关于环境公益诉讼适格原告的思考

王丹凌 商婷婷

（福州工商学院，福建 福州350700）

我国自改革开放以来，经济发展迅速，物质财富极大增加。但是，随之而来的环境问题日益严重，经济发展的同时，环境污染案件频发。[1]鉴于此，环境公益诉讼制度应运而生。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼是相对于私益诉讼的一个概念，国家、社会、个人的利益三者是相互依存又各自独立的，一方利益遭受侵害，另一方也不能有幸避免。因此，公益诉讼就是为了避免国家、社会公共乃至个人的利益受到现有或将有的侵害而赋予相关主体提起诉讼的一项制度。环境公益诉讼即有关环境保护方面的公益性诉讼，是公益诉讼具体落实在环境保护领域的诉讼活动。

（一）制度的确立

公益诉讼的概念其实早在古罗马时期就已经出现了，其后在西方国家逐渐运用起来。由于文化背景等社会因素，公益诉讼在我国起步较晚。然而，随着我国法治事业的不断推进、公民法治意识的不断提高以及环境污染和生态破坏等社会问题的突出，公益诉讼进入大众视野。2012年《民事诉讼法》首次确立了民事公益诉讼制度，并且先后赋予了社会组织和检察机关提起公益诉讼的原告资格。

（二）制度的不足

环境公益诉讼这一制度在适格原告的设定方面不够完善，仅检察机关与社会团体组织“二元”主体，因为出于对“滥诉”问题的考虑，立法未曾将公民作为适格原告。然而，既定的主体对于环保案件的处理存在各自领域的局限性，制度的不完善，实践中就会“无能为力”；原告主体缺失，留有空白，贪图利益者就容易通过钻空子肆意污染生态环境、挥霍生态资源。

二、我国环境公益诉讼原告资格制度的现状及存在问题

我国在立法层面对环境公益诉讼适格原告的规定仍不够完善，具备主体资格的仅有检察机关及一些符合既定条件的社会组织，公民尚未被纳入适格原告的队伍。

（一）现行规定

现行《环境保护法》《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均对当前我国环境公益诉讼案件原告的资格进行了规定。符合法律规定的社会组织可以原告的身份提起诉讼，检察机关在规定的机关和组织或者规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼，也可以通过协助调查取证等方式支持社会组织依法提起公益诉讼。

以上规定只把法律规定的有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告主体，排除了个人，以至于范围过于狭窄，且具有很大的模糊性。因而在实践中很难起到环境公益诉讼应有的效果。

（二）存在问题

1.原告主体的范围过于狭窄

随着公益诉讼从理论走向实践，问题开始层出不穷。当前，无论是在环境民事公益诉讼中还是在环境行政公益诉讼中，公民都不具有诉讼主体资格。这种状况无益于环境公益诉讼的正常演进和健康发展。[2]从公益诉讼制度本身出发，其就是为了维护社会的公共利益而设立。因此，公民作为社会中的庞大群体，站在社会的角度去考虑问题，对社会公共利益的维护应该更具备话语权。并且，从实践对理论成果检验的反馈中可以看到，既定的主体并没有将原告资格运用到位，制度的运行也没有落实到位。检察机关与社会组织已经是立法上明确规定下来的适格主体，加之社会组织提起诉讼的标准被严格限制，“固定性”“严格性”就易导致公益诉讼制度存在“滞后性”。其实，对原告资格有限制地适当放开是更有助于环境公益诉讼这个制度的运行发展。原告资格的适当放开，使得诉讼中主体丰富、互帮互助；证据收集、多方协助；举证分配、合理到位；诉讼成效、有力保证。从而，环保案件的审理也具备了更多灵活性。

2.适格主体的限制较为严格

立法上对社会组织这一适格主体的条件限制较为严格，导致由社会组织提起诉讼的案件寥寥无几。对于社会组织，存在自身的优势，组织性质决定了其专业性强、主攻方向明确，如：环保组织。但是一个环保案件的“消耗”是难以想象的，从前期的监测、调查取证、证据采集等方面到后期起诉，耗时耗人更耗财，因此社会组织多已呈现“吃不消”“心有余而力不足”的状态。

虽然社会组织大多是公益性质的，但是组织内部毕竟也需要存续发展，而一个案件的“成本”让大多数社会组织很是“头疼”。主体资格被标准严格限制住，组织自身因为诉讼耗费大量成本，诉讼结果也没有达到应有的成效，社会组织在实践中探索公益诉讼也真是“道阻且长”了。

3.制度设计的规范作用不明显

理论产生的目的是为了更好地指导实践，因此，在一定程度上理论应先行于实践，更是要引领一个正确且有价值的方向路线为实践“照明”。然而，实践中“乏案可审”现象普遍存在，制度的设计并没有很好地起到指引规范实践的作用，说明制度本身仍需完善。横向上来说，适格原告应从“二元”向“多元”发展，赋予公民原告资格，让诉讼主体丰富起来；纵向上来说，多元化的各主体之间能够相辅相成、互相监督，把握住公共利益这个大方向，心往一处想、力往一处使，“共力”才会“共赢”。

