小农户生产经营食用农产品质量安全的法律治理

曹俊金，阮赞林*

（1.上海政法学院国际法学院，上海 201701；2.华东理工大学法学院，上海 200237）

我国人多地少、地区农业资源禀赋差异较大的国情决定小农户家庭经营将继续成为我国农业基本经营形态[1]，小农户作为食用农产品的主要生产经营者也将成为常态，这种基本现实折射出对小农户食用农产品生产经营活动进行治理的重要意义。食用农产品的生产经营受到《食品安全法》、《农产品质量安全法》等法律的多重规制，但我国目前的法律制度对小农户生产经营食用农产品的治理仍有待加强。2019年5月9日中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求将农产品质量安全作为基层农业执法重点任务，强化食用农产品生产经营主体和食品生产企业的法律责任，折射出政府对小农户生产经营食用农产品质量安全问题的重视。本文以小农户与现代农业有机衔接为背景，在考察当前食用农产品质量安全法律规范的基础上反思所存在的制度短板，探讨规制小农户生产经营食用农产品活动的正确路径，为《农产品质量安全法》的修订提出建议，以期在有效保障食用农产品质量安全的同时，实现小农户生产经济的持续发展。

1 治理小农户生产经营食用农产品质量安全的意义

1.1 实现食品安全源头控制

随着我国经济发展水平的不断提升，人民对于食品的需求从“供给安全”走向“品质安全”，致使原本“重量轻质”的食品产业链发展无法及时回应人民日益增长的品质需求。食品产业链包含初级产品生产、加工、流通、销售以及消费等环节，食品安全首先是“产”出来的，源头在农产品[2]，加之我国公众日常膳食构成主要是农产品[3]，因而食用农产品质量安全是食品安全的基础[4]。

在当前的农业生产经营主体结构中，以家庭农场、个体农业生产者为表现形式的小农户仍然是农业生产经营主体的主要组成部分，按照《第三次全国农业普查》数据，2016年全国农业经营户20 743万 户，其中规模农业经营户仅398万 户，在工商部门注册的农民合作社总数仅179万 个[5]，小农户占农业经营户总数的97.2%；全国农业生产经营人员31 422万 人，规模农业经营户、农业生产经营人员（包括本户生产经营人员及雇佣人员）1 289万 人[6]，分散型农业生产经营人员占比95.9%。这种农业经营主体结构决定小农户生产仍是农业生产的主要和基本单元，小农户生产的食用农产品也将长期成为我国农产品与食品的主要来源，因而加强对小农户生产经营食用农产品的质量安全治理实际上成为我国食品安全的源头保障。

1.2 促进小农户与现代农业良性衔接

小农户需要从组织、市场、产业、能力与社会服务等方面与现代农业进行对接以实现乡村振兴[7]，以家庭农场、农民合作社和农业企业3 类农业经营主体为基础，通过形成“小农户-家庭农场”、“小农户-农民合作社”、“小农户-农业企业”、“小农户-家庭农场-农业企业”、“小农户-农民合作社-农业企业”、“小农户-家庭农场-农民合作社-农业企业”等多种模式结构为小农户与现代农业提供链接选择[8]。然而，无论是传统的小农户生产模式，还是通过与其他生产经营主体衔接形成的现代农业生产模式，小农户生产始终是食用农产品供给的基本环节与主要生产力量，也是农产品质量安全的直接控制者。尽管《食品安全法》和《农产品质量安全法》等法律对农民合作社、农业企业等食用农产品生产经营企业、农产品收购者、批发市场及销售者规定了相应的食用农产品质量安全义务，以此形成对合作小农户生产经营食用农产品质量安全保障的“倒逼机制”，但食用农产品质量问题的隐蔽性、迟滞性及难以追溯性等因素增加其质量安全控制难度，进而酿成或大或小的食品安全事件。如果小农户生产经营食用农产品的活动无法得到有效监管与控制，由少数小农户的不法行为导致的食品安全事件可能经过舆论发酵产生巨大的整体负效应，并对以小农户为基本出发点的小农户与现代农业衔接进程产生威胁。

1.3 助力产业升级贡献乡村振兴

随着全面建设小康社会的推进，社会对农产品和食品的需求从传统的初级产品向多元、优质和安全的产品转变，乡村需要通过深挖特色农产品潜力、创新探索特色农产品发展路径、创新建设农产品标准体系、提高农产品质量水平等来回应国内外社会对农产品的需求转变[9]。这种需求转变是乡村振兴的契机，而乡村能否为社会提供安全与优质的食用农产品则是乡村振兴的先决条件与现实挑战。作为农业生产经营主体的小农户必须改变以化肥、农药等现代化学投入实现农业高产增产增收的传统动能，向以绿色、优质农产品为核心构建的新产业、新业态等新的发展动能转变[10]，才能真正走上通过食品质量实现农产品价值增值的农业发展之路[11]。换言之，小农户能否向社会提供安全、优质的食用农产品已成为我国乡村振兴战略的关键因素之一。

