北约仍在“合法性危机”中挣扎

赵纪周：目前北约内部的种种乱象归根结底是一场“合法性危机”。北约是冷战的产物，按其首任秘书长洛德·伊斯梅勋爵的说法，成立这个军事组织的初衷有三：“赶走苏联，请来美国，压制德国”。随着苏联解体和德国重新统一，北约的合法性遭到削弱，在地缘战略和全球性重大事件中的作用逐渐边缘化。在美国主导下，北约努力向适应后冷战时代要求的全球性政治与安全组织转型，但北约采取干涉主义政策侵犯前南斯拉夫联盟主权、发动科索沃战争等行为遭到国际社会强烈谴责。2001年9.11事件后，美欧以反恐和防扩散为名先后在阿富汗、伊拉克、利比亚发起战事，不断为北约的存续提供合法性，由此造成严重的人道主义危机。随着2008年国际金融危机、2009年欧洲主权债务危机、2010年“阿拉伯之春”和之后中东北非难民潮以及欧洲多国恐袭等事件的发生，美国和北约越来越在国际上招致反感甚至痛恨。2013年爆发的乌克兰危机，特别是克里米亚于2014年“公投入俄”，极大刺激了西方和中东欧、波罗的海国家的神经，此后西方对俄罗斯的外交孤立和经济制裁不断升级。通过渲染俄罗斯对跨大西洋安全的“威胁”，北约似乎迎来了“第二春”，美国更是借机强化在欧洲的军事存在，并裹挟欧洲盟友为其全球霸权分担更多成本。但特朗普政府对联盟和盟国政策的不确定性以及对欧洲盟友的“伤害”，使得北约的合法性再添疑问。

2019年11月21日，北约从美国购买的首架“全球鹰”无人机进驻意大利锡戈内拉空军基地，标志着北约“联合地面监视系统”（AGS）建设迈出重要一步。

与合法性相关的问题是，跨大西洋联盟内部长期保持着“美主欧从”的格局，同美国建立更加平等的战略伙伴关系是欧洲人的一大夙愿。冷战结束后随着欧洲一体化的深入，坚持多边主义的欧洲日益希望真正成为强大的全球行为体。然而，特朗普上台后高举“美国优先”旗帜，热衷单边主义和“退群”，美欧现实利益和价值理念分歧加剧，战略互信与合作基础受损，体现在经贸、防务、对俄政策、全球治理、国际反恐、伊朗核协议废存、《巴黎气候变化协定》执行等方方面面。现时的欧洲越发意识到自己的诸多困难和麻烦来自美国而不是俄罗斯、中国，内心对美反感和抵触情绪不断积累。而作为跨大西洋联盟基石的北约，如今成为美欧双方诟病和借以相互指责的对象。

但是，由此做出北约很快会解体或美欧关系已彻底破裂等判断，未免又言过其实。跟美国“唱反调”可谓法国展现“大国”存在的“基因”之一，但这并非意味着其外交政策的僵化。法国曾退出北约，2009年又实现了回归。围绕2003年伊拉克战争，法德等国与美英等国出现严重分歧，这些国家也因此被美国时任防长拉姆斯菲尔德称为“老欧洲”。2011年利比亚战争期间，法英两国充当了军事打击的急先锋，美国扮演了“幕后领导者”角色，德国却选择“隔岸观火”。从这些例子当中，北约盟友之间关系的“戏剧性”演变可见一斑。近年欧洲的战略自主意识有所加强，共同防务合作（如PESCO，“永久结构性合作”防务协定，2017年11月由23个欧盟国家外长、防长共同签署）也取得重大进展，但要建立一支独立于北约的欧洲军事力量绝非一日之功。目前看，特朗普政府的“美国优先”政策并不意味着彻底抛弃欧洲，而是要让其更多分担美国的战略和政策成本。由于共同战略文化的缺失、军事力量的短板以及各成员国利益取向的差异，欧洲尚无法全面抗衡美国的欺压，在地缘政治安全方面仍将长期依赖美国和北约的保护。而且，作为一种较成熟的国际合作机制，北约的各国官僚出于“求生”本能，在日常运作中也在积极发挥沟通、妥协的作用，构建跨大西洋联盟关系的共同文化。

阅读链接：北约的历程

北大西洋公约组织（NATO）是一个美欧政治与军事联盟，现有29个成员国，以集体防御、危机管理、合作安全为三大核心任务，目标是保障成员国的“自由与安全”，维持“北大西洋区域的民主和平”。

1949年4月4日，英国、法国等十个西欧国家与美国、加拿大签署了《北大西洋公约》，北约正式成立。美国一直是北约的实际领导者。冷战期间，随着美国自身的全球战略调整，北约从“前沿防御”到“大规模报复”再到“灵活反应”，防务指针不断变化，但根本目标始终是与苏联领导的华沙条约组织进行对抗，遏制苏联的“共产主义扩张”。

20世纪80年代末到90年代初，随着东欧巨变、华约解散和苏联解体，欧洲的政治安全形势发生巨大变化。头号夙敌的消失使得北约开始面临存在合法性等问题。但北约没有解散，而是认为成员国的安全仍需受到联盟护卫，俄罗斯仍是世界军事强国。1990年7月召开的北约伦敦峰会正式提出要把北约从军事联盟变成政治—军事联盟，并将北约逐渐转为“缩减的前沿存在”。1991年1月北约罗马峰会在《伦敦宣言》的基础上形成了《联盟战略新概念》文件，对北约战略进行大幅调整，还决定成立北大西洋合作委员会，建立与前华约成员国的联系机制。

1997年，北约与俄罗斯建立“16+1”机制，为北约东扩提供了基础。同年5月，北约成立“欧洲—大西洋伙伴关系理事会”，替代“北大西洋合作委员会”。7月，北约马德里峰会接纳捷克、波兰、匈牙利三国为新成员（1999年正式加入），这是冷战后北约的首轮东扩。

1999年4月的华盛顿峰會在纪念北约成立50周年之际提出“面向21世纪的联盟”战略构想，一方面坚定推行“和平伙伴计划”，一方面强调增强北约军事能力建设和欧洲独立的防务特性，强化北约在非传统安全领域的能力建设。

2001年9.11事件后，反恐成为北约首要任务，各成员国强化了在反恐方面的协调，北约也首次走出欧洲，向阿富汗战场派出北约联军。2014年爆发的乌克兰危机使俄罗斯与北约的关系迅速恶化，迫使北约再次调整战略构想，将俄列为“头号威胁”，突出集体防御、危机处理、合作安全三大任务。

2016年7月，北约秘书长斯托尔滕贝格在哈佛大学肯尼迪学院发表演讲时，曾将北约的发展历程概括为“三个时代”：1949年4月12个创始成员国在华盛顿开启基于共同目标和价值观的“冷战时代”;1989年柏林墙倒塌，北约开始超越传统地理边界的管理范畴，与成员国和伙伴国共同维护地区安全，开启“反恐时代”;2014年俄罗斯“吞并”克里米亚，北约重新将视线拉回到传统的热战，进入一个“危机丛生的时代”。

2016年特朗普当选美国总统后，不断质疑北约的作用，抱怨美国为北约出钱过多，美欧在北约发展方向问题上分歧加大。同时，中国的迅速崛起成为北约关注的重点。2019年12月，北约伦敦峰会除讨论俄罗斯的“威胁”外，在联合声明中首次提及“中国快速发展带来的机遇和挑战”。

北约还在“扩编”，2020年将吸收北马其顿共和国为其第30个成员国。（外交学院任远喆、耿子函整理）

位于比利时首都布鲁塞尔的北约总部。