履行情况应进行定期监督，一旦履行完毕，经申请执行人确认后可直接将该被执行人从名单中删除；如因义务履行完毕或不符合列入名单条件的，被执行人主动申请删除名单的，法院应加快审查效率，简化删除流程，尽快完成删除工作；同时，在将失信被执行人从名单中删除后，法院应做好与相关机构的衔接，及时停止相关惩戒措施，对于短期内难以撤销的情况，可由法院以合适的方式出具说明，证明其确实已履行相应义务。

(三)重视诚信文化，营造社会信用氛围

归根结底，失信被执行人名单制度是一个惩戒性措施，除法理上具有的逻辑自洽性以外，法律的强制性是其实施的保障，同时失信被执行人名单制度也反作用于法律，是法律强制力的有力保证。但是，作为一项专门性法律，其对“执行难”问题的缓解作用始终有限。因此，应当从根源上探寻防治失信行为的措施，回归诚信文化、法治观念的培育，这样既有利于推动社会信用体系建设，也有利于失信被执行人名单制度更加顺畅的实行。

一是要加强诚信文化建设，营造社会诚信氛围。汲取中华传统智慧，依托于我国的传统诚信文化，型塑现代社会诚信精神。文化对一个社会的涵养作用是不可替代的，培育诚信文化对于引导人们树立诚信意识、自觉履行义务具有重要意义。在失信惩戒场域，首先要通过诚信教育，培养被执行人的守信意识，使其在规定的期限内自觉履行司法义务，降低失信惩戒的概率，缓解“执行难”问题；其次，要以诚信意识涵养自己的思维方式和行为习惯，避免重复步入失信循环，沦为社会老赖；最后，推动守信激励与失信惩戒并举，在失信被执行人名单制度中适当地增添守信激励的相关条款，引导被执行人从消极履行义务向积极承担责任迈进。

二是要利用失信联合惩戒系统，推动社会信用体系建设。失信惩戒仅仅是手段而绝不是目的，失信被执行人名单制度的实践，有力地助推了社会信用体系建设。社会信用体系，是指根据法律、法规、标准和合同，建立健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络，提供信用信息合规应用和信用服务，建立守信激励和失信约束的奖惩机制，提高全社会的诚信意识和信用水平。信用体系是全面实现信用惩戒的最终途径，应当借助互联网载体的运用，不断深入向全社会各领域、各层面推进，逐步扩张和实现全社会联合信用惩戒。在此，要加强信用管理服务，加强惩戒系统的建设和重视惩戒系统作用的发挥，使失信被执行人名单制度借助信用惩戒系统实现新的突破。