然而，目前小农户提供的食用农产品已经成为我国食用农产品质量安全的重灾区，市场失灵、政府规制失灵以及小农户生产能力限制构成食用农产品质量安全风险的三重因素[12]。由于小农户生产经营食用农产品质量安全治理需要统筹考虑人权保护、经济发展和社会稳定等价值取向[13]，兼顾农民生存、农业发展与食品安全等多重需求， 决定了工作开展与制度建设的系统复杂性[14]。因而对小农户生产经营食用农产品的质量安全控制区别于对普通食品质量安全控制，难以完全依托《食品安全法》予以解决，而是应将优化外部制度环境与强化小农户内生动力相结合[15]，通过食品安全立法与农业立法的制度协同提升小农户生产能力、矫正市场失灵，从而有效解决食用农产品质量安全问题，保障质量兴农与乡村振兴战略的同步实现。

2 小农户生产经营食用农产品质量安全控制的规范考察

2.1 《食品安全法》相关规范考察

作为食品安全“守护神”的《食品安全法》采用了广义的“食品”概念，该法第150条规定食品是“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品（不包括以治疗为目的的物品）”。因此，无论是源于农业的初级食用产品，还是经过生产加工后的食品，或是用于加工食品的食品添加剂都应纳入食品的范畴，这在理论上为《食品安全法》对食品安全实现“从农田到餐桌”的全过程控制提供顶层制度支持。但是，行政管理体制对法律的适用效果往往具有决定性作用：一方面，农业部门长期以来已经对食用农产品建立了一整套管理体系，且食用农产品质量管理与产业效率关系密切，这种体制路径与食用农产品自身产业特性决定食用农产品质量安全问题无法完全纳入《食品安全法》规制范围；另一方面，尽管农业部门已从传统的计划经济体制下的行业管理部门转型为现代市场经济体制下的行政监管部门，但不彻底的职能改革与角色转换可能存在管理理念上的“路径依赖”惯性，也是当前农业部门无法完全适用《食品安全法》的重要原因之一。为与《农产品质量安全法》形成有效协调与衔接，《食品安全法》规定功能主义与分段规制的基本理念，即《食品安全法》主要就食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布以及对农业投入品问题进行规定，但食用农产品生产环节的质量安全管理由《农产品质量安全法》予以规定[16]。

根据前述分段规制原则，《食品安全法》第49、64、65条仅原则性规定食用农产品生产者（包括食用农产品生产企业和农民专业合作经济组织）农业投入品使用记录制度、食用农产品销售者进货查验记录制度以及食用农产品批发市场的抽样检验制度，并未就小农户生产经营食用农产品的义务予以具体化。此外，考虑到食用农产品的销售现实，《食品安全法》第35条规定销售食用农产品不以取得许可为前置条件，因而在食用农产品的经营资质上也未对小农户作出限制。

2.2 《农产品质量安全法》相关规范考察

尽管农产品存在食用农产品与非食用农产品的区分（由于《农产品质量安全法》规定的农产品包含食用农产品，为与《农产品质量安全法》的法律条文表述保持一致，下文不再特别使用“食用农产品”一词，而是统一使用“农产品”来指代本文所讨论的“食用农产品”），但从保障食品安全的角度而言，《农产品质量安全法》是针对农产品这一特殊食品进行规制的特别法，具体规定了农产品质量安全标准、农业投入物使用与管理、农产品生产记录、农产品质量安全检测、农产品包装和标识等关键制度，是农产品质量安全控制机制的主要规范来源。

但《农产品质量安全法》对于小农户生产经营农产品责任的规范适用存在较大争议。一方面，现行《农产品质量安全法》并未对农产品质量安全责任主体作出一般性规定，致使农产品质量安全责任主体并不明确，导致农业部门在缺乏上位法依据的情况下难以对小农户进行监管[17]；另一方面，由于小农户存在规模较小、经营分散的特点[18]，因此，《农产品质量安全法》规定的农产品生产记录、农产品质量安全检测以及农产品包装标识等具体制度主要适用于农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及农产品收购者，在《农产品质量安全法》“法律责任”章节中也并未出现关于小农户的对应责任。

2.3 其他法律中的相关规范考察

除了《食品安全法》和《农产品质量安全法》的规定之外，其他相关法律能否就小农户生产经营农产品质量安全问题进行有效控制也应当纳入考察范围，这些法律主要包含《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《农业法》、《农药管理条例》等法律、行政法规，但前述法律对于这一问题也难以发挥作用。

