乡村振兴战略下农村产业结构调整的政策性金融支持

廖红伟，迟也迪

(吉林大学中国国有经济研究中心，吉林 长春 130012；吉林大学经济学院，吉林 长春 130012)

“三农”问题既是关系国计民生的根本性问题，又是社会经济不断发展的重要基础。为了更好地解决“三农”问题，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，在党管农村工作的基础上，坚持农业农村优先发展，确保农民主体地位，完善城乡融合发展的机制体制，从而实现乡村的全面振兴。

农村产业结构是指农村经济中三大产业的构成及其之间的关联和比例关系。产业结构变化与经济增长之间存在着密切的内在联系，推动农村产业结构的高度化和合理化将有利于农村经济的稳定健康发展。在乡村振兴战略的背景下，为了更好地适应我国当前社会需求结构的变化，农村产业结构需要进行相应调整，从而促进供给资源自由、高效地在各产业之间进行合理流转。需要注意的是，资本是农村产业结构调整的重要影响因素之一，而资本要素投入又离不开农村金融支持。由于农村生产经营活动的特殊性，融资“贵”、融资“难”等问题较为普遍，商业性金融机构对农村提供金融服务的积极性较低，因此，仅依靠市场力量，将不足以解决农村融资问题。政策性金融支持是国家贯彻产业政策和弥补市场融资能力不足的重要手段，通过有取有舍地支持农村优势产业部门的发展，能够加速农村产业结构调整，这既符合乡村振兴战略的要求，又有利于经济结构向优质方向转变。

一、农村产业结构调整的现实考验

农村产业结构调整不仅影响乡村振兴战略的推进，还关系到国民经济发展全局。为了促进农村产业结构调整，应充分了解农村产业结构的发展现状，从现状中发现问题，抓住主要矛盾，从而克服农村产业结构调整中亟待解决的瓶颈问题，为农村产业结构高度化和合理化道路扫清障碍。

(一)农村产业结构现状及存在的问题

我们以相关数据为依据，对农村产业结构现状进行分析。如表1所示，从2000年至2017年全国粮食总产量来看，虽然有小幅波动，但基本上呈现出稳定增长的趋势。粮食总量的稳定增长体现了国家发展基础的稳定和生产力水平的提高。2000至2017年，全国的棉花、油料和糖料等经济作物的产量，既出现了小幅度波动现象，又有增长速度减缓的迹象。从农村居民人均可支配收入来看，近年来农村居民人均可支配收入逐年递增，但增长速度有所放缓。从全国乡村人口和乡村就业人员情况来看，如表2所示，乡村就业人员数在第一产业中所占比重呈现出逐年降低的趋势，但当前所占比重仍然较大。

表1 农村经济主要指标

资料来源：《中国农村统计年鉴(2018)》

表2 全国乡村人口和乡村就业人员情况

资料来源：《中国农村统计年鉴(2018)》

以上数据表明，农村产业结构调整取得了一定的成果，农村工业和服务业得到发展和壮大，表现出良好的发展态势。但是，在农村产业结构调整过程中仍存在一些问题，归纳如下：第一，粮食产量逐年递增，产生一定的库存压力。粮食生产是农业发展的重要基础，在生产力水平较低的情况下，满足社会的粮食需求是农业发展的重要使命。然而，现如今我国生产力水平有了显著提高，随着国家经济的迅速发展，人均收入水平逐年递增，农产品需求弹性也随着人均收入水平提高而发生变化。因此，在乡村振兴战略背景下，粮食产量需要根据社会需求结构的变化而作出相应调整。资源是有限的，粮食生产活动过多地占用农业生产要素，势必会影响到农业内部的结构调整。第二，农民收入增长速度缓慢，农村产业结构需要进一步调整。根据产业结构演进规律来看，服务业吸收的就业量最大，其次是工业，吸收就业量最少的是农业，而从收入水平来看，由高到底依次是服务业、工业和农业。农民收入水平增速放缓，说明农村经济中第二产业和第三产业仍有较大发展空间，对于农村工业和农村服务业提高农民收入水平和就业量方面，仍有发展潜力可以开发。另外，农产品供给是否能适应市场需求的变化以及满足市场需求的程度，也是影响农村居民收入的重要原因。第三，第一产业就业人数占乡村就业总量的比重较大，劳动力的自由流动受到限制。农业生产分布较为分散，实行规模化和机械化生产具有一定难度，生产率水平的提高受到一定限制，使得较大比重的劳动力仍然被束缚在农业生产中，而劳动力供给又是农村工业和服务业发展的必要条件。因此，解放被束缚的农业劳动力并保证其自由地向工业和服务业流动，能够为农村产业结构高度化和合理化创造有利条件。第四，经济作物产量降低和增速下降，对于工业原料供给具有一定影响。经济作物又称工业原料作物，在农村工业发展过程中，会产生大量的经济作物需求，而经济作物产量和增速的下降可能会产生工业原料供给不足等不利情况，将导致农村工业发展速度受限等问题。

