环境税规制农业面源污染研究

张 嫚

(西南石油大学 四川 成都 610500)

近些年社会经济高速发展，与此同时越来越多的环境问题也逐渐暴露，据环保部公布的《中国环境状况公报》显示，农业面源污染已经成为中国环境污染的最大来源。相比点源污染而言，农业面源污染则更为突出，由于其本身具有分散性、隐蔽性以及空间异质性等特征，目前我国在农业面源污染方面的研究比较薄弱且相对有限。作为一个农业大国，我国政府始终秉持“以农为本”的治国理念，为遏制农业面源污染扩大趋势，2015年4月13日农业部发布《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，就防治农业面源污染提出了“一控两减三基本”目标。为进一步解决农业面源污染问题，2019 年中共中央、国务院提出要“加大农业面源污染治理力度”。积极采取科学的污染防治措施，对农业面源污染展开全面、系统的综合防控和有效治理，对推动我国农业生产可持续发展具有重大的现实意义。

一、农业面源污染的成因分析

农业面源污染是指在农业生产活动中，因种植业的化肥、农药、农膜等要素的过量施用以及养殖业畜禽粪便的乱排乱放，超过了农田的养分负荷，遗留在土壤中的氮、磷、钾等过剩养分，在雨水等的作用下进入水体，从而导致了水体的污染。

我国农民群体庞大、农业用地面积广泛，因此农业环境污染也成为一个重要问题。为此，农业部提出要打好农业面源污染治理攻坚战。农业生产要素污染、禽兽养殖业污染以及农村生活垃圾污染是目前我国农业面源污染的主要成因。

农业生产要素污染主要是化肥、农药以及农膜等的过度使用或滥用，农民为了提高农作物的产量，往往会通过施化肥、喷农药以及铺农膜等方式来保证农作物的经济效益。然而市场上的化肥和农药有效成分含量低、见效慢，因此农民会加大使用量，从而导致土壤富营养化；而农膜被随意弃置或焚烧，也对水体、土壤以及大气造成了极大的污染①。

在农村饲养家禽是农民获得经济收入的一种重要来源。然而，随着农村养殖业的不断扩大，由于管理方式粗放、畜禽排泄物的有效利用率较低，且其中氮、磷等含量高，甚至有可能带有病菌，不仅污染环境还影响人们的身心健康。农村的养殖户较为分散，缺乏统一管理，禽畜排泄物往往被随意丢弃和堆积，成为造成农业面源污染的一大原因。

相较于城市的一些垃圾治理措施，农村的管理则较为粗放。虽然目前很多乡村对生活垃圾进行定时统一收集并处理，但这一措施并未改善农村生活环境现状，仍然遗留了诸多问题，例如公共场所的垃圾无人管理、收集后的垃圾仍然是采用传统的填埋或焚烧等方式处理以及农村居民缺乏垃圾分类的意识等，因此农村生活垃圾治理问题仍然有待加强。

二、环境税规制农业面源污染的必要性

环境税(Environmental Taxation)指将环境污染所产生的负外部性，通过政府税收手段进行宏观调控，增加污染者的成本，规制和引导环境污染者的行为，进而实现资源配置帕累托最优的一种经济手段。环境税最初被广泛应用于点源污染的防控，后来随着环境税等环境规制工具在点源污染方面的治理，点源污染问题得到了有效控制。然而随着社会经济的快速发展，面源污染开始出现并成为环境治理中的重难点问题。

农业面源污染本身所具有的复杂性和空间异质性等特征，使得治理点源污染有效的手段并不适应农业面源污染防治，这也是面源污染治理发展较为滞后的主要原因。然而，根据发达国家在农业面源污染治理领域的有益探索，可以发现环境税能够有效规制农业面源污染，因此我国在农业面源污染治理方面有必要进行借鉴。环境税规制农业面源污染的必要性可以总结为如下三个方面：