《产品质量法》将其适用范围限定为“经过加工、制作，用于销售的产品”，因此，严格意义上而言，小农户直接生产的初级农产品并不适用《产品质量法》[19]。而且从政府治理角度而言，“食品质量”与“食品安全”是两个不同的公共治理领域，涉及不同公众利益的行政目标，因而在农产品质量安全治理方面也不宜适用《产品质量法》的规定，更无法借此规范小农户生产经营食用农产品的行为。《消费者权益保护法》对农产品质量安全的调整主要在于农产品消费环节，除对小农户是否取得“经营者”资格需要判断之外，这一环节主要由《食品安全法》进行调整且力度较《消费者权益保护法》而言相对更大，因而适用《消费者权益保护法》对小农户生产经营农产品质量安全进行控制意义不大。《农业法》作为农业领域的基础性法律，仅就农产品质量安全问题作出政策性规定，侧重于对农民利益与农业发展的保护与促进，对于小农户及其他农业生产经营者的农产品质量安全义务与责任则并未作出细致规定，所以无法依据该法调整小农户农产品质量安全问题。国务院制定的《农药管理条例》对于小农户生产食用农产品的规范效力也相对有限。该条例未要求使用农药的小农户建立农药使用记录，难以对小农户在农业生产中是否违法使用农药实施有效监管，也无法对非农药因素导致的农产品质量安全问题进行规制。

2.4 小农户生产经营农产品质量安全控制的制度改革需求

通过上述考察可以发现，《食品安全法》、《农产品质量安全法》以及其他相关法律均未能就小农户生产经营农产品质量安全治理提供切实有效的制度支持，即便是专门规制农产品质量安全问题的《农产品质量安全法》也并未就此作出针对性的适用规定。实践中，因小农户违法投放农用物资、违法或违规使用添加物等导致的食用农产品质量安全问题较为突出，但《农产品质量安全法》的“制度疏漏”致使无法对小农户进行有效归责，大多只能依据《农药管理条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等法规执行[20]。因此，及时修订《农产品质量安全法》并进一步强化小农户在农产品生产经营过程中的质量安全义务与责任并实现监管对象全覆盖[21]，将成为农产品质量安全控制的制度出路。

考虑到《农产品质量安全法》本身需要兼顾农产品质量安全与促进农业发展的双重制度目标，致使现行《农产品质量安全法》在立法理念出现“重量轻质”的特征，在保障农产品质量安全的重要制度上大都作出鼓励性、引导性规定而非强制性规定。食品安全事件频发直接推动《食品安全法》出台与修改，农产品作为食品的直接来源要求《农产品质量安全法》既要对农产品质量安全问题作出有效回应，也需要对《食品安全法》进行制度衔接。在这种背景下，修改《农产品质量安全法》已列入全国人大年度立法规划，农业农村部也于2019年启动《农产品质量安全法》的修改工作。可以说，借助此次《农产品质量安全法》的修改工作，通过法律对小农户生产经营农产品的质量安全义务与责任进行规定，将最大程度地控制来自食品安全源头的威胁。

3 小农户生产经营农产品质量安全控制的制度路径分析

3.1 《农产品质量安全法（修订草案）》关于小农户生产经营农产品质量保障的修改要点

按照农业农村部于2019年6月公布的《农产品质量安全法（修订草案）》，目前主要从强化法律责任、加强源头治理和风险防范、完善全程监管、衔接相关法律法规、突出绿色优质发展导向等5 个方面开展修订工作，从当前的8 章56 条扩充到修订后的8 章84 条，修订45 条、新增30 条、保留原法9 条，以此强调农产品生产经营者对农产品质量安全的第一责任，进一步完善生产者、经营者的生产、经营义务与相应责任。就小农户生产经营农产品质量安全控制而言，《农产品质量安全法（修订草案）》的修改要点主要包含以下3 个方面。

3.1.1 明确将小农户纳入监管范围

鉴于现行《农产品质量安全法》主要就农业企业与农业合作社的农产品质量安全义务与责任进行规定，并未将小农户纳入法律调整范围[22]，因而实现监管对象全覆盖成为本次《农产品质量安全法》修改的亮点。该草案第4条明确规定农产品生产者、经营者应对其生产、经营的农产品质量安全负责，未就小农户与其他农产品生产经营者进行区分，从总则上明确小农户应对其农产品生产经营活动承担法律责任，为后续对小农户设定农产品生产经营义务、追究相应生产经营责任提供制度依据。