(二)农村产业结构调整的必要性

产业结构的合理化和高度化是农村产业结构调整的两个维度，两个维度互为条件和目标。农村产业结构调整的合理化是指，农村经济中各产业之间协调能力的加强和关联水平的提高。这一维度的核心在于农村经济中各产业之间的协调。合理化的目标是为了更好地适应社会需求结构的变化以及实现各类资源的高效配置。农村产业结构调整的高度化是指，农村产业结构遵循经济发展规律，由低层次向高层次不断演进，在农村产业结构合理化基础上，调整至最优产业结构状态。区域经济发展水平的提高与产业结构高度化是相互推动、相辅相成的。农村产业结构高度化的主要表现是农业所占优势地位的下降和农村工业、服务业优势地位上升的过程，生产要素配置方式也将从劳动密集型向资本密集型、技术密集型转变。

新常态下，我国经济增速放缓，在经济下行压力下，急需进行经济结构调整和经济增长方式转变。社会需求结构是动态变化的，产业结构演进的动力就在于通过自身的不断调整来更好地满足社会需求。供给侧结构性改革作为促进产业结构调整和落实乡村振兴战略的重要途径，旨在提高有效供给水平，将生产要素从无效供给中解放出来并保证其在各经济部门之间合理高效地自由流转(1)李铄：《供给侧改革与产业结构调整》，《统计与决策》2017第8期。。通过对农村产业结构问题的深入分析，可以总结出以下三点深层次原因：第一，农业内部结构急需调整。大量生产要素被束缚在传统农业生产中，要素贡献水平停滞不前，资源配置效率的提高较为受限。第二，农村工业和服务业发展受到农业发展的制约。良好的经济运转环境应确保生产要素由低效率生产部门向高效率生产部门流动。生产要素是农村工业和服务业发展的基础因素，农业中生产要素得不到释放，那么农村工业和服务业就会因为投入要素有限而不能充分发挥其经济增长潜力。第三，农村产业结构的适应力和灵活性有待提高。社会需求结构在变化，农村产业结构的适应力和灵活性的不足将会导致较为严重的资源浪费，库存压力过重、产能过剩等问题将会随之而来，不利于国民经济持续稳定发展(2)陈会英：《中国农村产业结构演化问题研究》，《农村经济与社会》1991年第3期。。从我国当前的经济形势和农村产业结构现状来看，都迫切需要通过农村产业结构调整来加快乡村振兴战略推进的步伐，进而优化农村经济的供给质量，在适应市场需求变化的同时，突破农村经济发展的瓶颈问题。

二、农村产业结构调整政策性金融支持的现实基础

金融支持对农村产业结构调整而言至关重要，而商业性金融机构金融支农服务积极性的缺乏，导致了农村经济主体融资“贵”、融资“难”等问题的产生，这是市场力量具有局限性的表现。政策性金融支持是政府校正市场行为的重要手段，以自身独特优势去解决农村优势产业的融资问题，在响应乡村振兴战略号召的同时，对于加速农村产业结构调整将会产生深远影响。

(一)农村金融支持的发展历程与现状

建国初期，农村经济发展百废待兴，资本要素稀缺问题尤为突出。改革开放以来，农村金融体系开始逐渐完善，其发展历程大致可分为以下四个阶段：第一阶段，农村金融发展初始阶段。国家建立农村信用社，以服务“三农”为宗旨，覆盖了我国大部分乡镇地区。同时，将农业银行设置为农村信用社的领导单位，这样一来，以农业银行为主导的农村金融支持格局基本形成。第二阶段，农村金融发展阶段。邮政储蓄成为金融支农的重要力量，同时，国家对民间借贷的管制逐步放开，极大地满足了农村经济发展的资本需求。第三阶段，农村金融完善阶段。国家成立了农业发展银行，作为政策性金融机构来弥补农村金融市场的不足。同时，农业银行不再是农村信用社的上级单位，农村信用社的组织机构不断完善，以便于更专业地服务农村经济发展。与此同时，其他国有银行纷纷撤离农村，农村信用社成为金融支农的主力军。第四阶段，农村金融深化改革阶段。邮政储蓄银行成立，在一定程度上保证了农村经济发展的资金供给，伴随着农村金融市场改革的不断深化，农村经济发展的资金需求得到了极大满足。