(一)有助于充分发挥市场自发调节作用。采用环境税规制农业面源污染，一方面，可以通过经济刺激手段，引导农户减少对化肥、农药等的使用量，改善农户的生产生活方式；另一方面，也可以激励生产者提高生产技术，减少产品本身可能对环境造成的危害。采用合理多样的税收机制，结合实际情况依法落实税收优惠政策，并通过直接返还和间接返还手段充分发挥市场自发调节作用，进而有助于推行环境税规制农业面源污染。

(二)有助于全面深化我国财税体制改革。环境税规制农业面源污染是一个涉及环境经济、财政税收等多个领域的难题，因此采用环境税这一经济手段解决农业面源污染问题，需要从不同领域和角度去展开研究，虽然具有一定复杂性但已被证明是有效的。采用环境税规制农业面源污染，在优化农业生产环境的同时，对于完善税收体系，全面深化财税体制改革以及形成环境税收治理现代化格局也有着重大的现实意义。

(三)有助于实现资源配置帕累托最优。征收环境税可以增加财政收入和扩大环境投资，是“污染者付费”原则的体现。政府制定有效的环境税征收政策，向破坏生态环境的生产者和消费者征收环境税，并根据实际情况将所得税款用于环境综合整治、重点污染项目治理等，以最大限度地实现经济、社会、环境以及资源的协调发展，使资源配置达到帕累托最优状态。

三、农业面源污染治理的现状及困境

目前，农业面源污染已成为制约我国绿色农业和经济农业可持续发展的重要原因，因此有必要采取措施加强农业面源污染治理，通过了解我国农业面源污染治理的现状，分析其面临的困境，并进而提出具体的完善建议。

(一)农业面源污染治理的现状。我国是一个农业大国，且人口总量大，为了满足人们对粮食的需求，发展农业成为我国的不二选择。近年来，我国的农业生产水平得到了较大提升，粮食产量也稳步上升，但随之而来的是农业生产环境在不断恶化，农业面源污染问题更加突出。为了改善这一现状，近几年来，我国采取了各种治理农业面源污染的措施，各地各部门紧紧围绕生态环境建设目标，深入落实多项措施，农业面源污染治理取得了初步成效。然而，相较于其他国家，我国在农业面源污染治理中所面临的问题也更复杂，因此当前农业面源污染治理形势仍不容乐观。

在立法层面，我国对农业面源污染治理的立法研究起步较晚。1982年《宪法》中没有关于农业面源污染的规定。2002年修改的《农业法》中第八章规定了“农业环境保护”，当时国家已经在适用税收手段规制农业生产。2015年实施的《环境保护法》初次使用了“农业面源污染”一词，其中第49条对各类成因作出了详细规定②。此外，该法第22条和第43条对环境税进行了规定，主要体现为奖惩制度，如对于在排放污染物方面符合法定单位和个体经营者，政府将采取财政、税收等措施予以鼓励和支持；而对于违法排放者，则应当依法缴纳排污费。2018年实施的《环境保护税法》，对环境税的计税依据、应纳税额、税收减免等内容作了专门性的规定，对农业面源污染治理有着重大的意义。

(二)农业面源污染治理面临的困境。尽管近些年我国致力于农业面源污染治理研究，并取得了阶段性成效，然而目前这一领域仍存在着诸多困境，如法律体系不健全、经济政策较为单一、监管和执法力度不足以及宣传力度欠缺等。

1.法律体系不健全。从上述立法现状可以看出，目前我国对于农业面源污染防治的立法体系还不够完善，相较于点源污染和城市污染防治的规定，面源污染规定的内容过于单薄，仅仅体现在某些部门法中的零星条款上，缺乏系统的基础性法律规定。此外，农业面源污染属于世界性难题，而我国的情况又异常复杂，因此有必要从立法层面制定完善的法律体系，就如何治理、监管、追责等内容作出详细的规定。

