体育社会组织走向体育治理：动力、困境及路径分析

朱二刚，马 倩，周 超

（皖南医学院 体育教研室，安徽 芜湖 241002）

0 引言

随着宏观政策环境的持续优化，国家体育治理结构得以进一步转型，特别是党的十八届三中全会提出了“治理体系和治理能力现代化”、“激发社会组织活力”等命题，标志着国家权力和社会组织的关系出现新形态.在此背景下，我国体育社会组织凭借专业化和精细化的治理能力，借助公益性和志愿性的特征勇于承担社会责任，逐渐成为了体育治理领域的重要组成部分.截至2018年，我国体育社会组织共有5.37万个，规模和力量空前壮大，在贯彻政府发展体育意图、传递基层体育诉求愿望、化解新时代主要体育矛盾等方面发挥了积极作用.然而受双重管理体制等的影响，我国体育社会组织仍处于典型的“依附式发展”，普遍存在独立性不足、结构不合理、治理深度不够等问题，制约了其“下情上传”、“上情下达”的桥梁纽带作用，导致其公正性处于一种弱持续状态.因此，有必要对我国体育社会组织走向体育治理的动力进行梳理，进而探讨其主要困境与优化路径，以期在增强体育社会组织专业性、独立性和公信力的同时，有效拓宽体育治理的发展空间，避免“非市场即政府”的治理危机.

1 体育社会组织走向体育治理的动力

1.1 政府缺位迫使体育社会组织走向协同体育治理

治理理论指出，政府、社会力量都是体育治理的主体.一般而言，我国政府履行的职责，通常涉及公共教育、公共文化体育、医疗卫生、住房保障等领域，但受制于有限的财政资金，依据优先供给次序，公共体育服务供给普遍面临着政府缺位和动力不足等问题.同时，在体育治理中，受“政府垄断体制”的影响，政府及其官员往往依靠行政命令挤占大量的利益空间，加之人性和道德局限，易在利益博弈中引起决策自利化，导致权利偏离公共利益方向，出现寻租、滥用和腐败现象[1].研究表明，在体育协同治理结构中，政府和体育社会组织分别扮演着“掌舵者”和“划桨者”的角色.随着对多元体育需求的主动追求，人们迫切期望重塑当下体育利益格局，这就迫使体育社会组织积极介入到体育治理中，走与政府的平等合作、互利共赢之路，在着力解决公共体育服务供给总量失当、结构性失衡、公平性不够等问题的基础上，通过寻求各主体利益的最大公约数，进而为自身规模放量性增长和权利诉求的实现提供发展动力.

1.2 市场失灵倒逼体育社会组织走向多元体育治理

在体育治理领域内，市场机制具备资源配置合理、系统运行高效的优势，能有效提高政府部门的管理绩效[2].但由于逐利的固有本性，市场在面对不成规模或利润较低的公共体育服务时，往往对公益性和服务质量缺乏应有的热情，存在“失灵”风险，致使公共体育资源公益性丧失、使用效率低下、居民满意度普遍不高，难以肩负起实现体育良性善治的重任.同时，由于体制的束缚和人们体育意识的制约，市场机制尚未将体育市场的活力充分激发出来[3]，目前来看，我国的体育产业的整体规模离发达国家尚有较大差距.相反，这却倒逼体育社会组织充分发挥其整合资源、参与服务、培育公民精神、维护社会秩序的优势，最终走向多元体育治理.这是因为，随着市场经济的发展，社会结构、利益、资源等开始重新分化和重组，为了满足人们多元化的体育需求和利益表达诉求，一批批体育精英利用各种社会资源和关系，通过各种体育正式、非正式结构，借助其公益性和志愿性特征勇于承担社会责任，参与了体育治理并成为了其多元主体之一，不仅保障了公共体育供给的完整性和多元性，更为体育社会组织的壮大提供了广阔的发展空间.

