文在寅借韩国—东盟特别峰会推进“新南方政策”

朱芹

2019年11月25至26日，为纪念韩国—东盟建立对话伙伴关系30周年，双方在韩国釜山举行了特别峰会，韩国及东盟十国领导人和高级官员参会。峰会发布了《韩国—东盟和平繁荣与伙伴关系联合愿景声明》和《特别峰会联合主席声明》两个文件，强调要全方位提升韩国与东盟的关系，共同维护自由贸易，共同助力半岛和平进程。

双边关系：传承与拓展

韩国—东盟对话伙伴关系始建于1989年，一直稳步发展，几无波澜。几十年来，双方构建起甚为成熟的双多边高层磋商机制，比如东盟与中日韩（10+3）领导人会议（1997）、韩国—东盟领导人（10+1）会议（1997）、东盟与中日韩打击跨境犯罪部长级会议（2004）、韩国—东盟自由贸易协定（2005）、韩国—东盟特别峰会（2009）、韩国—湄公河流域外长会（2011）、以及韩国—湄公河流域国家峰会（2019），等等。本次特别峰会上，东盟以“团结、和平、稳定共同体”愿景对接文在寅“新南方政策”中的“3P（People， Peace， Prosperity）共同体”理念，分别是“人人互助、心心想通的人民共同体”“共保安全的维护亚洲和平共同体”“经济互惠利益共享的繁荣共同体”，共同目标是创造“全新的和平与繁荣的东亚时代”。

韩国—东盟特别峰会是对雙边关系的延续与深化，双方在地区和平与经贸合作议题上有着诸多共识和共同利益。韩国高调举办与东盟的特别峰会，一个基本背景是，文在寅政府的对北外交（即与朝鲜的关系）进展不顺，“四强外交”（即对美、中、日、俄四国外交）中的三组关系遭受挫折。一段时间来，美国逼着韩国重订自贸协定，还要求其承担超负荷的驻韩美军军费。日本利用产业链上游优势对韩施加极限制裁，要求韩国在二战劳工赔偿等历史问题上妥协。朝鲜因朝美无核化谈判搁浅而迁怒韩国，对文在寅政府不时冷脸相待。在此情况下，文在寅政府以更加积极的态度开拓其它外交方向，把作为韩国第二大贸易伙伴的东盟当作再现外交亮点与扩大对外经贸合作的抓手，推动韩国对东盟外交走上快车道。

自由贸易：清流与逆流

本次韩国—东盟特别峰会在经贸制裁越来越被泛化与滥用且危及全球自由贸易体系的态势下，力倡贸易自由化，堪称一股国际清流。近些年，韩国深受贸易保护主义与贸易问题政治化之苦。文在寅政府高调凸显对东盟外交，推动加强双方经贸纽带，可增强韩国在重谈韩美自贸协定过程中的筹码，也可适当弥补日本对韩贸易制裁造成的损失。韩国与东盟重申自由贸易是“共同繁荣之路”，主张在自贸协定的基础上维护自由贸易秩序，是对特朗普政府大搞贸易保护主义和经贸敲诈的合力抵制，也是向“武器化”的经贸权力展示姿态。

韩国和东盟意识到第四次工业技术革命时代正在降临，贸易保护主义是短视的自利与自封，在对即将于2020年签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）寄予期待的同时，强调政治安全、经贸人文、基础设施、互联互通、中小微企业、数字创新等领域的双边合作，以开放包容的姿态实践双多边经贸合作机制，对抗保护主义逆流，有利于弥合地区经贸合作的裂缝，维护开放、包容、团结、公正的多边贸易体系。

外交重心：南方与北方

文在寅“新阳光政策”大框架下的“一体两翼”之策，是以美韩同盟为体，“新北方政策”与“新南方政策”为翼。向南着力于拓展对东盟外交并深耕韩国与印度的关系，并非要转移外交重心，而是地缘政治板块变迁下均衡发展南北“双向外交”的体现。文在寅在金大中—卢武铉时期“阳光政策”的基础上冠以“新”的旗号，改变的是方式而非实质。他将国家间双边关系整合进区域范畴，以多边外交机制弥补国家间力量对比失衡的劣势，意在以地缘板块与区域化外交突破韩国在“四强外交”中权力失衡和话语失声的窘境。

2019年11月26日，韩国与东盟十国发表联合声明，称将深化经贸、人文等领域合作，并强调将共同推进朝鲜半岛和平发展。

文在寅的南北“双向外交”在本次特别峰会中也有体现。峰会期间，文在寅与东盟国家领导人颇为关切朝鲜半岛和平进程，不仅举行了以“朝鲜半岛和平”为主题的工作午餐会，就韩方的半岛和平三原则（战争零容忍、相互安全保障、共同繁荣）进行沟通，而且两大声明均涉及朝鲜半岛问题。东盟认为双方所在区域间的和平稳定息息相关，支持朝鲜半岛完全无核化，欢迎美朝重启工作层磋商，承诺今后会通过东盟地区论坛（ARF）等东盟主导的地区多边安全对话机制促进协调与合作，为促进朝鲜半岛和平稳定发挥建设性作用。朝韩都是ARF成员，有报道披露文在寅曾在本次特别峰会召开前特意向朝鲜最高领导人金正恩发出与会邀请。可以看出，在“新北方政策”因朝美无核化谈判停滞搁浅之后，文在寅有意通过东盟这一朝韩的共同朋友寻找新的突破口。

此次韩国—东盟特别峰会的召开对中国是利好消息。韩国与东盟十国都参加了RCEP谈判，双方顶住美国贸易霸凌主义的压力，积极推进有关谈判，客观上有助于缓解中国应对中美经贸摩擦所承受的压力。东盟是中韩共同的友好合作方，中国、韩国、东盟在跨界跨国事务上存在众多合作点，包括海洋垃圾治理、反恐、打击海盗、治理跨境犯罪、网络安全、区域数字经济等。韩国与东盟关系的良性运转也有助于深化中韩在第三方国家和地区的合作，为中国“一带一路”倡议与韩国“新南方政策”的对接积累更多有利条件，并且为不同领域的区域多边合作注入更大活力。

但从经贸角度看，相对于“新北方政策”因美国坚持制裁朝鲜而裹足不前，“新南方政策”的强化对韩国对外合作的重心有着某种“虹吸效应”，客观上会使“新北方政策”更加有心无力。也要看到，中韩两国在东盟等第三方市场处于既相互补充又彼此排斥、既相互合作又彼此竞争的状态。中国、东盟各自的对韩贸易在结构上较为相似，相当多的资源禀赋均集中于劳动密集型产业，处于价值链的中下游，比较优势相对较弱。所以，中韩在东盟这样的第三方市场开展合作，宜强化三方互补领域，同时着眼于以三边合作带动双边经贸关系的优化。

此次韩国—东盟特别峰会也触及了南海问题。《特别峰会联合主席声明》强调了“维持与推进南海和平、稳定、安全以及航行与飞越自由的重要性”。韩国在南海问题与“印太战略”上是有想法的。朴瑾惠政府曾对菲律宾发起的“南海仲裁案”表现出暧昧态度，并非全因美国的压力，更多地在于自身国家利益的考量。中韩在海洋上也存在一些争议，双边海上划界谈判仍在进行。

总之，韩国文在寅政府出于振作外交活力和拓展经贸空间的基本考虑，有意将对东盟外交和印太外交提升至与“四强外交”同等重要的地位，本次韩国—东盟特别峰会反映了这样的意图。