欧委会新纲领：“绿色”与“数字化”的双转型

曹慧

位于比利时布鲁塞尔的欧盟委员会总部。

2019年12月1日，冯德莱恩领导的新一届欧盟委员会（以下简称“欧委会”）正式就任。就在不久前的11月27日，她的施政纲领在欧洲议会获得通过。未来五年，新一届欧委会的工作将聚焦绿色发展、经济增长、数字化、共同安全、全球伙伴关系与促进民主等六大优先领域。冯德莱恩出任欧委会主席后，在欧洲议会发表的首次演讲中将其政治主张归纳为“绿色与数字化的欧洲经济双转型”。

“绿色”与“数字化”带来增长

2019年12月11日，欧盟委员会公布了应对气候变化的新政“欧洲绿色协议”（以下简称“协议”）。在“协议”中，冯德莱恩确定的首个优先领域是“绿色”，其核心目标是欧洲到2050年实现“碳中和”，即二氧化碳净排放量降至零。“协议”明确规划了未来五年欧盟的绿色增长路线图。欧盟希望增强市场监管，扩大对可再生能源等产业投资，使欧洲企业更具国际竞争力。

“协议”在绿色发展方面的具体规划包括：制定能源密集型产业和这些产业所在地区发展转型的机制，包括设立专门的投资基金。提议订立赋予2050年气候目标法律效力的“气候法”，使欧盟走上一条不可逆的“碳中立”之路。制定促进循环经济发展的行动计划，使之与新产业政策相辅相成。将欧盟2030年温室气体减排目标从在1990年基础上减少50%上调至55%。建议在欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）框架内设置能源和工业部门排放配额。尽可能将道路运输、海运、建筑业等部门也纳入EU-ETS。制定包括清洁燃料、充电基础设施建设、税收和促进铁路货运等方面的清洁智能交通发展战略。制定“从农场到餐桌”战略，提高粮食生产和分配系统的可持续性。制定调动公共和私人就发展绿色经济进行可持续的投资的战略及相关措施。

EU-ETS机制是“协议”的关键环节。比利时布鲁盖尔研究所在2019年11月发布的研究报告中指出贯彻EU-ETS应做到四点：一是应覆盖所有行业和部门，使市场“充满活力”;二是碳排放价格的设置应与可持续性投资战略挂钩;三是通过技术创新振兴欧洲产业;四是将气候政策可能产生的消极影响纳入欧盟层面考虑，以加强有针对性的补偿措施，帮助能源密集型行业及这些产业分布的地区和国家实现绿色转型。

在“数字化”方面，“协议”认为，全球化和数字化意味着市场的运作方式与以往大不相同。1997年，欧盟出台了第一份有关市场定义的文件。如今，在数字化大潮下，催生了一些拥有数百万乃至十几亿用户的科技、互联网公司。新欧委会希望加大对数字化经济的监管力度，加强这一领域市场竞争，保护消费者权益。欧委会新任主管数字化领域的执行副主席维斯塔格在回复欧洲议会询问的信函中指出，欧盟需加强其在全球层面的经济领导地位，积极融入全球化、数字化潮流，促使欧洲经济向“碳中和”和可持续的方向转型。与此同时，欧盟希望通过增加对包括数字技术及其应用在内技术研发的投入，创造新产品和服务，从而支持欧洲的社会模式、价值观和生活方式。竞争依然是欧盟的核心议题，竞争政策被认为是创造就业、经济增长和投资议程取得成功的关键和应对气候变化的最佳解决方案。

此外，为了增强社会公平、改善就业，负责经济事务的执行副主席东布罗夫斯基表示，本届委员会将在“欧洲社会权利支柱”下采取一系列举措。具体包括：在尊重成员国国情的基础上提出最低工资保障立法建议;制定儿童保护机制，加强青年保障措施;制定欧洲失业救济金再保险计划;制定包括有约束力的薪酬透明措施在内的性别平等机制;等等。

“协议”贯彻仍将面临多重干扰

冯德莱恩主推的“欧洲绿色协议”是欧盟成员国、政党和利益集团之间博弈的结果。在贯彻其执政纲领方面，冯德莱恩有两方面利好因素：一是欧洲一体化的民意支持率创新高。“欧洲晴雨表”最新民调数据显示，欧元获得自2002年推出以来的最高支持率，约76%的民众认为单一货币对欧洲有利。民众也普遍对欧盟加强政策协调表示支持。二是，冯德莱恩的执政纲领也得到了欧洲理事会主席米歇尔和绝大多数成员国的支持。12月12日，欧洲理事会在结论报告中表示，除波兰外，欧盟其他国家一致同意到2050年实现“碳中和”的目标。12月17日，德国联邦议会通过决议，规定该国自2021年起碳交易定价为每吨25欧元，为EU-ETS的碳定价改革予以有力支持。

尽管如此，新一届欧委会仍将受到很多内部因素的干扰。首先，成员国层面存在阻力。由于很多成员国奉行“本国利益优先”，作为超国家机构的欧委会在许多领域受到限制。欧盟在许多领域仍奉行“一致通过”的立法程序，如欧盟扩员、防卫合作、移民/难民议题和发展援助等，这就赋予了成员国阻挠有关进程的权力。针对“协议”，波兰政府明确表示反对2050年实现“碳中立”目标的欧盟立场。波兰有近80%的电能来自于煤炭发电，匈牙利和捷克的情况与波兰类似，这些国家担心在没有足够的欧盟财政资金保障的情况下，强力推行减排措施将不利于本国经济增长。

其次，欧洲议会中的激进党团不容小觑。2019年欧洲议会选举后，欧洲议会政党版图呈现碎片化态势。实力大增的民粹政党寻求加强对欧盟内政、外交政策的影响，这在一定程度上削弱了包括欧委会在内欧盟机构的治理能力。针对“协议”，欧洲议会内尚存在很多不同意见。在11月27日进行的对新委员会规划蓝图的最终投票中，绿党党团全体议员选择弃权，该党团联合主席凯勒表示，该纲领“缺少农业和贸易领域的深度改革”。在投反对票的党团中，极左翼“欧洲联合左派—北欧绿色左派”党团表示，新施政纲领没有回答人民对社会和环境问题的诉求;极右翼“认同与民主”党团則认为“协议”的内容过于“天真”。

最后，资金缺口较大。与7月份提交的文本相比，冯德莱恩11月底向欧洲议会提交的施政纲领中用于绿色转型基金的金额从3500亿欧元下调到1000亿欧元。但据欧盟委员会估计，若要实现当前的2030年气候和能源目标，欧盟每年需增加2600亿欧元投资。此外，在“绿色协议”中即将扮演重要角色的欧洲投资银行是否能履行其“气候银行”的新职责仍有待验证。2019年7月，该行已表示将支持冯德莱恩的“绿色协议”。一旦履约，欧洲投资银行将成为第一家不再向化石能源项目（包括石油、天然气及其基础设施）提供贷款的政策性国际金融机构。不过，该行2018年向欧盟“南部走廊”天然气管道项目提供了24亿欧元贷款。

与上届容克领导的欧委会就职时相比，冯德莱恩面临着部分成员国民族主义情绪高涨、民粹主义政党发展迅猛等新状况，因而冯德莱恩将移民、边境安全、安全联盟列为本届欧委会优先政策领域之一。这也凸显了新一届欧委会所面临的主要难题，即如何在“多速欧洲”现实之下将各成员国凝聚起来，捍卫欧洲一体化的原则和法国总统马克龙所言的“欧洲主权”。