1.3 政策环境保障体育社会组织走向法制体育治理

体育管理模式与国家治国理政方略关系密切.近年来，随着顶层设计的不断优化，我国宏观的政策环境发生了显著变化，特别是党的十八届三中全会提出了“治理体系和治理能力现代化”、“激发社会组织活力”等命题，折射出了“治理”取代“管理”的治国理念.据统计，2013～2017年，有关社会组织改革发展的文件有105份[4]，截止到2017年底，全国社会组织孵化器数量已达1 400余家.受此影响，国家层面不断出台关于体育社会组织发展的法规和配套措施，例如注册挂靠制度改革、双重管理体制改革、法人制度改革、行业协会与行政机关脱钩等，并对符合条件的体育社会组织简政放权，解决其登记门槛障碍.同时，“备案制”赋予了街道社区及乡镇非正式结构一定的合法性，很大程度上缓解了其“合情合理不合法”的状态，大批社区、农村体育组织纷纷成立.总的来说，得益于政策环境的持续优化，体育社会组织摆脱了早期发展阶段缺乏制度性支持的生存危机，借助资源优势和专项特长开展不同领域内的“共治”，不仅自身结构和功能空间得以优化，组织影响力也逐渐增强.

1.4 多元需求推动体育社会组织走向精准体育治理

在当今消费变革的时代，公众消费需求正从生存型向享受型蜕变升级，人们对美好公共体育服务的内在需求也被充分激发出来，注重服务质量、体验感并从单一趋向多元，呈现出多样化、精细化、品质化的发展态势.近年来，政府虽加大了财政投入，但面对庞大的公共体育服务供给缺口，难以及时对人们的多元需求进行监控和反馈，易产生健身扰民、健身指导科学性不足、体育场馆开放定价偏高等问题，直接制约着我国从体育大国向体育强国迈进.体育社会组织作为体制外的典型代表，有着先天的亲民性，对基层体育治理的薄弱环节、困境、需求信息有着天然优势和深切体会，可以充当利益协调者的角色，借助非正式的沟通渠道传递基层体育诉求愿望，进而化解民众与政府、民众与市场体育组织以及不同利益群体间的冲突.因此，为了满足新时代人们对体育日益增长的美好需求，在政府缺位、市场失灵的现实压力下，迫切需要更多的体育社会组织以组织化的行动力量，和政府、市场组成职责边界清晰、互助性强的多元治理主体，通过精准、动态把握人们的多元化、差异化体育需求，为体育治理提供精确靶向，进而保证体育治理的健康有序推进.

2 体育社会组织走向体育治理的困境

2.1 体育社会组织“力弱难补位”，辐射人群有限

面对“非政府即市场”的治理困境，体育社会组织作为体育治理的“重要一级”已成为不争的事实.据民政部社会服务统计公报显示，在同期全国社会组织8.8%增长率的基础上，体育社会组织从2012年的2.3万个，5年内以15.3%的增幅，快速增长至2017年的4.8万个，占整个社会组织的比例也从4.7%上升到了6.3%.但总的来说，体育社会组织的拥有率仅为0.34个/万人左右，即使以4.6亿经常参加体育锻炼人数测算，平均9 660人才拥有1个，辐射人群极其有限，因而一度被评为数量最少、活力最弱、作用最差的社会组织之一.同时，由于起步较晚，体育社会组织不可避免存在某些发展偏差，在类型分布上，结构明显不合理，体育社团、体育民非、体育基金会的比例为63:36:0.17[5]，公益性、实体性的体育类民办非企业单位的力量明显薄弱，相比全国社会组织而言急需完善；在地域差异上，西部地区、经济欠发达地区明显滞后于东部地区、经济发达地区，进而使全民健身的覆盖面受到影响.另外，相比这些具有法定身份的体育社会组织，据不完全统计，我国尚未取得合法登记的草根组织已远超100万，网络体育组织也有80多万，但由于未被政府按程序认可，加之组织化程度较低、获取资源渠道单一，这些“自下而上”的草根组织大多停留在“自娱自乐”层次，不能很好扮演贯彻政府发展体育意图、传递民生民情需求的角色，其参与体育治理的可持续性也受到影响[6].以基层体育俱乐部为例，据专家估计，由于资源整合和动员能力有限，其辐射人群仅有500万左右，仅占总人口的0.3%，远低于西欧30%～40%的参与率，进而严重制约了其参与体育治理的广度和深度.