3.1.2 明确小农户的农产品生产经营义务

《农产品质量安全法（修订草案）》规定了小农户的诸多生产经营义务，包括农产品生产环节依法使用农业投入品义务（草案第31、32条）、农业投入品废弃物的回收义务（草案第26条）、经营环节依法使用农业投入品和食品添加剂义务（草案第37条）、开具食用农产品合格证与包装标识义务（草案第40、41条）、接受职能部门监督检查时的协助与配合义务（草案第54条）、接受社会监督的义务（草案第57条）以及发生农产品质量安全事故时的及时报告义务（草案第60条）。但是，《农产品质量安全法（修订草案）》在生产经营义务设定上仍将小农户与农业企业、农业合作社等予以区别对待，例如在内控管理、农产品生产记录、委托或自行检测、农产品质量安全管理制度建设等方面，仅对农产品生产企业与农民专业合作社作出了强制性要求，对于小农户生产经营农产品的全程监管力度相对较弱。

3.1.3 形成较为全面的法律责任制度体系

《农产品质量安全法（修订草案）》对不同的农产品生产经营违法行为设定了相应的行政责任、刑事责任、民事责任，用以规制农产品生产经营者的生产经营行为，通过提升行政处罚力度提高农产品生产经营主体的违法成本。考虑到小农户与农产品生产企业、农民专业合作社等规模生产经营主体在生产规模与责任承担能力方面的差异性，《农产品质量安全法（修订草案）》在行政责任承担方面设置了不同的处罚幅度。从目前的《农产品质量安全法（修订草案）》来看，小农户违反农产品生产经营义务需要承担生产经营有毒有害和严重不符合安全标准农产品责任、生产经营其他不符合农产品质量安全标准农产品责任、违反农产品销售规定责任、违法污染倾倒与废弃物回收责任、拒绝阻挠检查责任、违法开具合格证责任、农产品质量安全损害赔偿责任以及食品安全刑事责任等。

可以发现，《农产品质量安全法（修订草案）》不仅将所有农产品生产经营主体全部纳入到农产品质量安全法律责任体系之中，而且就小农户可能涉及的农产品法律责任进行了全方位规定，促成《农产品质量安全法（修订草案）》法律责任制度的重要发展。然而在对规模农业生产经营主体开展“严格监管”与“责任落实”并重的农产品质量安全治理的同时，对小农户农产品法律控制却走向了“重追责轻监管”的治理趋势。尽管这种农产品质量安全控制的制度路径差异是当前政府农产品监管能力的客观反映，但却与小农户生产农产品的现实情况严重脱节，并不利于对小农户生产经营农产品质量安全实现总体控制。

3.2 小农户生产经营农产品质量安全责任控制路径形成的内在逻辑

3.2.1 农业职能部门监管能力不足是责任控制路径的内生因素

第一，农产品质量安全监督管理体系并不完备。由于现行《农产品质量安全法》仅就农业生产企业与农民专业合作社的农业生产经营过程规制作出了约束性规定，因而农产品质量监督管理部门也主要就规模农业经济组织的农产品质量进行全程监督管理，对于小农户农产品生产经营活动的监管基本无暇展开，强化小农户生产经营过程的全过程监管将对现行农产品质量安全监督管理体系造成较大的运行压力。这一定程度归因于农业部门难以彻底实现从“行业管理部门”向“行政监管部门”的转换，主观上存在的角色徘徊可能使其无法准确定位自身部门职责，影响其划分“政府与市场、农村社会组织之间的行为边界”[23]，从而限制其农产品质量安全监管体系的发展。

第二，农产品质量安全监督管理力量有待提升。目前农产品的日常监督管理主要由基层农产品质量监督检测中心或者农产品质量安全检测站承担，但农产品质量监督管理具有专业性强、工作量大的特点[24]，多数基层农产品质量监督管理机构存在专业人员储备不足、专业水平较低、监督管理人手调动困难等现实挑战[25]，加之农产品质量安全监管具有范围广、链条长、环节多、主体繁杂等特点[26]，致使基层农产品质量安全监督管理能力与监督管理工作之间不匹配的矛盾进一步激化。

第三，农产品质量安全检测技术手段无法应对小农户生产经营全程监管的需求。目前农药种类与添加剂种类繁多，而农产品质量安全例行检测仅就常规农药进行，能够通过常规技术检测的农药品种较少，且例行检测周期需要半个月甚至更长时间。快速检验虽然能够大大缩短检测周期，但往往在检测手段落后和技术手段有限等多重因素影响下难以提供切实有效的检测结果[27]。我国地区发展不平衡导致农产品质量安全管理财政投入方面存在较大差异，各地在农产品质量安全检测技术手段方面的差距也相应较大，中西部基层地区在农产品质量安全检测技术与手段方面相对更弱。可以说，农业职能部门受农产品质量安全监管能力与技术制约影响其推动农产品质量安全制度路径变迁的改革动力，在《农产品质量安全法》修订中仍旧依循了“抓大放小”、结果导向的责任控制路径对小农户农产品生产经营活动进行规制。

