论矿山生态修复的投融资模式

刘育平，关凤峻

(1.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037；2.自然资源部咨询研究中心，北京 100035)

矿山生态修复是生态文明建设的重要措施，中央高度重视，习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”的理论，关于生态文明建设的重要指示，特别在十八届六中全会总结五中全会一年来的工作报告中明确指出“加强矿山地质环境恢复和综合治理”等一系列重要指示，给我国的矿山生态修复治理指明了方向，明确了任务。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出了要“充分认识加快推进生态文明建设的重要性和紧迫性，牢固树立尊重自然，顺应自然，加快形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”，要建立“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的制度体系，要“开展矿山地质环境恢复和综合治理”的要求。《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》明确提出要把“推动领导干部切实履行生态环境保护责任，促进生态环境安全，开展矿山生态环境治理审计”作为试点目标。中央的要求和政策已经转变成矿山生态修复治理的实际行动。投融资方式逐步呈现多元化、市场化特点。中央财政资金继续投入，继续发挥支持引导作用。越来越多的地方政府投入资金，而且投资力度不断加大。矿山企业承担矿山生态修复治理的自觉性积极性不断提高，投入资金的数量显著提高。社会投资者参加矿山生态修复开发式治理的热情高涨，投资矿山生态修复的规模和总量空前提高。

1 中央财政大力支持，有力支持矿山生态修复治理

1.1 矿山生态修复“谁负责、谁治理”

我国矿山生态修复是从矿山地质环境恢复治理演化发展过来的，有组织有要求的修复治理起始于上一轮政府机构改革，矿山地质环境恢复治理成为一项有关矿政管理和环境管理的政府职能。明确恢复治理责任主体是管理制度建立的核心，历史遗留的、失去责任主体的责任主体是地方各级政府，正在建设和正在生产矿山的责任主体是矿山企业。这样的责任划分制度实际上是“谁负责、谁治理”，在明确责任的同时也明确了修复治理的资金来源。

1.2 矿山生态修复“谁治理、谁出资”

矿山地质环境修复治理在明确责任制度后，面临的是谁出资、钱从哪里来的问题。对能否从社会吸引资金、能否从修复治理过程中回收资金等用于修复治理，当初还摆不上议程。当时的当务之急是进一步建立制度，用行政的力量推动政府和企业出资，履行修复治理的职责。这一时期，矿山生态修复“谁治理、谁出资”从理念变成了现实。

1.3 中央财政大力支持引导

有组织的修复治理是从中央财政专项补助地方项目开始的。为支持引导地方政府履行历史遗留废弃矿山修复治理职责，中央财政从每年数千万元起步，逐步扩大投入力度并一度达到每年50多亿元。中央的补助资金调动了地方政府的积极性，促进形成了地方政府出资履行修复治理的投资模式。

我国最早的矿山生态修复治理投融资模式虽然单一，仅仅是中央政府补助地方政府的政府出资模式，但其发挥的作用奠定了今天矿山生态修复的基础。这个投资模式持续了很长时间，完成了2 000多个具有示范性质的修复治理项目，后来的一系列管理制度，也都是在总结这些工程经验及教训基础上，逐步建立和完善起来的。

1.4 坚持完善政府出资修复治理

政府出资修复治理，特别是中央财政的资金补助，不简单是资金的支持，更明确地表达了中央加强生态文明建设、坚决进行矿山生态修复治理的决心，对各级地方政府引导带动作用的意义更大。

矿山生态修复的任务巨大，也十分艰巨，需要有坚强的决心和坚决的实际行动。事实上中央的财力支持不仅没有减少，实际用于矿山生态修复治理的额度还在逐步加大。“山水林田湖草”专项中有很多具体治理工程项目都是矿山生态修复项目，专项实施以后中央财政继续出资支持长江经济带矿山生态修复治理，实际上拓宽了资金支持的渠道。

2 矿山企业资金，将成为矿山生态修复的稳定渠道

2.1 矿山生态修复“谁破坏、谁治理”