2.2 体育社会组织独立性不足，依附性强

进入治理时代，社会组织要想实现与政府之间平等合作的伙伴关系，其独立性是基础和前提，也是其组织合法性的根基.但受双重管理体制的影响，为了实现对体育社会组织的有效监控，政府往往以“工具主义”模式支持体育社会组织发展，抱有一种“既希望其发展又时刻保持警惕”的矛盾心理，一方面利用体育社会组织的功能提升公共体育治理水平，另一方面以“不放心”、“怕搞乱”等为借口，强调支配和服从[7].在这种关系格局中，体育社会组织带有明显的“自上而下”及与政府同构的特征，甚至被迫沦为“二政府角色”，处于典型的“依附式发展”，存在独立性不足、政社不分、合作治理地位弱等问题.以体育总会、各单项体育协会为例，其本质上仍属“名义型组织”，易出现组织机构同质化、运行方式官僚化、责权利边界模糊化等现象，进而抑制了其参与体育治理的能动性、自主性，导致政社合作治理模式并未真正形成.同时，由于“一业一会”的保护性政策，这些体育组织在参与体育治理过程中，往往倾向于吸纳政府官员作为“后盾”，甚至牺牲组织独立性来换取部分业务管理职能，其组织运作更多体现的是行政控制而非组织意愿[8]，因而在承接政府购买服务时，容易出现体制内、形式化、非竞争性购买等问题.例如“2015年珠海市第四届公路自行车公开赛”和“2016年广东国际风筝邀请赛”招标，由于法人类体育组织数量较少，受邀参与竞争的却多为体制内的行业协会，鲜见其他竞争性社会组织，最终珠海市自行车运动协会和广东省风筝协会分别获得承办权.由此可见，体育社会组织如采用隐性非竞争手段，去扮演政府意志的“执行者”，有可能会增加采购成本并容易滋生腐败，必然会降低公信力，并最终影响到体育善治的实现.

2.3 体育社会组织自身能力有限，参与治理深度不够

经过多维度改革，我国体育社会组织得到了长足发展，基本形成了市、区、街道、居委会等一纵到底的组织构架，并建立了覆盖不同人群、不同项目的横向结构[9].但相对于日益增长的公共体育服务需求而言，从整体来看，由于从业者兼职人员较多，并且缺乏针对性的培训和志愿服务，存在比较明显的专业人才匮乏、管理制度薄弱、服务能力有限、活动经费不足等“业余主义”现象.数据显示，49.5%的区（县）老年人体育协会认为“缺少编制”是影响其基层体育治理顺利开展的主要原因[10]；9.1%的体育社团因缺乏资金来源处于解散的边缘[11].体育社会组织由于自身能力有限，提供的服务主要集中在健身宣传、技能培训、举办夏令营等方面，并且由于自身“半官半民”的特性，往往以行政目标取代公众偏好和社会诉求，易出现培训资质公信力不高、受训人员偏少、培训质量不高、偏离公益性价值轨道等问题，进而影响了其参与体育治理的层次和深度.特别是在赛事承办、体育基础设置建设与使用、体质监测服务等方面，体育社会组织对政府“妥协”与“依赖”明显，很难与政府形成左右均衡、相互合作的生态链.例如2014年上海市市民大联赛，86家市级单项体育协会受邀参与政府购买服务，仅有26家中标，并且由于办赛理念过于“简单化”、“理想化”，迫不得已之时依靠市体育局的介入，才最终完成赛事任务.另外，大量的草根体育社会组织，由于缺乏法律地位，组织间的互联互通不足，加之其自律不够、自我满足和闭塞的特点，显然还未成为体育治理的主流.