提供支农服务的金融机构主要分为两大类，一类是非正规金融机构，另一类是正规金融机构。非正规金融机构由民间借贷组织构成。正规金融机构主要包括商业性金融机构和政策性金融机构。各商业银行属于商业性金融机构，由于农村经营活动利润较低、风险较高且借贷周期较长等特点，以营利为目的的商业银行所发挥的支农作用极为有限，其更倾向于撤离农村金融市场，这样一来，政策性金融机构就担负起了支持农村金融服务的重要角色。

本文对政策性金融机构的定义较为宽泛，即提供政策性金融服务的主要正规金融机构，而不是仅限定为农业发展银行这一政策性银行。现如今，担负着政策性金融任务的主要正规金融机构为农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行。

(二)乡村振兴战略对农村金融支持的现实性要求

按照乡村振兴战略的指导思想，农村金融支持的有效供给水平需要进一步提升。通过改革来提高农村金融供给的适应能力和灵活性，以便更好地满足农村金融需求结构的变化。农村居民的金融需求主要体现在消费类资金需求和生产类资金需求，消费类资金需求主要指农村居民日常生活中的资金需求，而生产类资金需求主要指对农村生产和经营活动的资金投入需求。

当前，在农村金融市场资本供给过程中，存在着一些金融供给与金融需求不匹配的情况。第一，农村居民抵押物不足，无法满足信贷要求。抵押物是信贷工作顺利进行的基本保证，不仅可以提高农村居民防控风险的意识，还可以控制金融支持的不良资产规模。由于缺少抵押物，致使不符合信贷要求的情况普遍存在，农村居民资金需求无法得到满足。第二，农村居民缺乏金融知识，农村金融支持的资金来源有限。农村存款规模直接影响到农村金融市场的供给水平，由于金融知识相对缺乏，农村居民的存款和理财习惯相对较为落后，农村金融支持的货金供给量略显不足。另外，多数农村居民由于不符合信贷要求而得不到金融支持，导致农村金融市场中有效需求不足，使得农村存款很可能外流到城市信贷需求中，最终形成农村金融市场供给不足的恶性循环。第三，农村经营活动利润低、风险高且周期长。金融机构提供的金融产品和金融服务，一般以追求较高利润为目标，这在一定程度上加重了农村经济主体的融资成本；金融机构严格把控融资风险，更倾向于提供短期金融产品，与农村经济的经营特点和资本需求特征不匹配。第四，农村经济主体分布较为分散，金融支持成本较高。受农村基础设施较落后等客观条件的制约，金融机构融资服务的对接较困难，无法直接服务于农村经济主体的融资需求。由于供求双方的交易成本较高，农村金融服务的供求结构难以匹配。第五，金融服务人员的服务质量有待提高。正规金融机构提供金融服务的程序对农村经济主体而言较为复杂，如果金融服务人员不能耐心、专业地指导农村居民，会导致农村经济主体抵触心理的产生，使得农村金融支持的供给质量大打折扣。

农村金融支持所面临的现实问题，是农村供给结构与需求结构不平衡问题的集中体现。农村金融支持通过乡村振兴战略进程的推进，能够促进农村金融体制改革，降低农村经济发展的融资成本，增强农村金融对农村产业结构调整的支撑力度。供给侧结构性改革是践行乡村振兴战略的重要途径，有助于加快农村产业结构合理化和高度化进程，以扩大有效供给和提高供给质量的方式来调节农村经济中供给结构与需求结构的匹配程度，最终实现社会生产力水平的显著提高和农村经济持续稳定的增长。

(三)农村政策性金融支持的优势与潜在问题

与一般金融支持的融资性和有偿性相比，政策性金融支持的特色在于政策性和优惠性。政策性主要体现在政策性金融支持是国家贯彻产业政策的重要途径，能为国家产业发展提供必要的资金支持。市场机制存在的缺陷会限制资源优化配置的效率，需要政府来弥补市场缺陷，金融市场亦是如此，政府可以通过政策性金融支持来校正和优化金融资源的配置状况。优惠性主要体现在两个方面：一是政策性金融支持不等于无偿奉献，而是以相对较低的资本价格进行资本输出，促使被支持者重视和珍惜资本价值，提高资本利用效率。二是有限度的盈利性能够保证政策性金融支持的可持续性，同时盈利性也会激励政策性金融提供者提高对金融风险的防范意识，强化其监管资本运转的能力。

