人口老龄化背景下养老服务业财税问题分析

贾舒凡

(贵州财经大学 贵州 贵阳 550025)

一、我国人口老龄化背景

所谓人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区处于老龄化社会。近年来，我国人口老龄化不断加剧，《2019年度中国老龄事业发展统计报告》显示2019年全国65周岁及以上的老年人口约1.1883亿，占人口总数约8.49%。社科院发布《大健康产业蓝皮书：中国大健康产业发展报告》预测，2050年我国60岁及以上老年人口数量将达到4.38亿，80岁及以上老年人口将达到1.08亿。对比老龄化社会指标数据可见，我国已经逐步进入并将长期处于老龄化社会。

二、养老服务业现有财税政策分析

(一)养老服务业现有财政政策。我国现有的养老服务行业相关财政政策可分为财政直接投入和政府购买服务两种。

财政直接投入主要包括，财政投资，财政补贴和专项资金。财政投资主要体现在建设敬老院、养老院、疗养院等方面的财政资金投入；财政补贴体现在高龄补贴、养老机构床位补贴等，例如，《中华人民共和国主席令第72号文件》中指出鼓励地方政府为本地80周岁以上低收入老年人建立高龄津贴制度；专项资金是为养老服务发展设立的财政专项资金,例如，国家允许有条件的地区设立养老专项扶持资金,并规定地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金和民政部本级彩票公益金中,要将其中的50%以上的资金用于支持发展养老服务业，其中支持民办养老服务发展的资金不得低于30%①。

政府购买服务是政府作为主体购买养老服务产品。2014年,财政部、国家发展改革委员会、全国老龄办联合发布关于做好政府购买养老服务工作的通知(财社[2014]105号),明确提出政府购买的原则，并对购买主体、购买范围等做出相关界定。

(二)养老服务业现有税收政策。目前养老服务行业的税收政策主要有对养老服务企业的税收优惠和养老业个人的税收优惠两大类。

对养老服务企业的税收优惠，我国对养老服务企业税费优惠政策有营业性和非营利性的区别，现有的优惠政策大多是针对非营利性的养老机构。例如，财税(2014)77号规定对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费。民发(2015)33号规定符合条件的民办福利性和非营利性养老机构取得收入免征企业所得税等。

对养老服务业个人的税收优惠，主要集中于增加老年人可支配收入。例如：按照《个人所得税法》规定国家统一规定发放的离休费、退休费、离休生活补助费等免征个人所得税。而新个税中首次将赡养老人支出纳入个税专项附加扣除中，这一扣除规定减轻子女个税负担，增加其可支配收入，一定程度上有效督促子女落实赡养老人的责任。

三、现行养老服务业财税政策问题分析

(一)养老服务财政补贴横向性失衡。由于养老服务的公共产品属性，市场化机制不能满足养老服务产品的自给自足发展，我国各地方政府纷纷对于养老服务机构的建设与运营进行财政补贴。但是，目前各地方养老服务的财政补贴没有形成统一的标准，根据各地经济发展水平的不均，养老补贴政策力度也不一，不同省份补贴呈现差异。尤其在床位补贴上，无论是公建民营或者民办公助养老机构，东部地区补贴高于西部地区②。

(二)政府购买服务需结构性优化。政府购买养老服务可以有效的发挥财政资金的杠杆作用，调节养老服务产品供需平衡。然而，目前政府对养老服务的购买存在结构上短板。一方面，政府购买养老服务没有形成统一的购买标准，使得政府购买养老服务标准不一，大大降低了政府购买的作用。另一方面，政府购买养老服务集中于生理层面，而缺少精神层面养老需求的购买。随着社会结构的变化，独居老人数量增多，老年人对精神文化的追求越来越多。政府购买服务支出应适当向老年大学、老年文体娱乐中心等精神文化层面倾斜，利于养老服务产业的转型升级。

(三)税收优惠政策存在差别待遇。现有税收政策大部分集中于对非营利性的养老机构的保障，而营利性养老机构享受的税收优惠较少。养老服务项目具有投资大、周期长、 利润率低等特点，在市场化条件下不足以吸引民间资本流入。现有的民办养老机构大多资金不足，发展前景不够，如果不能得到较多的政策支持，很难维持经营。而税收政策在服务提供主体上的差别待遇，难以引导资本的合理流动，不利于养老供给主体的平衡发展。

四、支持养老服务业发展的财税政策优化建议

(一)构建横向协调的养老服务补贴机制。以我国养老服务发展较好的区域为标杆，相邻地区的养老服务政策进行对比，相互间不断加强自身服务质量，减少养老服务地区质量差距。在此前提下，养老服务补贴机制以地方经济水平、老年人口比等为依据，结合地方实际因地制，保证对养老服务的补贴投入公平合理。 同时，发展地区转移支付及帮扶制度，盘活养老资源。在养老服务建设发展上采取对口支援的方式，部分养老服务提供较完善的省份，和服务能力较差的相邻的省份展开帮扶合作，前者给予后者一定补贴及方法的帮助，后者可以对等为前者提供其优势资源，使各地养老服务业均衡发展。

(二)优化政府购买服务结构。政府购买应考虑向老年人精神文化需求层面倾斜。家庭结构变化背景下，形成了城市独居老人，这部分老年人生活自理、物质资料充实，但缺少陪伴，内心的孤独。政府购买除满足养老产品、养老机构等基本物质需求外，可以逐步向包括老年教育、文化、休闲等领域的文体娱乐服务项目倾斜。例如， 政府创办老年大学，创办老年娱乐中心，组织开展老年文体娱乐活动等。

(三)优化税收优惠政策。针对税收优惠政策对象差别化现象，政府需适度降低部分税收政策的门槛，改变税收优惠政策倾向于非营利性养老机构的现状，给予营利性养老机构享受优惠政策的机会。用积极的税收优惠政策，吸引更多的市场主体参与到养老服务行业中，市场形成竞争态势，刺激经济资源的流动及活力，逐步提高养老服务水平。均衡性的税收优惠政策，不仅可以引导资本流入，激活养老服务供给市场，还能促进养老服务市场的健康发展，使老年人享受更好的养老服务，老有所依。

【注释】

①《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发[2015]33号)

②皮国梅.我国社会化养老服务体系建设的财税政策研究[J].河南教育，2019.9