环境税政治可行性影响因素研究综述*

◆周志波

内容提要：有关环境税政治经济学问题的文献主要分析环境税政治可行性的影响因素，以及这些因素如何影响环境税的政治可行性。这些文献在环境税研究领域具有重要的地位，不仅提供了一种全新的分析框架，还为提高环境税的政治可行性、最大限度发挥其环境政策效应奠定了良好的理论基础。文章梳理环境税政治可行性影响因素的既有文献，重点从政权结构和政治博弈、制度效率和效应预期、改革模式和实施方式等三个方面进行归纳，并就现有研究的贡献和不足做出评述，为环境税理论更好地应用于政策实践提供决策参考。

缓解和应对气候问题的环境政策，特别是环境税政策，面临经济效率约束（Economic Efficiency Constraint）和政治经济约束（Political Economy Constraints）。前者规定缓解与气候相关的外部性的社会成本不超过社会效益，后者则要求缓解气候问题等负外部性的相关私人成本不超过政策制定过程中的各种政治经济约束（Aidt,1998；Jenkins，2014），①这种政治经济约束有很多形式，包括对具有较高资产专用性的工业部门的福利损失的限制、对汽油、燃气等要素价格上涨进而影响家庭支出的限制以及对税制改革导致的家庭成本净增加的限制等。这些实际上就是影响环境税改革政治可行性的因素，属于环境税政治经济学研究的范畴。在较长的一段时期内，有关环境税的政治经济学研究主要集中在解释为什么环境税优先于其他环境政策调控手段（Buchanan &Tullock，1975；Dijkstra，1998；Aidt & Dutta，2004），它们如何以及为什么偏离了Pigou（1920）的理想（Pearson，1995；Fredriksson，1997；Fredriksson & Millimet，2004；Fredriksson &Sterner，2005），或者有什么空子可以钻（Polk & Schmutzler，2005），此后相关研究逐渐聚焦环境税制度的政治可行性问题。已有的文献发现，环境税的政治可行性，特别是社会可接受性，主要受到国家政治权力结构和政治博弈、环境税改革模式和实施方式、制度效率和效应预期、环保意识和公众认知等因素的影响②但是，国家政权结构和政治博弈、改革方式和实施方式、制度效率和效应预期、环保意识和公众认知等因素，都是从比较宏观的层面进行概括，具体是什么因素影响环境税的政治可行性以及通过什么机制或渠道影响、影响的力度有多大，这一系列的问题，学术界尚无十分明确的结论。（Oates & Portney，2003；Aidt & Dutta，2004；Ercolano，Gaeta &Romano，2014；Davis，2017）。本文从政治经济学的视角，对环境税政治可行性影响因素的研究做一梳理归纳，并就已有文献做出评述，对未来研究做出预测。

一、政权结构和政治博弈对环境税政治可行性的影响

环境政策工具的选择被看作一个理性的政治决策过程的结果，受到党派政治、意识形态、组织结构、部门利益、决策程序等政权结构方面的因素影响，在这个过程中，选民、政治家、特殊利益集团和官僚的利益得到权衡和缓和（Aidt，2013）。Cremer，Donder & Gahvari（2008）根据Roemer（2001）的政治竞争理论提出了一个符合美国低排放税率的政治经济模型，分析了民主党与共和党合作维持低税率以提高环境税（排放税）政治可行性的现象。①在模型中，选民投票决定环境税税率和预算规则，规定如何重新分配税收收入，他们的投票决策因工资和资本收入不同而有所区别；而政党关心他们提出的政策以及选举获胜的可能性，最终实现政党一致纳什均衡（PUNE）。他们使用美国数据校准模型并计算政党一致纳什均衡（Party Unanimous Nash Equilibrium，PUNE），结果出现两种均衡状态：一种均衡反映两党激进分子的偏好，两党均提出非常高的税率，民主党人通常打败共和党人达到均衡；另一种均衡更受那些最关心赢得选举的机会主义者支配，他们既提供环境税补贴，又有机会赢得选举。但在政治决策实践中，两党的利益冲突得到调和，一致支持不提高环境税税率，并提高了环境税的公众接受度。Ashworth，Geys & Heyndels（2006）、Ashworth等（2014）就西方国家的多党政治对环境税改革的影响提出了批评。他们认为，环境税改革要求实施一种新的税收，具有潜在的成本，各个政治派别都要做出权衡；②他们基于1991—1999年间佛兰德地区308个城市实施新环境税的分析发现，在大选期间实施环境税改革的可能性较平时小得多，但如果在地理位置或意识形态上比较接近的国家已经开征环境税，那么这种可能性就会明显提升。研究发现，政府内部的分裂程度越大，新开征环境税的可能性就越低，这一结论符合通常的认知。