综合来看，农村政策性金融支持的优势可概括为以下两点：第一，政策性金融支持具备突破经济发展瓶颈的功能。在农村经济发展中，常遇到基础设施薄弱和产业结构不合理等瓶颈问题。瓶颈问题的解决会对其他经济问题产生正外部性，然而仅仅依靠市场来解决瓶颈问题是不够的，还需要国家制定相关政策，以便于聚集力量去突破瓶颈。政策性金融支持具有较强的聚集资本和贯彻国家政策的能力，有利于农村经济发展中瓶颈问题的解决和重要经济部门的快速发展，进而发挥其关联效应和正外部效应，促进整个国民经济持续稳定增长。第二，实现金融资源的优化配置是农村政策性金融支持的重要功能。在农村经济中，金融资源的有效配置在于资本能在农村各产业之间和产业内部各企业之间的合理分配和有效利用。保证金融资源的优化配置，是农村产业结构调整的必要条件，而在农村产业结构高度化和合理化的过程中，资本的逐利性推动其由低利润产业流向高利润产业；在产业内部，资本倾向于从低利用效率企业流向高利用效率企业。因此，农村政策性金融支持是促进农村产业结构调整的重要动力之一。

按照支持方式划分，政策性金融支持可分为直接方式和间接方式，直接方式的载体是政策性主体，即提供政策性金融服务的金融机构。政策性主体直接面向农村金融需求，主动提供农村金融服务，是农村政策性金融支持的中坚力量。间接方式的载体是政策性行为，即国家制定相关政策来鼓励商业银行等非政策性金融机构从事农村政策性金融服务。当商业银行等非政策性金融机构为农村经济投放规定数量的政策性金融资源时，国家以降低一定准备金率、贷款利率和再贴现率等优惠政策作为其回报，从而实现引导非政策性金融主体积极从事农村政策性金融支持事业的目的(3)李珊：《国外农村政策性金融发展对我国的启示》，《时代金融》2007第5期。。

以政策性机构为主，以政策性行为为辅，可以扩大农村政策性金融支持有效供给的数量，同时能够完善农村政策性金融支持体系并且扩大其惠及范围，进一步改善农村政策性金融支持的供给质量。可以说，政策性机构与政策性行为两种思路的综合使用，是农村政策性金融支持的最核心优势。

尽管农村政策性金融支持具备诸多优势，但也存在与生俱来的潜在问题：第一，可持续性与政策性的冲突。一方面，政策性金融支持需要通过盈利性来保障自身的可持续性；另一方面，政策性金融支持的项目大都经济效益较低、资金回报周期较长，侧重于政策性目的则势必会放宽金融支持的融资审批要求，这将引发较高的金融风险，加之管理者对市场信息把握不全面、风险监控不足等问题，使得资本的回收面临较高难度，严重威胁着政策性金融的可持续性经营。第二，资金来源与循环经营的冲突。政策性金融的资金来源主要是中央财政支持，相关金融机构通过从中央银行获取融资的方式来满足其政策性资金需求。然而由于资金来源单一，制约了政策性资金的供给，同时，政策性金融支持的项目一般回收资金难度较高、周期较长，长此以往，为农村政策性金融支持的自我循环经营带来了一定难度。第三，供给方式与需求特征的冲突。金融机构应立足于金融市场需求，设置足够数量的分支机构和服务网点，以便于更好地满足市场需求和提供金融服务。然而，农村政策性金融提供单位的分支机构数量和服务网点数量较为有限，因此在农村政策性金融支持工作中，仅依靠政策性金融主体的力量是远远不够的。虽然商业银行等非政策性主体的分支机构众多、服务网点广泛，但是在通过政策性行为引导非政策性金融主体从事农村政策性金融支持的过程中，还伴随着信贷资产质量下降、服务不够专心、信贷门槛降低和政策性金融资金被挤占或挪用等资源配置不合理问题。与此同时，农村金融需求的分布较为分散且农村基础设施较为薄弱，增加了农村政策性金融支持的成本，政策性金融的惠及范围变得十分有限。

三、农村产业结构调整政策性金融支持的理论依据

以产业经济学相关理论为依据，细致分析农村产业结构调整的影响因素，同时将政策性金融支持作为手段，改变各影响因素的状态，进而阐述依靠政策性金融支持来影响农村产业结构调整的机制。

