起死回生的2019气候变化大会

田慧芳

2019年12月2日，《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会（COP25）在西班牙首都马德里开幕。

2019年12月2日，《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会（COP25）在西班牙马德里开幕。本次会议以“采取行动的时间”为主题，来自196个国家的代表试图就减排力度、碳市场机制与资金安排等关键问题达成共识，但因各缔约方的利益分歧和各种阻力最终草草收场，只能留给2020年英国格拉斯哥气候变化大会继续拉锯。

马德里气候大会原定在智利圣地亚哥举行，后智利政府因国内动荡弃办，改由西班牙马德里接手。本次大会原计划从12月2日举行至13日，实际上延后到15日才闭幕。虽经历“加时”，联合国秘书长古特雷斯对谈判结果仍表示失望，称国际社会“错失了解决气候危机的重要机会”。

马德里气候大会缘何重要

2015年巴黎气候大会上通过的《巴黎协定》要求缔约方在2020年提出应对气候变化行动的更新计划，即“国家自主贡献（NDC）”。马德里气候大会是进入2020年这一决定性年份前最后一届缔约方会议，有着承上启下的作用。这次大会主要解决的问题包括：做好2020年前行动的盘点;努力完成《巴黎协定》实施细则遗留问题的谈判，核心是落实协定第六条相关规则的制定，即如何利用国际碳交易市场来减少各国的碳排放;推动资金等问题取得积极进展。《巴黎协定》第六条相关规则的制定是重中之重，该条款提出缔约方之间可通过国际合作、建立国际碳市场机制和非市场机制等办法达成减排目标，为降低各国减排成本、实现更有雄心的减排目标创造了可能。如何制定完整而严谨的市场机制和实施细则，并满足各方利益诉求，是落实该条款面临的主要挑战。

根据《巴黎协定》，各国需在2020年提交新的NDC，其中必须清晰说明实施减排的参考点以及实施时限、范围和覆盖面等。但由于分歧太大，马德里会议最后决定文本中，仅提出“鼓励”各缔约方在2020年展示最强的雄心，未发出足够明确的政治信号要改善气候战略并于2020年提交更具雄心的NDC。各缔约方提交的NDC时间框架也不一致，小岛国坚持采用五年时间框架（2021～2025），欧盟和日本则支持十年时间框架（2021～2030）。此外，发展中国家对富裕国家没能兑现在2020年之前采取气候行动的承诺感到沮丧，这也成为此次会议中政治紧张的根源。中国和印度等国提出建立一个“工作计划”，以弥合发达国家在2020年之前所作承诺的差距，但欧盟表示反对，称工作重点应放在《巴黎协定》框架下的未来减排雄心上。

《巴黎协定》第六条要求建立国际碳市场机制和非市场机制来帮助各缔约方落实NDC，包括用“可持续发展机制（SDM）”取代“清洁发展机制（CDM）”，但这些涉及CDM项目如何转移、转移的减排信用额如何计入2020年后NDC承诺、SDM具体的要求和执行框架等问题。根据计划的时间表，各国应在2018年卡托维兹气候大会上就这些规则达成一致，但这些问题被推到了2019年。在本次马德里气候大会上，规则的多个部分又出现紧张局势。首要问题是碳排放的“双重核算”。比如，A国援建B国太阳能发电站，帮助B实现碳减排，这些减排量是纳入A国NDC还是B国相关承诺？巴西坚持要求允许有助于落实本国NDC的减排量既用于国际市场交易，又用于落实国内NDC承诺。巴西、印度以及部分阿拉伯国家还主张将2020年前所产生在CDM下所获得的核定减排量（CER）用于2020年后的国际转让。这些主张遭到欧盟、新西兰、小岛国联盟以及部分南美和非洲国家批评。欧盟强烈反对将CDM项目下核证的排减量转移到SDM下，认为首先要建立完善且严谨的国际减缓转让机制，以确保国际碳交易通过降低履约成本和带动投资来促进全球气候雄心。可以预见，缔约各方政经关系、利益诉求等问题的复杂性和在关键问题上的差异性使得“第六条谈判”在未来仍面临极大困难。

雄心勃勃的气候行动需要大量的投融资。发达国家此前承诺2020年前每年从各种公共和私人，双边和多边渠道筹集1000亿美元支持发展中国家应对气候变化，但2019年增资时向绿色气候基金（GCF）的认捐总额仅为98亿美元。美国政府已停止向GCF提供更多资金。经合组织（OECD）的报告显示，2013年至2017年，OECD发展援助资金中只有20%被用于与应对气候变化相关的项目。另外，气候资金的定义和重复计算问题始终是谈判的障碍。脆弱国家一直希望就气候变化带来的损失和损害得到新的资金来源，中国与77國集团还在2019年提议建立“圣地亚哥网络”，推动WIM（华沙国际机制，该机制主要解决气候变化损失与损害问题）下的技术援助。但发达国家对有关损失和损害融资的措辞非常警惕，马德里气候大会决议文本甚至删除了所有与发达国家缔约方金融义务相关的内容，也就模糊了发达国家因其历史排放而应向发展中国家提供充分资金和技术支持的义务。

美国的“政治污染”

美国对气候行动和全球合作是充满敌意的。2019年11月4日，美国正式启动退出《巴黎协定》的程序，同时宣布将削弱奥巴马时期制定的两项环保措施。按照退约程序，马德里气候大会是美国官方代表最后一次出现在气候大会上，特朗普政府利用最后的参会机会破坏大会进程，进一步保护美国污染行业的利益和其他污染者的免责行为。为此，以美国为首的一些发达国家阻止文本中出现类似历史排放负责的文字，阻碍一切关于向发展中国家提供长期融资的讨论，否决了由《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和《巴黎协定》缔约国联合监督WIM的协议，强烈敦促WIM退出缔约方会议，以便美国在退出《巴黎协定》后也不再受到UNFCCC在资金安排方面的约束。

美国在气候领域的负面影响可能进一步蔓延。根据“德国观察”和欧洲气候变化行动网络共同发布的最新《气候变化绩效指数》报告，排名垫底的六个国家（俄罗斯、伊朗、加拿大、哈萨克斯坦、澳大利亚和沙特阿拉伯）都拥有大量化石燃料资源，美国则首次取代沙特成为表现最差的国家。

希望之火仍在

令人欣慰的是，尽管美国退出协定使得美、欧、中“三驾马车”机制发生倾斜，中、欧仍然尽最大努力坚定引领全球气候进程。中国代表团在本次马德里气候大会上强调国际社会“需要具体行动，而不是空喊口号”。2019年3月中国发布了《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，将在“十四五”期间基本建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳市场。中国还与新西兰共同牵头提出应对气候变化的“基于自然的解决方案”，被列入2019年9月联合国气候行动峰会六大行动领域。中国还一直努力扩大可再生能源在能源消费结构中的份额，非化石燃料占比已经从2017年的12%提高到2018年底的14.3%。

虽然特朗普宣布退出《巴黎协定》，但美国许多地方州政府和全球各大城市、国际组织、大量非政府组织、私营部门在应对全球气候变化方面的作用日益凸显。应对全球气候危机需要紧密的国际合作。即将到来的2020年将是全球气候行动的新里程碑，各缔约方是否能最大程度地展现包容和雄心，在格拉斯哥气候大会上就《巴黎协定》实施细则的关键问题取得突破性进展，我们且做期待。