关于政权结构和政治博弈影响环境税政治可行性问题的文献，Brett & Keen（2000）、Clinch，Dunnea & Dresner（2006）、Davis（2017）等的研究比较有代表性。Brett & Keen（2000）认为，环境税的政治可行性主要受政治不确定性影响，这种不确定性包括在政府中不同政党的政治力量对比、各政党对绿色税制改革（Green Tax Reform）的倾向、不同的执政理念等。他们的研究强调了不同政党在国家政权组织中的力量对比对于环境税改革政治可行性的影响，发现在实践中往往是少数党派对于绿色税收具有明显的倾向，并且少数党派的积极推动会促成环境税的实际税率虽然低于庇古税率但却高于通常的政治程序确定的税率。Clinch，Dunne & Dresner（2006）认为，环境税改革在政治可行性方面主要受几个因素的影响：一是政党和议会权力结构。一国议会的组成以及各政党的相对实力将对环境税的政治可行性造成很大的影响，在联合执政的国家，实力较小的“绿党”（Green Parties）可能发挥更大的影响力，从而加速环境税改革的推进（Clinch &Dunne，2006）。二是部门利益博弈。环境绩效的责任往往与环境部门有关，税收政策通常由财政部门负责，二者在环境税政策问题上往往意见相左，③财政部门一般不愿意接受环境税改革的担保原则（Principle of Hypothecation）。降低了环境税改革的政治可行性。三是基于经济环境考量的政治妥协。宏观经济条件可能会影响环境税的政治可行性，④如果世界经济进入衰退期，国内失业率上升，刺激就业的政策可能会变得更有吸引力，特别是当实际收入下降的时期，环境税的政治可行性就面临很大的挑战。与宏观经济状况密切相关的是关于环境税影响竞争力的担忧，能源密集型公司通常是受环境税冲击最严重的企业，但这些企业往往又是国民经济的命脉，在政府部门中发出最为响亮的声音，对政府决策具有重要的影响。⑤因而，通常的结果是，环境税改革在初期对这些企业实施豁免或减免政策，但实践证明这种政治妥协有助于提升环境税的政治可行性。四是配套调节制度。如果在实施环境税改革的同时，制定一些配套制度保护低收入群体等弱势阶层，将有助于提升环境税的政治可行性。⑥环境税改革需要建立一个比较全面的配套制度体系来保护弱势群体因环境税潜在的累退效应而利益受损。处于贫困线边缘的群体对燃料定价十分敏感，而这些人可能本身也不属于缴税的群体，因而不会因环境税收入用于劳动税收减税而受益。Jenkins（2014）指出，环境税等应对气候问题的政策，可能由于资产密集型行业的激烈反对引发各政治集团的博弈，而遭受政治经济学上的考验。Davis（2017）研究发现，环境政策决策还受到选民党派倾向、意识形态等政治因素的影响，如果各党派的差异过大，可能会导致环境税改革决策程序低效、周期变长，并在制度设计上出现公众或选民接受度较低的问题。