(一)农村产业结构调整的影响因素

从供给角度来看，资金供给状况是农村产业结构调整的重要影响因素。资金供给状况主要由两个维度来考量：一个是资金供给数量，一个是资金供给质量。产业结构调整是在充足要素供给的基础上来实现高度化和合理化目标的，资本是产业结构调整必不可少的生产要素之一，投入资金总量的提高将直接影响产业部门的发展速度，即充足的资金供给总量是保证产业结构调整顺利进行的必要条件。资金供给质量体现在两个方面：一方面，资源因稀缺而宝贵，因此，在产业结构调整过程中，需要将有限的资金集中投入到主导产业、新兴战略产业等具有较强关联效应和较好发展前景的产业部门中，以优先发展的产业部门为先导，通过产业关联效应和技术经济联系来带动其他产业部门的发展，从而实现产业结构的合理化。另一方面，由于产业间要素生产效率增长速度的不同，将对产业结构的转换和升级产生重要影响，因此，应优化资金的配置效率，保证其自由和合理地由低生产效率的产业流向高生产效率的产业，这样一来，扩大资金有效供给和提高资金供给质量将成为产业结构高度化的重要途径。

从需求角度来看，农村居民的消费需求和农村企业的投资需求将影响农村产业结构调整的进程。农村居民消费需求主要分为生活类消费需求和生产类消费需求，生活类消费需求影响着最终产品的生产，生产类消费需求影响着农业生产要素的供给状况。随着农村居民人均收入水平提高等因素的影响，其需求结构处于动态变化中，从而形成对农村产业结构调整的必然要求。以需求为导向，通过产业结构的调整扩大有效供给，提高供给质量，才能更好地适应农村居民需求结构的变化。农村企业的投资行为是扩大企业规模、扩大再生产顺利进行的重要条件。企业投资需求的增强将促进其扩张速度的加快，并以三种路径影响产业结构的调整：一是大量的企业投资资源流向新兴产业，会加快新兴产业的发展速度，从而改变原有的产业结构状态；二是一定数量的投资资源流入部分原有产业，使其发展速度与其他产业相比明显加快，进而改变产业结构状态；三是投资资源均匀流入各产业部门，同比例地加快各产业的发展速度，从而改变产业结构状态。

从政策角度来看，政府为了实现既定经济发展目标，通过产业政策来影响农村产业结构调整。在促进资源在产业间优化配置的过程中，政府将有选择地进行鼓励或抑制部分农村产业的发展。针对战略性新兴产业、优势产业等其他对国民经济持续稳定增长具有积极作用的农村产业，政府可以通过鼓励型产业政策，促进资源积极流入，以巩固经济发展动力。同时，对于基础性产业及发展较薄弱的农村产业，也需要鼓励型产业政策的支持，进而弥补经济发展中的短板。对于那些供给结构不能适应需求结构变化或易产生负外部性的产业，政府可通过抑制型产业政策来限制其发展，同时引导要素资源向其他产业部门合理流动。产业政策既包括直接干预，又包括间接引导，两种方法的综合运用可以极大地改善市场固有缺陷，极大地优化资源配置，从而助推农村产业结构的调整(4)中国人民银行上饶中心支行课题组：《农村产业结构调整与政策性金融支持的理论及实证分析——农村产业与金融视角下的市场融资失灵和政策导向》，《金融研究》 2006第10期。。