3.2.2 小农户生产经营的特殊性是责任控制路径的产业原因

一方面，我国虽然地域辽阔，但人口众多，耕地面积相对稀缺，导致我国人均耕地面积较低，耕地资源禀赋形成小规模农业生产的路径依赖。尽管近年来我国农业组织化发展迅速，但是并没有改变小规模生产与流通的基本格局，在短期内通过农民专业合作社、农业产业化龙头企业等取代小规模农户并不现实[28]，这种分散的农业生产经营模式给农业生产经营监管改革造成巨大阻碍。

另一方面，小农户文化水平普遍不高，截至2016年，我国农业生产经营人员高中或中专以上学历的比例不到10%，大部分农业生产经营人员仅有小学或者初中学历，且农业生产经营人员年龄结构以中老年为主，35 岁以下的生产经营人员不足20%[6]。农业生产经营人员低学历与老龄化的现实限制了农业生产经营人员农产品质量安全意识与农业生产技术能力提升，加之上游产业或者规模企业为了自身利益不断降低采购价格、转嫁农产品质量安全义务与责任等，将成本与风险压力逐渐下放，致使小农户生产经营成本与风险的逐年提升，小农户只能够依靠粗放式生产并凭借低价优势扎根于低收入群体和低收入地区市场来维持其生产生活[29]。面对复杂的农业、农村、农民发展问题交织促成的小农户“重量轻质”生产经营思维与落后的农产品生产技术，进行农产品生产经营的全过程监管确实存在现实难题。

3.2.3 法律责任影响生产经营行为成为责任控制路径的法理依据

国家通过制定法律并系统使用明确的行为规则、有计划地使用制裁以维系规则以及由特定的人员来制定、解释和执行规则实现社会控制[30]。行为规则与法律后果是法律规范凝集成的法律制度的核心要素，行为规则体现法律义务，法律义务链接法律责任[31]。尽管行为规则本身并不包含不利后果，但法律责任规范有效强化行为规范的效力，保证法律得到遵守与执行，是法律得以从法律规则走向法律实效的关键环节[32]。“行为规则——法律责任”之间的因果逻辑反映法律规范对于行为主体的行为的肯定或否定评价，通过法律责任威吓法律义务履行、并对违反法律义务的行为施加制裁，实现法律的社会控制功能。在食品药品安全形势严峻的当下，通过强化责任规范经营行为成为《食品安全法》、《药品管理法》提升处罚力度的重要逻辑基础，也为《农产品质量安全法（修订草案）》通过“责任——行为”反向传导机制来规范小农户生产经营活动、为实现农产品质量安全保障提供基本思路。

3.3 小农户生产经营农产品质量安全责任控制路径的现实挑战

3.3.1 小农户农产品质量安全案件举证难度较大，追责成本相对较高

食用农产品质量安全的特殊性决定如果无法在生产经营过程中贯彻《食品安全法》确立的全程监管理念[33]，其危害往往只能在消费环节才能体现。按照目前的归责要求，对农产品质量安全问题进行追责必须具备农产品不法生产经营行为、主观过错、农产品危害结果以及生产经营行为与危害结果之间的因果联系等要件，但由于农产品危害的隐蔽性、滞后性及受害者的个体差异性等原因，致使农产品质量安全案件面临巨大的举证挑战，对农产品进行追责不仅需要技术支持，还需要付诸巨大的时间与物质成本。从消费者发现人身健康受到损害到农产品质量安全的原因证实，再到对农产品生产经营者责任的追究，除非农产品质量问题已经导致大规模食品安全事件，否则无论是否启动农产品质量安全民事、行政或是刑事责任程序，都存在责任追究上的高额成本与不确定性。