4.检察机关监督机制的缺失

对于检察机关，需要自身性质的转型，转为与被告平等的诉讼地位，而不再是处于一种监督地位。而且，环保案件自身信息量之大，对检察机关来说也是“棘手”的，单单是证据采集这一环节就能拉起很长一条“战线”。因此，在专业问题上检察机关面临很大的挑战。

其实，与其让检察机关按照这样的“窘境”来转型，不如让检察机关依旧扮演“监督者”的角色。检察机关作为司法系统中的一员，是维护社会利益的最后一道防线，以其自身的监督力、威慑力来维护公共利益。因此，让检察机关转为与被告平等地位进行诉讼不免有失偏颇。公益诉讼的大背景下，检察机关应该是积极的“协助者”，在社会组织和公民需要支持的时候，给予协助。

三、适当扩大适格原告范围的补充建议

从公益诉讼的实践来看，制度的推行效果不佳。原因是多方面的，但是我们更应认识到，适格原告范围的扩大至公民是更加有助于公益诉讼这一“新生”制度的不断推广运用。并且，随着我国构建法治国家发展的需要以及公民环境法律意识的提高，[3]制度中原告资格的完善“一呼”与公民对亟待解决的环境问题的需求“百应”，这也将是今后我国法律体系在公益诉讼领域不断完善的趋势所在。

笔者建议可从以下几方面着手：

（一）出台相关法律法规，明确公民的诉权

法律制度的完善与否，在实践中最能体现。立法上，可以出台相关的法律法规，以明确公民的诉讼地位。确立公民在环境公益诉讼中的主体地位既有必要性，也有可行性。一来，公民的参与可以有效地缓解现阶段既定主体在实践中体现出的“不知所措”；二来，能够在一定程度上打破人们“不懂诉、不敢诉”的局面。

（二）适当简化公民提起诉讼的程序

公民多属于信息不对称的一方，要让公民提供相关证据材料实为有难度，就易导致“不懂诉、不愿诉”的现象；并且，环保问题是具有“紧急性、急迫性”的，环境公益诉讼更是应作为一项预防性救济措施，从污染源头上就要将不良行为遏制住，强调“快、准、狠”。环境问题不能容忍“走不通、走不动”必须要“走起来、动起来”。因此，适当简化程序，让公民在自己的能力范围内提供诉讼所必需的材料、资料等即可。

（三）推进“多元”原告主体下公益诉讼新模式

我国国情之特殊决定了环境问题种类的特殊。不同区域面临的环境污染和生态破坏是不同的，因此，有必要采取“多元”原告主体下，不同的治理模式。在检察机关、社会组织以及公民的相辅相成下，推动各区域开启各自领域的试点模式新探索。各地区也可组织起来定期开展环境类专题报告会、研讨会，与会人员均可进行经验交流、成果共享。在借鉴各地治理成效的基础上，结合本地特殊环境问题，有针对性地深入研究探讨符合本区域的治理措施。

（四）采取以协商为先的解决纠纷机制

社会的不断发展，使得一些开发商成为利益追逐者，意图用美丽乡村的美好环境换取自己的利益最大化，这显然是非常不可取的。那么，基层组织就应积极开展以协商为先的解决环境纠纷活动，公民可向所在地的基层群众自治性组织（村民委员会、居民委员会）先行反映环境问题，组织内部可以成立一个临时性的“议事”机构，专门用于处理所在地的环境问题，进而向作出污染行为的一方进行协商，提出以协商为先的举措，既防止公民“滥诉”，也减轻了各级法院的诉累。

（五）开展“问卷调查日”等辅助性活动

公民可自发组织开展定期的问卷调查等辅助性活动。活动中收集、整理、分类、汇总仍存在或是新存在的环境问题，对于一些反映强烈的问题做好标记。辅助性活动能够调动起公民的积极性，较之诉讼，公民在问卷等活动中对因环境污染而带来的生产、生活上的问题能够提供更多有效且可靠的信息。同时，这项活动能够简化因诉讼带来的各项程序、能够减轻各级法院的诉累，也防止出现“滥诉”的现象。

（六）举行定期的环境评价会议

会议可由当地的基层自治组织举行，邀请公民和生产制造方参加，并对会议上所提出的可行性治理方法与经验应实时予以记录。公民作为参与者同时也是监督者，应积极作出治理成效反馈，也可以提出相关的意见建议。生产制造方作为实践者，应积极分享企业近来在污染防治、废弃物的处理等问题上的技术方法创新点。那么，这一定期的环境评价会议其实质上就是总结实践经验。

四、结语

公民参与环境公益诉讼是其参与国家及社会治理工作的有效途径。赋予公民诉权，是解决问题的合理途径之一。因此，也能够提高公民的参与积极性，不仅能够合理有效地解决环境污染和生态破坏问题，而且能为诉讼主体多元化的构建夯实基础。同时，鼓励公民参与环境公益诉讼，能更好地呈现出“政府主导、公民参与、司法保障”的局面。