实际上，从是否对决策有利的角度，可以将政权结构因素分为政治妥协类因素和利益冲突类因素（Zhang，2017）。大量研究表明，政治妥协在很大程度上会提高环境税的政治可行性，而利益集团之间的冲突则会降低这种政治可行性（Clinch，Dunnea & Dresner，2006）。Aidt（2015）也指出，很多文献强调组织良好的特殊利益集团（通常为受环境税影响较大的大型企业或财团）在环境税的实施中起着支配作用，但不同政治集团之间以及政治集团与利益集团之间的政治妥协会提升环境税的政治可行性。①这暗示了对环境税等环境激励政策强烈的政治偏见，但发达国家正在实施的环境税改革给这一观念提出了挑战，因为这些国家正在通过更加雄心勃勃的环境目标、增加公共资金的边际成本以及更加强调通过收入返还和免费分配可交易许可证来换取环境税的政治可接受性。Deroubaixa & Lévèque（2006）分析了法国生态税改革从实施到取消的全过程，②环境税改革本该成为法国左翼联合政府最主要的政治决策和成功，但当法国宪法法院于2000年12月决定停止实施环境税之后，这一决策成为其最大的败笔。并研究了其背后的政治经济学原理。通过从焦点小组（Focus Group）收集的意见及对企业人士和决策者的访谈，发现法国环境税改革最终被宪法法院判决违反宪法、遭遇政治上的失败，其主要原因有两个方面：一是决策者缺乏关于公众和企业意见的关键信息，有关环境税改革的一些关键争议没有得到足够的重视，在决策程序上没有做出提高环境税政治可行性的努力，并且未能及时地解决相关利益集团的矛盾；二是政府相关行政部门之间存在意见冲突，缺乏必要的政治妥协，特别是财政部门和环境部门在环境税的税基问题上存在很大的争议。Hysing（2015）研究了瑞典哥德堡市引入拥挤税（环境税的一种形式）的政治决策过程，重点分析了政府提高拥挤税合法性的策略。他们发现，尽管政府认为拥挤税是改善城市环境和健康问题的有效政策措施，但事实证明拥挤税很难被公众接受。哥德堡市的拥挤税主要通过市议会的广泛支持而实现合法化，而市议会为了确保其合法化，将拥挤税与交通基础设施投资结合起来，但在整个过程中没有让公众直接参与政策决策程序（包括公众听证、咨询、投票等）。③随着时间的推移，该决定可能得到公众的接受，但所采用的程序也可能证明不利于拥挤税的未来实施，并破坏对民主机构的信任。

此外，一些研究者还分析了环境税提高其他税收制度改革政治可行性的作用和机制。比如，Giménez & Rodrîguez（2010）就发现，如果考虑到同时进行的“次优税制”（Sub-optimal Taxation System）的改革，环境税可能在减轻现有税制扭曲问题面临的政治约束方面发挥重要作用，这个优势已经被一些早期在该领域很有影响力的学者所认可，如Bovenberg & Goulder（2002），他们断言“环境税是润滑油，它使得税制改革成为可能，以消除特别糟糕的税收”。

二、制度效率和效应预期对环境税政治可行性的影响

在实施环境税改革之前，决策者应当而且必须回答一个十分关键的问题，即这项税收制度与排放或技术标准等其他环境政策相比，在效率上是否具有优势（Helming，1997；Kleinhanss，Becker & Schleef，1997；Söderholm & Christiernsson，2008），对经济社会的各个方面各个领域具有怎样的预期效应。环境税的制度效率，其核心问题是制度的收益成本问题（Böcher，2012），如果环境税改革的收益高于其成本，那么环境税就具有制度效率。在环境经济学领域，关于税收政策独立于支出政策一般具有效率的论证非常重要，环境税的开征会带来社会净收益或社会净成本（环境维度的收益除外），也一直是理论界关注的热点问题（Ashworth，Geys &Heyndels，2006）。当然，环境税的制度效率有多个维度，一般关注以下几个方面：第一，环境税改革是否有利于降低其他税种的扭曲效应（Distortion Effects），从而提高整个税制的效率。第二，环境税改革是否有利于促进污染减排，从而改善环境质量，实现政府的环境政策目标。第三，环境税是否能够提高经济运行效率，或者刺激经济增长，促进资源配置的帕累托改进。第四，环境税是否有益于解决一些社会问题，比如刺激就业、促进公平等。实际上，环境税制度效率的诸多维度，都指向了理论界的一个核心概念——“双重红利”效应（也称“双重红利”假说）。