3.3.2 小农户质量安全责任承担能力有限，法律实效容易弱化

近年来我国农村贫困人口总数和贫困发生率均逐年下降，农村居民人均可支配收入稳步上升，但人均可支配收入绝对值并不高，如2018年农村居民人均可支配收入14 617 元，仅为城镇居民人均可支配收入的1/3左右[34]。按照《农产品质量安全法（修订草案）》的行政处罚规定，对于生产经营不符合或者严重不符合农产品质量安全标准的农产品的，县级以上人民政府农业农村主管部门对小农户最高可处以5 000～10 000 元的罚款，对于因农产品质量安全造成损失的，小农户还应依据《食品安全法》、《侵权责任法》等法律承担相应的损害赔偿责任。然而，基于家庭经营的小农经济依旧是中国农村经济的鲜明特征[35]，对于绝大多数小农户而言，农产品生产经营收入是其家庭收入的主要来源及其赖以生存的物质基础。基于结果导向的责任控制模式似乎能够通过法律责任的威吓作用阻止行为主体的不法生产经营行为，但当法律所影响的人本身的经济能力有限时，即使是最有效的强制和惩罚手段也会变得束手无策，这是法律强制力在经济生活中的限制[36]。如果无法在小农户生产经营过程中提升其农产品质量安全保障能力，而是寄希望于法律责任追究来规范其生产经营行为，那么当责任大到完全超出小农户客观承担能力时，这种责任就会形同虚设[37]，无法使法律规范产生治理实效，甚至容易导致小农户的抵制与反抗，引发社会矛盾。

3.3.3 侧重责任控制路径关乎农民生存发展，存在隐形伦理冲突

新中国成立后我国国有工业体系建立主要依赖于农业积累，国家通过工农业产品价格“剪刀差”取得农业剩余以发展城市工业，农民只有勉强温饱的“口粮”，城乡差距扩大后的城乡人口流动障碍致使农民无法享受工业化果实[38]。改革开放后城市工业技术、资本及市场逐渐向农村扩散并使农村出现农村工业与农业的产业分化，也因此导致乡村农民贫富差距的出现与扩张。而今政府又通过土地“剪刀差”的“低征收高转让”获取“土地财政”，让农业、农村反哺工业、城市以实现工业化、推进城镇化[29]。保障社会公平是中国农业农村发展的特色目标，农民通过农产品生产经营已是农民维持生计的最后的退路，如果让在市场上获利很少的农民承担农产品质量安全的重责，既不现实也有失公正[39]。《农产品质量安全法（修订草案）》在小农户农产品生产经营环节缺少必要的支持，但却严加要求小农户的农产品质量安全责任，这实际是将国家对农产品的监督成本与规模产业或企业的农产品质量安全控制成本全部转嫁给小农户，由知识最匮乏、技术最落后、财力最微薄的小农户承担最终的农产品质量安全责任，这种法律制度上的责任配置可能危及小农户的生存发展，也一定程度上背离社会公平价值，致使法律与农业发展形成隐形的伦理冲突。

3.4 小农户生产经营农产品质量安全治理路径转型：从责任控制走向全程控制

法律责任是对违法者的事后制裁，也是对受害者的事后补救。有限的生产能力与经济能力决定小农户无法有效回应农产品质量安全法律责任对生产经营行为的制度引导目的，“重量轻质”的农产品生产观念难以因为《农产品质量安全法》的责任规定而被小农户有效消化。特别是在农产品质量危害存在隐蔽性、不确定性、累积性与消费者个体差异性的情况下，依托责任控制机制只能规制少数违法行为，绝大多数农产品生产经营行为或者未被发现，或者因追责成本过高、举证难度过大而被放任，致使绝大多数实施违法生产经营行为的小农户无法得到应有的法律制裁，农产品质量安全保障的初衷无法实现，大量不符合质量安全标准的农产品仍将不断涌上餐桌。

《农产品质量安全法（修订草案）》对小农户的农产品质量安全生产经营行为实行责任控制而非过程控制，主要是基于政府行政成本考虑，但若不及时转变小农户生产经营农产品质量安全治理路径，而是将政府行政成本通过制度转化为消费者民事追责成本、小农户生产经营违法成本以及全社会的健康成本，必将得不偿失。因而，《农产品质量安全法》应调整小农户生产经营农产品质量安全的治理路径，从结果导向责任控制走向生产经营全程控制，使小农户在农产品生产经营过程中不仅得到充分监管，更能得到有效支持，从而最大程度地防止小农户生产经营不符合质量标准的农产品，也有利于避免执法过程中可能发生的社会矛盾。

4 小农户生产经营农产品质量安全的法律治理路径优化

4.1 进一步强化小农户农产品生产经营活动全程监管

目前《农产品质量安全法（修订草案）》已经将小农户完全纳入农产品质量安全生产经营责任体系之中，但对于小农户生产经营环节过程监管的规定较为原则，需要通过强化政府的监管责任、细化小农户生产经营义务加以落实。