2.4 体育社会组织建言途径有限，公共性较为缺乏

“公共性”是我国公共体育服务建设的重要内容之一，其主要特征就是公平化和均等化.体育社会组织作为群众体育的重要载体，借助地缘、业缘、趣缘等建立起来，其参与体育治理时通常以人情和人伦为秩序法则[12]，因而能在一定程度上满足公共体育服务均等化的要求.但同时，正是由于体育社会组织“因缘相聚”、服务基层、贴近群众的特征，加上参与机制不健全、参与渠道变窄等因素，加大了体育社会组织开放性获取决策信息的难度，制约了其“下情上传”、“上情下达”的桥梁纽带作用，导致其公正性处于一种弱持续状态，突出表现在公共言论生产功能较为滞后，监督、倡导、建言功能等较为薄弱等方面.一方面，体育社会组织法律机制仍不完善，主要表现在内隐性、规制性、低阶位政策多，专门性、诱导性、权威性政策少[13]，即使因为登记管理制度的改革，绝大部分组织可直接依法登记，但由于登记机关和原主管部门之间职责、权责尚未理清，易偏离公益性价值轨道；另一方面，由于监督缺乏公众参与机制和合作治理机制，而第三方监督机构又没有真正建立起来，导致监管力不从心，易出现体育社会组织“管理真空”问题，并诱发违规现象.目前，我国体育社会组织虽然在运动员权益的维护方面比较突出，但面对更为广泛的社会体育问题时，由于角色偏差和约束力缺乏，常常导致管理、指导、服务等职能失效，进而增加了体育治理的成本.同时，受政治锦标赛影响，“政社同谋”抑制了体育社会组织的创新动力，体育社会组织为了自身生存，甚至会刻意回避公共体育利益表达，长此以往，必然会削弱其社会权力和合法性，致使其公共性处于一种不确定状态.

3 体育社会组织走向体育治理的路径分析

3.1 革新政府理念，推进治理模式从“工具主义”向“合作治理”转型

短期内，我国“强政府、弱社会”的结构性格局难以改变，体育社会组织与政府之间仍将是典型的非对称性依赖关系[14].在此背景下，为了营造良好的体育社会组织参与治理制度环境，政府需要革新理念，主动从“工具主义”向“合作治理”模式转型，并强调对体育社会组织的“主体性支持”，而非“支配、服从和秩序”.首先，政府要强化价值认知，真正理解体育社会组织的内涵和功能，不仅着眼于宏观领域的决策和监管，更要在微观领域勇于破除“社会组织恐惧症”，敢于放权于社会，做到约束和激励并重，为体育社会组织参与体育治理提供足够的空间.例如，常州市通过项目制治理及正常的招标程序，将18项全面健身赛事活动交由社会力量承接，推动了政府和体育社会组织对等合作的关系.其次，政府要及时调整观念姿态，努力从“管控型”向“能促型”、“服务型”转变，意识到只有提升信任厚度，增进与体育社会组织合作与互惠，才能充分调动和发挥其功能和潜力，进而提升对体育问题的治理效能.在我国基层体育治理层面，体育行政机构的权力末梢作用减弱，面对复杂、繁重的体育任务，迫切需要政府增强服务理念，赋予体育社会组织充分的裁量权和自主权，通过职能转移、授权或委托等形式，保证其在体育治理网络中始终处于良性竞争状态[15].最后，政府要重视舆论监督和道德引领，注重社会责任感的培育，使之潜移默化地成为体育社会组织成员的行为准则与信仰，并积极利用新兴媒介宣扬体育社会组织的典型事迹，提升体育社会组织参与体育治理的意识和热情，从而最大限度地凝聚共识，避免“非市场即政府”的治理危机.

3.2 优化政策供给，构建体育社会组织内部治理的框架制度

由于立法的缺陷，在体育事务治理中，体育社会组织的发展速度、规模及辐射效应受到较大制约.因此，为了实现体育社会组织全面走向体育治理，首先，要在权威层面上优化政策供给，以法律、制度及机制的形式，明确体育社会组织的法律性质、职能、作用、地位、责权利边界等，持续增强组织合法性和主体地位.其次，通过体育社会组织相关立法和咨询评估工作，广泛凝聚专家学者、从业人员、基层民众等的意见，制定严谨的组织规则和程序，进而提高决策的民主性和科学性，保证其在体育治理中拥有广泛的群众基础，并契合当今的时代诉求.再次，随着社会组织准入门槛的降低，大量良莠不齐的草根体育社会组织进入体育治理领域，必须要建立健全体育社会组织的监管和追究问责机制，通过完善法人制度、财务管理制度、登记备案制度等相关配套政策，加强“分类指导和业务指导”，来提高体育社会组织的内部治理结构；同时，监测体育社会组织承接项目的运营质量，利用“退出惩戒机制”、“负面清单制度”等，充分激发体育社会组织的活力.最后，要在理清政府与体育社会组织权力边界的基础上，完善体育社会组织的资助体系，除了补贴、人才队伍建设、服务购买等保障机制外，还需要税收优惠、建立专项发展基金、创新有效激励机制、营造良好志愿服务环境等，最大限度促进体育资源向体育社会组织高效转移，使其尽快成为体育公共事务治理的重要载体和依托；同时，要在全面把控体育社会组织数量和布局的基础下，强化程序正义，合理调适资源分配，推动法规、政策、资金、管理等向薄弱项目、落后地区倾斜，引导并加强跨区域的体育社会组织进行合作，进而达到体育治理均衡化的目标.