制度规定明确，正在建设和正在生产的矿山责任主体是矿山企业，这样的责任划分制度，也就是通俗的“谁破坏、谁治理”。

严格公正地说，矿产资源开采并不完全等同于矿山生态环境破坏。开采矿产资源局部改变生态环境是事实，但不一定都是破坏，有很多矿产资源开发不仅没有破坏区域生态环境，还改善了环境并使之更加适宜于人类居住和生活，这样的例子不胜枚举。

“谁破坏、谁治理”针对的是长时期开采只注重获取矿物原材料单一目标，不注重矿山生态环境保护，没有把保护矿山生态环境放到和获取矿物原材料同等地位的情况，具有时代性也有针对性。我们相信，矿山生态修复治理和绿色矿山建设取得决定性胜利的时候，矿产资源开采自然就不再等同于矿山生态环境破坏了，相应的“谁破坏、谁治理”自然就是“谁开采、谁治理”了。钱还是要企业出，但性质却大不一样。

2.2 矿山地质环境恢复治理方案

新建矿山在申请矿业权时要求提交矿山开发利用方案、矿山地质环境恢复治理方案、土地复垦方案。经过运行和改革之后，把矿山地质环境恢复治理方案和土地复垦方案两案合一，在一定程度上简化了申请手续。

矿山地质环境恢复治理方案是在矿山建立之前编制的，矿山开发利用方案是编制的主要依据。编制恢复治理方案是促使矿山企业履行矿山生态修复治理责任机制的一个重要环节，但仅仅明确责任是不够的，还必须设置系列的履行责任机制和监督管理机制。如何把恢复治理方案编制得更好、更符合矿山开采之后的生产实际情况，更能贴切地预计矿山生态环境损毁改变情况，需要矿山开发利用方案的改进和纳入矿山建设实际流程。科学实用的恢复治理方案是稳定的矿山生态修复治理企业出资模式的基础。

2.3 矿山地质环境保证金

矿山地质环境恢复治理保证金是在借鉴国外做法并结合我国矿业实际情况，建立的恢复治理矿山地质环境企业出资的模式。制度设计的初衷是在矿山生产期按一定比例，向指定的账户缴存一笔资金，作为在未来保证恢复治理的资金储备，在修复治理时企业经过必要的申报程序资金还要返还给企业，用于恢复治理。这项制度的实施很快推广到全国，各省(自治区、直辖市)都发布了具体的实施性保障制度规定。全国应缴纳保证金的矿山绝大多数都按要求缴纳了保证金，累积总额达到860多亿元，采矿权人完成修复治理返还保证金总额约300多亿元，现在矿山企业保证金账户余额仍有约500亿元，在转变成基金之后返还到企业继续用于矿山生态修复治理。这是在矿山地质环境恢复治理管理制度实施初期建立的有效促使企业出资的良性机制。

2.4 矿山地质环境恢复治理基金

矿山地质环境恢复治理保证金，由于资金要缴纳到指定的账户，返还使用时实际上存在要行政主管部门审批的环节，也由于制度设计的理想化和大家理解认知的原因，保证金制度实施过程中也反映出“交钱不治、真治钱不够、治起来钱不好用”等问题。取消保证金设立基金后，矿山企业仍然按恢复治理需要计提一笔准备金，存入企业账户专门科目，钱在企业，使用不需要再申请。

目前，这个制度还在建立完善之中，随着生态文明建设的逐步深入，绿色矿山建设和矿山生态修复的要求进一步提高，矿山地质环境恢复治理基金将成为矿山企业出资履行修复治理职责的主要形式。

2.5 科学合理的企业出资模式

进一步完善矿山企业投资模式是建立完善矿山生态修复治理投融资模式的核心和基础。在修复治理初期政府直接出资支持补助历史遗留的废弃矿山修复治理非常必要，随着绿色矿山的全面建设，历史遗留修复任务的基本完成，下一步投融资的主体应该是企业。