第一，《农产品质量安全法（修订草案）》强制要求农产品生产企业和农民专业合作社建立农产品生产记录，但对小农户建立农产品生产记录的态度是“鼓励”而非强制性要求。农产品生产记录能够反映农产品的种养状况、农业投入品的种类与用量及病虫害防治情况，有利于农业管理部门对小农户开展有效监管，及时发现、阻止其农产品生产经营违法行为，也是农产品可追溯体系得以顺畅运行的基础。强制性农产品生产记录与鼓励性农产品生产记录并存的现实可能会产生至少两方面的负面效果：1）导致部分农产品生产企业、农民专业合作社农产品生产记录形式化，其原因在于我国多数农产品生产企业的具体生产活动还是承包到户，农民专业合作经济组织也是由农户组成[40]，其农产品生产记录很大程度上依赖于农户的生产记录，容易出现记录内容不规范、不全面，甚至是存在消极对待生产记录、为应付检查而记录的情况[41]。2）农产品质量溯源的复杂化，由于小农户在建立和保存农产品生产记录义务上不存在强制性义务，在日常生产中又极少主动进行生产记录，从而产生了农产品由于农业投入品不当使用造成的农产品缺陷上的举证困难和农产品的溯源困境[42]。因此，有必要要求作为农业生产基本单元的小农户建立农产品生产记录，将《农产品质量安全法》规定的农产品生产记录义务覆盖到所有农产品生产者。考虑到小农户由于年龄、文化水平以及兼业等因素导致其履行农产品生产记录义务存在困难，应通过简化记录形式、聘任农产品质量安全联络员（协调员）、提升对农产品生产记录重要性的宣传力度、加强对农产品生产记录的培训、加大对不规范记录行为的惩罚力度等匹配制度加以落实[43]。

第二，《农产品质量安全法（修订草案）》要求农产品生产企业和农民专业合作社自行或者委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测且合格后才能进入销售渠道，同样排除了对小农户的农产品质量安全检测义务。但在现代农业背景下，小农户农产品进入市场的渠道多样，不仅可以通过普通农贸市场进行销售，还可以通过对接企业甚至是通过电商渠道直接面向全国消费者。在农产品流通环节出现重大革命的背景之下，《农产品质量安全法》必须要对小农户销售农产品之前的质量安全检测义务作出明确规定。具体操作中，应由各地按照当地实际情况制定农产品销售前质量安全检测管理制度，分类细化自行检测规则与委托检测规则，对于规模较小、需求不大的小农户委托检测，可以考虑采用村集体统一委托第三方检测机构的模式，由农产品质量安全联络员（协调员）汇总检测需求并转达至检测机构，由第三方检测机构不定期下乡实施检测。

第三，《农产品质量安全法（修订草案）》第77条确立的责任约谈制度从文义上理解应适用于所有农产品的生产者和经营者，但该条规定的约谈对象则限于农产品生产者、经营者的“法定代表人或主要负责人”，对于个体农户或者农民个人是否纳入约谈对象并不明确。从强化生产经营农产品活动全程监管的角度而言，将小农户这一农产品生产经营主体明确纳入责任约谈制度的适用范围具有必要性。考虑到小农户量大、分散的特点，按照现行草案第77条的规定，统一由县级以上人民政府农业农村主管部门落实责任约谈存在现实困难，可以考虑将对小农户的责任约谈下放到乡镇派出机构或下属事业单位实施，具体可由《农产品质量安全法（修订草案）》在立法中授权各地出台责任约谈制度予以落实。据此，可以将《农产品质量安全法（修订草案）》第77条调整为“对存在重大农产品质量安全隐患或未落实农产品质量安全责任的农产品生产者、经营者，县级以上人民政府农业农村主管部门可以对其法定代表人、主要负责人或农民个人进行责任约谈。县级以上人民政府农业农村主管部门应当建立健全农产品质量安全责任约谈管理制度”。

4.2 细化农业帮扶制度、提升小农户生产经营农产品质量安全保障能力

小农户的天然脆弱性是一种客观现实[44]，文化素质较低、优质农产品生产能力不足以及与外部市场的信息不对称等因素是导致其生产经营农产品质量安全问题的主要原因，若能够通过制度安排提升其质量安全保障能力，则能有效缓解当前的农产品质量安全危机。《农产品质量安全法（修订草案）》通过一系列制度安排用以提升农产品生产者、经营者的农产品质量安全意识，促进农产品生产经营技能提升，如第11条规定“鼓励和支持生产优质农产品”，第12条规定“国家支持农产品质量安全科学技术研究，推行科学的质量安全管理方法，推广先进安全的生产技术”，第13条规定“各级人民政府及有关部门应当加强农产品质量安全知识的宣传……引导农产品生产者、经营者加强质量安全管理”，第33条规定“县级以上人民政府农业农村主管部门应……引导农业投入品生产者、经营者对农业投入品使用开展技术指导和服务”，第34条规定“农业科研教育机构和农业技术推广机构应当加强对农产品生产者质量安全知识和技能的培训”，第35条规定“国家实施农产品地理标志保护制度。鼓励农产品生产主体选用优质农产品品种，采用绿色生产技术和全程质量控制技术，提高农产品品质，发展绿色优质农产品公共品牌”。