所谓“双重红利”效应，是指环境税除了可以促进控污减排、获得环境维度的红利效应之外，还能获得促进经济效率提升、收入分配公平的红利效应（Bovenberg & Ploeg，1998）。一方面，环境税如果通过激励减排改善环境（Hourcade & Robinson，1996；Sælen & Kallbekken，2011），获得了“第一重红利”（也称绿色红利或环境红利）；另一方面，环境税如果通过扭曲性税种结构性减税，利用价格传导机制，促进经济增长、增加社会就业等（Galarraga，Abadie &Ansuategi，2013；周志波、张卫国，2018），获得了“第二重红利”（也称蓝色红利或非环境红利）。换言之，环境税如果能够改善环境，就获得了环境红利；如果能够提升经济效率或促进社会公平，就获得了非环境红利；如果环境红利和非环境红利同时存在，就称环境税获得了“双重红利”效应（Pearce，1991；Dresner，Dunne，Clinch & Beuermann，2006；刘晔、周志波，2015）。Goulder（1995a）界定了两种类型的“双重红利”：（1）强式双重红利，即当环境税改革利用环境税收入为更为扭曲的税种减税筹资，不仅可以改善环境质量，还可以在总体上改善社会福利水平，因而环境税改革的总体成本很低甚至为零；（2）弱式双重红利，即与一次性转移支付相比，环境税收入如果用于扭曲性税种的结构性减税，环境税改革的成本会更低，同时环境质量也可以得到改善。已有的文献表明，弱式双重红利效应一般没有太大争议，而强式双重红利效应是否成立并无一致意见，一般认为其结果往往取决于经济的税收结构（Ercolano，Gaeta & Romano，2014）。

一些文献表明，环境税改革的政治可行性，还受到政策效应预期的影响。环境税“双重红利”效应，既是环境税制度效率的重要衡量标准，也涵盖了环境税政策预期效应的主要内容。早期有关“双重红利”的讨论主要基于环境的视角（如Tullock，1967；Terkla，1984；Lee & Misiolek，1986；Pearce，1991等），更多地关注环境税对环境质量的预期效应和对扭曲性税制的制度效率问题；20世纪90年代以后的相关研究主要基于公共财政的视角，在Sandmo（1975）建立的一般均衡框架内分析最优环境税问题，并将环境税改善环境质量视为理所当然，主要关注其在经济维度的制度效率问题（Ercolano，Gaeta & Romano，2014）。OECD国家的实践表明，“双重红利”假说成为1990年代环境税改革的重要理论基础；如果“双重红利”假说成立，环境税在政治可行性方面将获得极大的提升，即便在环境税改革饱受争议的国家，公众对其接受度会因事实上的“双重红利”效应而得到显著改善。

三、改革模式和实施方式对环境税政治可行性的影响

在欧盟和美洲国家的环境税改革实践中，很多学者观察到一种比较普遍的现象，即环境税的税率与理论上最优的税率差距较大，无法有效补偿外部性成本。导致实际税率与最优税率背离的原因，除了污染减排成本和污染边际损害成本具有不确定性之外（Brett & Keen，2000；Jenkins，2014），最主要的就是社会公众反对（Public Opposition）（Gaunt，Rye & Allen，2007）。所谓公众反对，就是公众（包括企业和个体）反对政府实施环境税改革，①公众反对的核心问题在于，环境税可能损害他们自身的利益，可能成为政府“与民争利”的工具，甚至成为滋生腐败问题的温床，也可能在公共支出方面不能实现其作为环境经济政策的初衷。一方面反对环境税增加自身承担的税负，可能是选民反对环境税负担被转嫁到消费环节，也可能是相关利益集团或行业反对环境税直接减少资本回报（Deroubaixa & Lévèque，2006）；另一方面反对环境税沦为政府筹集公共支出的手段，成为政府财政的“提款机”，而弱化了保护环境的政策合法性（Dharshing，Hille &Wüstenhagen，2017）。而公众反对的背后，折射出影响环境税改革政治可行性的两大制度性问题：一是改革模式的设计问题，①总体而言，环境税改革的模式有三种，即财政收入增加模式、财政收入中性模式和财政收入减少模式。在财政收入增加模式下，环境税的实施增加了居民和企业的总体税收负担，宏观税负上升；在财政收入中性模式下，实施环境税的同时通过一次总付税返还、扭曲性税种结构性减税等方式，保持财政收入总体稳定；在财政收入减少模式下，实施环境税的同时，通过其他税种的减税或更大力度的收入返还或补贴计划，实现财政收入的总体下降。二是改革实施方式的选择问题。②总体而言，一项改革或政策的实施，政府可以选择即期实施和远期实施。即期实施的环境税改革，在政府做出决策之后，较短时间内正式施行；远期实施的环境税改革，在政府做出决策之后，先进行“政策预告”，并预留较长的“政策预告”期，让企业和居民形成比较稳定的政策预期后，在规定的未来某一个时间开始正式实施。