为了使矿山企业投融资模式稳定可持续，首先要进一步深化改革，把矿山建设方案和矿山生态修复治理方案编制好，至少要达到正规矿山建设可行性研究阶段水平。其次是计提的比例和修复治理费用预算，经过一个时期运行要尽早总结规律，研究制度相关的标准规范。第三也要允许鼓励矿山企业走开发式治理之路，着眼于在修复治理矿山生态环境过程中直接获取经济效益，引入投资合作、开发新产品、多种经营、变废为宝，实现绿水青山金山银山同等价值的互换。最后要进一步加强宣传和加强监管，努力提高企业实施绿色矿山建设、修复矿山生态环境的自觉性。

3 社会资金投入，形成矿山生态修复治理多元投融资模式

3.1 单纯责任人出资模式的弊端

矿山生态修复治理现在还处于初期阶段，正在建设和正在生产矿山的工作还刚刚开始，历史遗留的任务还十分艰巨。据中国地质调查局有关机构调查测算，全国历史遗留矿山环境问题治理费用仍需要6 082亿元之巨，其中资源枯竭城市历史遗留矿山环境问题治理费用为591亿元，其他历史遗留问题治理费用为5 491亿元。繁重的任务和大量的经费需求，要求必须建立完善的投融资模式才能支撑起良性的生态修复治理工程。要对现有的投融资现状进行深入研究，找到修正完善的路径，解决存在的问题。

建立矿山生态修复治理多元投融资模式，政府出资模式非常必要。经过多年实践，有两方面的问题还比较突出。一是与修复治理需要相比，政府出资总是处于杯水车薪状态，远远满足不了需要。二是单纯的政府出资只注重修复治理效果，不能形成投入产出的效益，还带来工程竣工后运行维护等一系列问题，修复治理的效果不能维持长久。

由此可见，企业出资模式还有待在实践中进一步完善，如果制度限定在单纯的履行责任上，政府出资模式存在的问题也都会出现。单纯责任人出资模式的弊端不在于出资，而在于能否形成投入产出的模式。

3.2 市场机制导入社会资金投入

这里所说的市场机制是相对于政府公共服务而言的，历史遗留的失去责任人主体的工矿废弃地是公共资源环境，由代表公共利益的政府承担修复治理责任，方式之一是直接出资，但不意味着都按公共项目来管理，都按公共产品来打造。而过去的很多项目，则都是按照这一管理模式打造的。难得的是，以往的制度设计、制度安排没有排斥市场机制，没有规定不允许社会资金进入，没有规定不允许取得投资收益。

当时的认识是没有社会资金进入，没有投资收益。这样有意无意给市场机制留下的“活口”，为有孔就入的社会资金留下了机会，成就了现在社会资金正在成为投资最重要主体的可能。市场机制导入社会资金是从具体项目开始的，几乎尝试了政府企业之间各种合作方式，行政主管部门理性支持，及时总结推广各类见到成效的模式，并上升为部委的明文加以肯定和推广，使得社会资金进入矿山生态修复治理领域总体还一路顺畅。

3.3 完善矿山生态修复治理投融资模式

在社会资金进入形成具体商业模式，与地方政府签订合同文本时，也遇到了一系列具体问题。概括起来，主要是自然资源管理的有关土地政策、矿产政策，工商等其他涉及矿山企业管理的政策很多。2019年自然资源部出台了关于推进利用社会资金的六条措施，就是针对这些束缚和障碍进一步扩充渠道的重要举措。完善的投融资模式不单单是政策制定的任务，实施具体操作的基层政府和各类投资者在合作中创造的成功商业模式的完善，各类主体对相关规则的普遍认可和共同遵守，更是完善投融资模式形成的关键。

现有的矿山生态修复治理投融资模式，来自于工作实践的摸索探索，缺少舆论理论的滋养，在修复治理初期阶段专门从投融资角度研究考虑问题的还比较少。进一步推进投融资模式，不仅融资投资有关体制制度要完善，更要以安全、顺畅、有保障的投入产出模式为基础。初期的投融资模式源自于实践，完善的融资模式将在实践淬炼中形成。诚然，有关方面搭建平台关注推广作用的意义，也非常重大。