3.3 强化专业水平，夯实体育社会组织的自治能力

体育社会组织要成为自治的独立法人，必须具备强有力的体育专业技能和专业治理的能力，进而发挥其功能外溢的作用，以较低的成本达成较高的治理效应.首先，构建精英化、专业化的人才队伍.通过合理的薪酬制度，加大体育专业人才的培育和引进力度，并积极吸纳退役运动员、专家学者、企业家、管理人员等精英人士进入体育社会组织，改变其空转的组织状态.其次，提升精细化服务水平.体育社会组织能敏锐感知人们的多元体育需求，因此，要善于利用自身专业化和精细化能力，积极向外争取资源，在努力摆脱外部干预的基础上，对人们日益增长的美好体育需求予以精准动态把握和及时回应，并在体质监测服务、体育赛制组织、健身指导等方面做精、做细、做强，实现供给模式从“补缺式”向“定制式”转变，进而推动体育治理目标的达成.再次，增强社会认同度.随着人们对健康水平和生活水平的追求，体育社会组织迫切需要创新手段、方法及组织形式，在保证对弱势群体重点覆盖的基础上，推动自身价值诉求从自娱性走向公共性、公益性；同时，注重体育设施服务、体育指导服务、体育信息服务等向落后地区、贫困地区、基层社区延伸，进而获得治理环境下各类主体的实质认可.最后，提升资源整合能力.在体育治理工作中，政府部门通过增能赋权的手段，将体育发展目标和意志嵌入到了体育社会组织之中，因此，在治理网络结构中，体育社会组织要明确自身的目标和角色定位，强化战略管理、民主协调与自治、业务发展等方面的资源整合能力，并积极利用传达沟通、博弈谈判等方式进行公共体育利益表达，进而增强自身的专业性、独立性和公信力.

3.4 加强政社合作，建立互惠合作的多元治理框架

体育社会组织普遍缺乏独立自主，要想突破公信力不高的发展桎梏，必须在与政府的合作上探寻突破口.首先，强化政府“元治理”角色，除快速完成与体育社会组织的“脱钩”工作外，还应主动从“无限政府”向“有限政府”转变，从“政府主导”向“政府负责”转变，进而真正形成政社分开的体育治理格局.其次，以政府职能转移制度为契机，通过契约关系促进政府与体育社会组织合作治理机制的形成，一方面政府为体育社会组织的培育提供制度化保障，另一方面体育社会组织以公共利益为价值取向，在提高自身运营管理水平的基础上，适当让渡空间，增强与政府的利益同构性，进而将游离于体制外的社会资本转化为体育治理资源，最终实现职能的有效替代.再次，基于清晰的角色划分，在网络治理结构中，将政府、体育社会组织、市场有机结合起来，建立互惠合作的多元治理框架[16]，通过不同治理主体之间纵向与横向的互动，积极寻求利益契合点，并以此为基础实现公共体育服务供需的有效衔接.最后，要尽量规避合作治理中可能出现的治理风险，本着合作共赢的原则，建立政府与体育社会组织协同的双方互信机制、责任分担机制、互相监督机制、信息共享机制和纠纷解决机制等，必要时可由独立的第三方机构完成，进而减少政策执行阻力，不断提升体育治理效能.

4 结语

体育社会组织作为体制外的典型代表，借助非正式的沟通渠道传递着民众的体育诉求和愿望，化解着不同利益群体间的冲突.当前，由于体育社会组织自身能力有限、独立性不足，加之建言途径有限、公共性较为缺乏，在体育事务治理中，体育社会组织的发展速度、规模及辐射效应受到较大制约.因此，为了实现体育社会组织参与体育治理的效应，除了要革新政府理念、优化政策供给之外，更需要在更广泛的范围下培育和壮大体育社会组织力量，进而突破当前的发展瓶颈，最大限度地满足新时代人们对体育日益增长的美好需求.