(二)政策性金融支持的供给性特征

政策性金融支持是农村产业结构调整顺利进行的重要条件，现阶段，我国经济发展进入新常态，经济增速有所放缓，通过政策性金融支持来推动农村产业结构调整过程中，应遵循供给侧结构性改革的思路，以“三去一降一补”五大任务为目标，有选择性地对农村产业部门提供金融供给。提供政策性金融支持的各政策性金融主体，具备供给性特征。以乡村振兴战略的目标为出发点，深入剖析政策性金融支持的供给性，有以下五个特征：第一，区分产业类型，差别投入资金。为了达到“去产能”“去库存”的目标，一方面，政策性金融支持应有区别地对待支持对象和选择支持方向，将更多的政策性金融资源投入到附加值较高、能耗较少、需求持续增长、高新技术含量高等特点的农村产业部门；另一方面，应限制政策性金融资源流向低附加值、高能耗、难以适应需求结构变化、环境污染严重等粗放式发展的产业。有进有退，有所为有所不为，方能加速经济结构调整和助推供给侧结构性改革进程。第二，调整供给结构，适应需求结构。商业性金融机构一般倾向于为大型企业提供金融服务，而在农村经济主体中，多为中小微型企业，这类企业融资难、融资贵的问题比较突出，产生了金融供给“短板”。然而中小微型企业在吸收就业人数、满足市场需求和提高人民收入等方面具备强大的发展潜力，其生产经营方式具有良好的适应性和灵活性。综合来看，政策性金融支持应大力扶植农村中小微型企业的发展，顺应乡村振兴战略的内在要求，弥补农村金融供给“短板”。第三，改善服务质量，降低融资成本。金融机构在提供金融服务时会产生交易成本，融资服务费用、融资程序复杂程度、服务人员业务素质和服务网点分布状况等因素都会提高融资过程中的交易成本。在较高的交易成本面前，经济主体融资后的收益效果或效用水平会受到较大影响(5)敬志红、杨中：《论农业产业结构调整的政策性金融服务体系》，《中国农业资源与区划》2016年第11期。。政策性金融支持的优惠性特征能够极大地克服融资主体交易成本高的问题，能够从供给角度出发，有效缓解经济主体生活、生产和经营的负担。第四，重视社会效益，扩大普惠金融。政策性金融支持以贯彻国家经济政策为立足点，将提高社会效益为己任，致力于使最广泛社会群体的融资需求得以满足，特别是对于中小微型企业、农村各经济主体等发展状况和生活水平较为受限的群体。政策性金融支持力图扫清这些融资障碍，以有效资金供给和高质量资金供给去满足社会各阶层的融资需求，有利于缩小收入差距、平衡公平与效率和实现共同富裕等目标的实现。第五，提升供给质量，控制金融风险。随着我国经济增速的放缓，融资风险发生的概率有所增加。这种客观情况下，更应该注重资本供给质量的有效提升。作为间接形式的政策性金融支持，政策性行为可以对各金融机构的资金供给起到较强的引导作用。政策性金融在支持过程中会严格把控金融风险，积极引导商业性金融机构的融资行为，改善金融市场的供给结构，鼓励各金融机构将资金投入到风险较低、经营状况良好和发展前景乐观的产业部门当中，在规避风险的同时降低金融资源的沉没成本。

(三)政策性金融支持的制度性激励

资本投入是农村产业结构调整的重要环节，我国农村产业结构调整过程中面临着大量资本需求。政策性金融支持作为符合乡村振兴战略要求的有效供给，能够极大地改善农村产业结构调整融资难、融资贵等问题。建立并完善政策性金融支持的制度性激励体系，使其制度性激励作用得到充分发挥，对农村产业结构调整和突破农村经济发展瓶颈将会产生深远影响。目前，政策性金融支持的力量较为薄弱，且自身还存在一定问题，导致其支持农村产业结构调整的宽度和深度受到限制，需要深入挖掘政策性金融支持内在的制度性激励作用，调动一切可利用资源，将各金融机构的资本供给汇集成政策性金融支持的合力，集中力量来解决农村产业结构调整中的融资问题。因此，通过政策性行为来激发政策性金融支持的制度性激励是具有合理性的。

政策性行为是由政府构建合理的制度安排，以一定的制度性“补偿”作为回报，进而积极引导各金融机构的融资行为，以便于组织和集中社会资本并投入到农村产业结构调整过程中。乡村振兴战略与制度性激励之间的互动关系，实质上是生产力变革与生产关系进步之间相互促进的体现。乡村振兴战略会影响制度安排的构建，而合理的制度安排又会反作用于乡村振兴战略的推进，两者相辅相成，构成良性循环。政策性金融的制度性激励目标是为农村产业结构调整的资本流入扫清障碍，为其资本的有效供给创造更为有利的条件。政策性金融支持所包含的制度性激励，会促进各类金融机构的收益率接近于社会收益率，即以制度性“补偿”来调动提供政策性金融支持的积极性，使金融资源的配置效率得到显著提高。因此，发挥政策性金融支持的制度性激励作用，构造合理的制度安排，营造优质的制度激励环境，将是弥补农村金融市场缺陷的有效途径。

四、国外农村产业结构调整政策性金融支持的经验与启示

政策性金融支持通过调整影响农村产业结构调整的决定要素即资本要素，来实现农村产业结构的高度化和合理化，同时贯彻国家产业政策，合理规划农村经济发展方向，重点支持关联效应和扩散效应强的产业部门，充分发挥产业结构效应，实现我国农村经济发展方式的根本性转变和农村经济持续稳定增长。在世界范围内，许多国家在政策性金融支持农村产业结构调整方面，有着丰富的成功经验。虽然各国国情不同，同一种成功的运作模式不一定适应于其他国家，但是从成功范例中探寻其背后的客观发展规律是有必要的。借鉴国外相关经验，以经济发展规律为指导，以我国国情为现实依据，必将对我国政策性金融支持农村产业结构调整事业产生深远影响。国外政策性金融支持农村产业结构调整的经验可归纳为以下三个特点：