可以发现，上述规定以引导性和激励性的制度安排为主，目的在于通过农产品生产经营主体的主观能动性实现制度引导效果，但引导与激励效果的实现受到农产品生产经营主体自身能力的限制。规模化农业生产经营者具有一定的资金、技术与市场基础，同时也具有一定的融资与公关能力，能在一定程度上利用政策导向推动农产品生产经营向绿色、品质转型。小农户本身的素质与能力决定其难以在缺乏外部现实支持的情况下实现明显的产量与品质裂变，也就是说，《农产品质量安全法》对农产品生产经营者不加区分地作出政策性、宣示性的扶持规范并不足以为小农户提升农产品质量安全提供有力支持，必须通过细化制度安排落实农产品质量安全帮扶制度。

因而，可以在《农产品质量安全法（修订草案）》第34条后增加一款作为第二款，具体表述为：“国家应对个体农户提供质量安全法律与知识的宣传教育，加强对使用农业投入品、农产品质量安全检验检测、绿色优质农产品培养技术以及农产品市场对接的培训，具体实施办法由国务院农业主管部门会同有关部门制定”。通过这一法律授权，推动农业部门加强小农户生产经营农产品质量安全帮扶实施制度出台，向小农户及时传递技术资料、宣传资料与优质优价信息[45]，有效提升小农户的农产品质量安全意识与优质农产品生产能力。

4.3 为农业社会化服务融入小农户农产品安全生产提供制度契机

我国已基本形成主体多元的农业社会化服务体系，农业社会化服务模式在实践中不断创新[46]。在小农户对接现代农业过程中加强农业社会化服务有利于小农户生产经营能力提升与农产品质量安全保障。鉴于农产品生产经营不同环节都可能存在质量安全挑战，而小农户由于自身技术或者生产经营能力限制无法胜任或者基于农产品质量安全考虑需要借助农业社会化服务弥补自身不足的[47]，则应当从立法上为农业社会化服务融入小农户农产品生产经营、保障农产品质量安全提供制度契机。例如高毒或高风险农药、兽药的使用既可能对食用农产品造成一定的质量安全隐患，也可能对农业投入品使用者构成安全风险，农业社会化服务的介入能够消除潜在的食用农产品安全隐患，也能够通过及时回收并妥善处置农业投入品的包装物及废弃物以防止对农产品产地造成污染。

基于农业社会化服务促进农业现代化、保障农产品质量安全方面的可能，《农产品质量安全法（修订草案）》可以在总则第14条之后新增一条：“鼓励农业社会化服务机构参与食用农产品质量安全保障工作”，为农业社会化服务机构有效参与提供制度空间。

4.4 形成乡村农产品质量安全自治体系补足政府监管能力短板

农产品质量安全监管能力不足与监管成本高企是我国农产品质量安全监管的现实因素，也是我国尚未将小农户农产品生产经营活动纳入全程监管的重要原因，这就需要从《农产品质量安全法（修订草案）》所确立的自上而下的治理方式走向多种治理路径相结合的多中心治理模式。多中心治理路径并未对自下而上或自上而下治理模式的优劣进行判断[48]，其合理性在于通过采用国家层面、区域层面、地方层面以及基层社区相互嵌套的多中心治理方式克服单独采用自上而下的集中式治理模式或自下而上的分散式治理模式所存在的弊端。特别是在自上而下的治理模式成本过高或者效果不彰显的现实之下，强有力的地方自治单位可以通过实际努力和当地资源动员当地人民来实现中央政府的努力目标[49]。乡村秩序是我国古老农业文明的重要组成，乡村社会主要通过民间自发形成的传统习俗、乡规民约、宗族文化等非制度性的规范来自我整合和治理，发挥着维护社会基本秩序和稳定的功能[50]。

因而，在涉及农业的立法中需要充分认识到本土乡村制度是一种重要的“社会资本”，并将其融入到新的制度设计之中[51]。可以考虑建立乡村甚至是村内生产大队一级的农产品质量安全联络员、协调员或监督员，帮助并指导本单元小农户正确使用农业投入品、建立农产品生产记录、联络农产品销售前的质量安全检测、协调农业主管部门对小农户农产品质量安全日常监管工作等事宜。《农产品质量安全法（修订草案）》可以在总则中作出“国家鼓励乡村基层单位开展农产品质量安全自治管理，建立农产品质量安全自治管理制度，促进农产品生产者、经营者交流合作，共同提升农产品质量安全保障水平”的规定，以便通过乡村基层农产品质量安全自治体系补足政府对小农户农产品质量安全监管的短板，完善农产品质量监管体系。