已有的文献表明，税收绿化可以使环境外部性内生化并增加财政收入，但环境税改革的模式选择对其政治可行性具有重要影响（Cremer，De Donder & Gahvari，2008；Jones，Clark &Malesios，2015）。Cremer，De Donder & Gahvari（2004）发现，环境税收入是否返还对其政治可接受性具有明显的影响，提高环境税收入返还率可以提高中间选民（Median Voter）对环境税的接受度和支持率。Fredriksson & Sterner（2005）、Sterner & Isaksson（2006）、Fredriksson，Matschke & Minier（2010）发现，环境税改革如果设计了收入返还机制，具有减排技术的企业会提高对高税率环境税的接受度，再次验证了Cremer，De Donder & Gahvari（2004）的结论。Aidt（2010）建立了一个分析框架，将环境外部性内生化和财政收入增加作为特殊利益和选举政治的内生性结果，比较研究了环境税收入用于所得税减免（财政收入中性）、额外公共支出（财政收入增加）和对污染者的税负补偿（财政收入减少）三种模式下的政治可行性，结果表明：污染游说团体（Polluting Lobbying Group）可以游说政府将环境税收入返还给选民而不是其成员，财政收入中性模式的环境税改革更具有政治可行性。其内在逻辑：游说团体为税收绿化所必须付出的代价，可以通过支持一项令选民满意的退税规则得到显著的降低，将环境税收入用于所得税减免返还给广大选民，可以提高环境税改革的社会公众接受度和政治可行性。

一些研究发现，环境税改革的实施方式也是考察其政治可行性的一个重要维度（Barker等，2009）。比如，OECD（2012）的报告指出，OECD国家在推行环境税改革的过程中，公众接受度较高，进展比较顺利，得益于其政策预告制度和渐进改革方式。丹麦1988年就对其1993年实施的能源税改革进行了预告，自1993—1997年逐年提高能源税的税率；德国1999—2003年的环境税改革，也采取了“渐进的”实施方式，逐步提高各个税目的税率（黄玉林等，2014）。同时，研究者发现一些国家或地区的环境税改革在正式实施之前，有一个“试运行”阶段，如果在“试运行”阶段运转良好，社会公众接受度比较高，其政治可行性就会相应较高。比如，Cherry，Kallbekken & Kroll（2014）就发现，“试运行”的改革实施方式，可以有效避免改革初期的纳税逃避等问题，并提高改革在政治上的可行性和社会的接受度。