(一)以政策性金融机构为主体，引导农村金融体系构建

美国的农村金融体系属于多元机构模式，联邦土地银行、联邦中间信贷银行和合作社银行等机构共同组建成美国农村合作金融组织。该组织作为美国农村金融体系的中心，再加上政府主导的政策性信贷机构和私人主导的商业化农村信贷机构作为补充，共同担负起满足农村经济发展融资需求的任务。各金融机构之间具有分工清晰、定位准确和效率较高的特点，而且美国多元化金融供给主体之间不存在交叉关系或监督管理关系，仅有业务往来关系(6)黎和贵：《国外农村金融体系的制度安排及经验借鉴》，《国际金融研究》2009年第1期。。

法国政策性金融体系是按照政府主导并由政府监督管理的模式运行，由法国国家农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行等金融机构共同组成。通过政府的政策性金融支持，能够更好地控制农村经济发展的规模和方向。国家农业信贷银行作为法国最大的政策性金融机构，是混合所有制性质，这种官民合办的经营模式，既有利于贯彻政府经济政策和实现国家经济发展目标，又可以及时掌握市场信息和提高资本运作的灵活性，便于适应农村金融需求结构的动态变化。

(二)以政府财政支持为保障，扩展资金来源渠道

首先，政策性金融的资金来源主要依靠政府的财政投入。美国多元化的政策性金融体系构建，主要依靠联邦政府的财政支持。其次，调动社会闲置资本是必要手段。由于法国的政策性金融服务体系主要由政府来主导和管理，因此，政府财政投入是其政策性金融支持的主要资金来源，同时，通过官民合办的金融机构，使民营资本积极投入到农村政策性金融支持事业中，便于集中社会资本力量来突破农村经济发展和农村产业结构调整的瓶颈问题。德国政策性金融支持农村产业结构调整的资金主要来源于农村经济主体，以其广泛的农村金融分支机构和服务网点为媒介，吸收农村闲置资本，再将其用之于农村，实现农村金融市场内部的良性循环和供需平衡。再次，政府发行债券，为农村政策性金融支持提供资金补充。由政府担保发行的证券，信誉高风险小，组织和集中社会资本的能力较强，可以满足农村金融市场内中长期的资金需求。最后，中央银行可以充当最后贷款人角色。由中央银行或其他金融机构向政策性金融服务提供方借出资金，以补充农村政策性金融支持的资金供给。

(三)以法律法规为准则，监督管理资本运行

通过相关法律法规的构建，可以规范农村政策性金融支持有关各方的行为，维护农村政策性金融运作的市场秩序。由国家来加强相关法制建设，由地方政府制定符合区域发展要求的规章制度，构建多元化、全方位的农村政策性金融支持的监督管理体系，为符合相关规定要求的农村经济主体提供政策性金融服务。同时，严格控制融资风险，提高资产质量。以法律为依据，严格界定农村政策性金融机构之间、农村政策性金融供给方与需求方之间及其他相关利益方之间的关系，严禁越过法律法规而强加干预的行为，这是维护各方合法权益和保证资产运作安全的重要保证。

五、政策性金融支持农村产业结构调整的策略

政策性金融支持农村产业结构调整的策略大致分为两种思路：一是巩固现有政策性金融主体的主导作用；二是拓展新方法、新方式，综合运用政策性主体与政策性行为，充分发挥其优势效应，逐渐完善农村产业结构调整的政策性金融支持体系。具体策略主要有以下六个方面：

(一)巩固政策性金融主体在农村金融体系中的主导地位

由于政策性金融支持的政策性和优惠性等特征，必须由政府来主导政策性金融体系的构建和运作。政策性金融支农事业好比是庞大的“建筑工程”，而政策性金融主体就是“基石”和“栋梁”，其质量的高低直接影响到农村经济发展全局。一直以来，中国农业发展银行、农村信用合作社、中国农业银行和中国邮政储蓄银行等政策性金融主体作为“基石”和“栋梁”，支撑起整个政策性金融支农体系，承担了大部分政策性金融支持农村产业结构调整的任务，只有“基石”牢固、“栋梁”坚挺，才能支撑起万丈高楼。因此，政策性金融主体的主导地位必须进一步强化和巩固，这是加速农村产业结构调整和加大政策性金融支农力度的必然要求。