此外，行为经济学和实验经济学的研究发现，上下文信息（Contextual Information）的任意差别会导致在相同决策中的偏好改变（Tversky & Kahneman，1989），违背了Neumann &Morgenstern（1947）提出的“不变性原理”（Principle of Invariance），这就造成了所谓的框架效应③所谓框架效应，最早由Tversky和Kahneman于1981年提出，是指人们对一个客观上相同问题的不同描述，做出了不同甚至相互矛盾的决策判断。相同的客观问题，通过变换框架，将得到可预知的不同结果。需要注意的是，这里的收益和损失完全是以认知参照点为依据的，参照点不一样，人们决策的方式也不一样。一个具体的例子：让人们对下列情景进行决策（被试N=150）。情景一：如果一笔生意可以稳赚800美元，另一笔生意有85%的机会赚1000美元，但也有15%的可能分文不赚。情景二：如果一笔生意要稳赔800美元，另一笔生意有85%的可能赔1000美元，但相应地也有15%的可能不赔钱。结果表明，在第一种情况下，84%的人选择稳赚800美元，表现在对风险的规避，而在第二种情况下87%的人则倾向于选择“有85%的可能赔1000美元，但相应地也有15%的可能不赔钱”的那笔生意，表现为对风险的追求。（Framing Effects）。Dharshing，Hille & Wüstenhagen（2017）的研究证实，环境税的政治可行性还受到改革方案的框架效应影响，即对同一种改革方案的不同描述，会导致改革在政治可行性方面的不同结果，比较积极、正面的方案描述，获得的支持率明显高于比较消极、负面的方案描述。而这种框架效应的强度在很大程度上取决于政治取向（Chong & Druckman，2007、2012；Faricy & Ellis，2014），这与有关个体差异的文献研究结果一致（如Smith & Levin，1996；Le Boeuf & Shafir，2003）。环境税的政治可行性受到“框架效应”的影响，实际上说明，决策者对于政策或制度设计的描述方式非常重要，完全相同的一种政策方案，从不同的角度进行阐述，可能获得截然不同的结果，这实际上已经超越了制度设计的“技术层面”，属于公共决策的“艺术层面”。

四、文献述评和研究展望

任何一项制度或政策，不仅要关注其在实体层面对外界的效应问题，更要关注其程序层面自身的设计问题，制度和政策的政治可行性（Political Feasibility），在本质上就是一个程序性问题。制度和政策的政治可行性是其出台实施并正常运行的基本前提，只有被政府、公众和社会广泛认同，共同接受的制度和政策才有现实的生命力，才有实现政策目标、保障公众共同利益的可能性。换言之，制度和政策的政治可行性是其有效性的基础和前提。

长期以来，有关环境税的研究在分析环境税改革的政策效应、预测环境税改革对经济的影响、模拟环境税运行的效果等方面取得了丰富的成果，但对于环境税本身的关注仍然不够，一方面表现在对环境税制度本身的程序性问题关注不够，另一方面表现在对环境税政策的政治、社会、文化等维度的研究不多。换言之，早期研究的焦点在于环境税会对经济运行、社会公平等产生什么影响，强调其对外界的作用；而对环境税自身的关注不多，特别是从政治经济学角度分析其决策程序、政治可行性、影响其实施的因素方面还存在研究短板。近年来，理论界从政治经济学的角度，对环境税的政治可行性问题给予高度的关切，本身是这一领域研究的一个重要突破和进展，符合理论研究的特点和规律，也取得了一些不错的成果。

总体而言，现有的关于环境税政治可行性影响因素的研究，在以下几个方面做出了贡献。第一，在环境政策和公共财政视角之外，引入了环境税研究的第三种视角——政治经济学框架，为环境经济学的发展做出了贡献。第二，从关注环境税对外界的影响，转向研究环境税自身的可行性问题，让有关环境税的研究沿着“由外向内、由表及里”的方向发展，有利于发现更深层次的本质问题。第三，为进一步研究如何提升环境税的政治可行性，进而为环境税改革决策提供建议，奠定了较为坚实的研究基础。但与此同时，现有的研究也还存在一些局限性，最明显的不足在于两个方面：一是对于相关因素在多大程度上影响环境税的政治可行性，缺乏比较深入的研究；二是对于如何在政策实践中避免决策失误、提升环境税的政治可行性，尚无系统的思考。可以大胆预测，这两个方面的不足即是未来研究的方向。特别是，关于如何提升环境税的政治可行性问题，Buchanan（1963）、Acemoglu（2009）的研究提供了重要的参考。