(二)充分发挥政策性金融支持的制度性激励作用

商业性金融机构相对于政策性金融主体而言，具备一些独特优势：分支机构众多，服务网点数量较多，金融服务范围比较广泛；组织和集中资本的能力较强，资金来源渠道较广；长期从事竞争类业务，在资格审查、资本运作和风险管控等方面，具备服务专业、经验丰富且专业技术熟练等特点；信贷产品种类繁多，符合农村产业结构调整中的资本多样化需求；商业性金融机构的结算服务体系较为完善，可以为农村经济主体的融资活动带来极大的便利。政策性金融行为正是政府激励其他商业性金融主体投身于政策性金融支农事业的重要手段。通过合理的制度安排，以相应的优惠政策来激励商业性金融主体为农村产业结构调整提供必要的政策性金融服务。通过政策性行为，商业性金融机构的优势有效弥补了政策性金融机构的不足。以政策性金融机构为主，以商业性金融机构为辅，多元化、多层次的农村政策性金融体系将得以构建和完善，使得由制度性“补偿”激发出的制度性激励作用得到充分发挥。

(三)以贯彻政府产业政策和实现国家经济发展目标为政策性金融支持的首要任务

产业政策与经济发展目标为政策性金融提供了支持农村产业结构调整的方向，政策性金融资源是宝贵的，需要提高资源的配置效率。将有限的政策性金融资本投入到符合国家产业政策和发展战略的农村产业部门，以节约资源、提高效率的方式加速农村产业结构高度化和合理化进程，避免不必要的资源浪费。在乡村振兴战略的要求下，应以农村经济主体的金融需求为核心，调整政策性金融支农服务的方向和力度，提升政策性金融支持的供给质量，以政策性金融支持的有效供给去适应农村资本需求的变化。

(四)完善农村基础设施建设，扩展政策性金融支持的服务渠道，降低农村经济主体的融资成本

农村居民融资需求的分布较为分散，给政策性金融服务的对接带来了一定困难，加之农村基础设施比较薄弱，金融机构提供政策性金融服务的覆盖范围比较有限，农村居民寻求政策性金融服务也非常不便利。这些客观条件导致政策性金融服务供需双方的交易成本较高，致使农村金融市场供给结构与需求结构的匹配难度加大。解决办法主要从两方面入手：第一，改善农村基础设施建设。改善通信、道路等农村基础设施条件，不仅能减少政策性金融支持过程中所面临的困难，还可以为农产品生产、加工和销售等运营环节带来便利条件。第二，扩展新的政策性金融服务渠道。可以利用互联网和移动通信终端等工具，构建网上政策性金融服务平台，解决政策性金融供给与农村融资需求间信息不对称等问题，既有利于提高政策性金融的供给质量，又可以为农村经济主体的融资需求带来便利。当然，新型融资服务渠道的扩展状况依赖于相关融资知识普及工作和政策性金融支持宣传工作的推进。

(五)改善政策性金融服务质量，加大相关金融知识的普及力度和提升相关信息的宣传效果，减少农村经济主体的融资疑虑

农村经济主体在面对正规金融机构复杂融资程序、严格融资要求和较高交易成本等情况时，往往会放弃正规金融机构的融资帮助，转而从民间非正规金融机构寻求资金供给。然而，非正规融资渠道存在较多问题，如信息不对称、资格审查不严格、融资利率较高和潜在金融风险较高(7)方阳娥、鲁靖：《从我国农村金融机构经营行为看金融支持农业产业化发展的思路》，《经济纵横》2006年第7期。。为了缓解农村经济主体对正规金融机构的疑虑和偏见，有必要在农村地区普及金融教育知识，宣传政策性金融支持的相关信息，提高农村经济主体对金融的认知水平。同时，正规金融机构应在严控风险的基础上，简化繁琐的融资程序，尽量为农村融资活动提供便利条件；相关服务人员应提高服务质量，改善服务态度，缓解农村居民对正规金融机构的抵触心理。

(六)严格控制融资风险，完善相关法律法规，扩展政策性金融支持的服务功能

作为农村政策性金融支农的重要环节，控制金融风险是融资过程中需要面对的严峻考验。建立健全相关法律法规，有利于规范融资各方的行为，界定各政策性金融主体之间的关系，能够有效控制滥用、占用、挪用政策性金融支农资金等行为，确保政策性金融支农事业能够在正规的制度轨道上运行，进而有效地监督和防范政策性金融融资风险。政策性金融支持服务功能的扩展，是指参考格莱珉银行的服务模式，在融资过程中加入跟踪服务环节。为农村居民生活和生产活动提供专业性指导，包括介绍相关市场信息和国家相关政策、提供技术支持和协调经营环节等内容，以工作人员的服务质量和专业水平来提高政策性金融服务支持下农村居民的投资收益，间接地控制政策性金融支农的融资风险。