2.经济政策较为单一。在实践中，政府控制农业面源污染的方式主要有两种：一种是鼓励性措施，例如对于保护环境有积极影响的行为，政府对其进行奖励；另一种是惩罚性措施，“谁污染，谁治理”就是典型代表，通过税收和排污费等经济手段，引导人们减少对环境的污染。从发达国家的实践经验来看，如丹麦、荷兰等国实施征收化肥税的措施，但效果并不理想；而美国则通过绿色农业补贴的正向鼓励政策，取得了良好的效果。我国的农业面源污染治理经济政策较为单一，可以积极借鉴其他国家的有益经验，将多种经济政策相结合，优化农业面源污染治理路径。

3.监管和执法力度不足。农村的农业生产者比较分散，管理部门很难监测到个体农业用户违反农业面源污染治理相关规定的行为，因此监管方面难度大且难以掌握有效的证据。此外，在执法方面同样存在一些难题，一是执法缺乏，在农业生产过程中，农民使用化肥、喷洒农药、焚烧秸秆、乱丢废旧农膜等污染行为缺乏有效的管理；二是处罚较轻，对于一些严重破坏农业生态环境的行为，有关主管部门多是采用罚款方式追责，并没有更为严厉的惩罚手段，往往难以形成威慑力。

4.农民环保认知水平较低。在农业面源污染治理过程中，农民是直接参与者也是最主要的主体，然而有大部分农民对于国家的相关政策和法律规定并不了解，甚至有些农民的环保意识非常淡薄，认为农业生产不会对环境造成污染，很难自觉地以相关政策法规来约束自身的生产生活行为。此外，我国尚缺乏统一、完善和制度化的农民专业培训教育，农民关于农药、化肥以及畜禽养殖等专业知识了解不足，环保认知还处于较低水平。

四、环境税规制农业面源污染的完善路径

针对我国目前农业面源污染治理面临的上述问题，笔者认为应当从建立健全法律体系、多种经济政策结合、加强监管和执法效力以及加大宣传力度，提升农民认知四个方面去完善。

(一)建立健全法律体系。鉴于目前我国在农业面源污染防治方面的立法还较为单薄，制定专门立法缺乏现实基础，因此可以考虑从农业生产要素污染、畜禽养殖污染和生活垃圾污染三个方面去分别立法，在原有相关法律规定的基础上进行细化和完善。第一，在农业生产要素污染方面，应当将关于化肥、农药、种子等相关规定上升到法律层面，减少耕地土壤污染。第二，在畜禽养殖污染方面，应当对兽药、饲料添加剂等的生产和使用作出严格规定，促进源头减量并对畜禽的粪便进行综合利用。第三，在生活垃圾污染方面，应当根据《环保法》《固体废弃物污染防治法》等制定出治理农村固体废物和生活垃圾的实施规范，引导人们分类投放和收集，以促进垃圾的减量化、资源化、无害化。

(二)多种经济政策结合。首先，关于采取征收环境税规制农业面源污染，应当保持税收中立的原则，以化肥、农药、农膜等农用产品的生产企业而非个体农户为纳税主体，并且要做到环境税收专款专用。将环境税用于环保事业，同时还要细化计税依据并做到信息公开，根据法律依据和实际情况，落实税收优惠政策。既要充分利用好环境税这一规制工具治理农业面源污染，又要充分考虑个体农户的利益，在环境保护和经济发展之间兼顾平衡。其次，现有环境规制经济政策单一，政府应当将多种经济政策结合，综合运用环境税、排污费、补贴等多种环境规制手段提高环境规制强度。

(三)加强监管和执法效力。根据国家统计局在2019年公布的《中国统计年鉴》可知，我国2018年农用化肥的使用量分别为：氮肥2065.4万吨，磷肥728.9万吨，钾肥590.3万吨以及复合肥2268.8万吨。关于牲畜饲养情况，主要饲养的是牛、猪、羊、驴等动物，其中牛8915.3万头，肉猪69382.4万头，羊29713.5万只③。整体来看，我国的农业生产要素和畜禽养殖数量都是非常庞大的，如果对可能的污染行为不做好监管工作，必然会导致农业面源污染进一步加剧，基于风险预防原则，应当在事前和事中做好监管工作，预防或及时制止污染行为的发生，事后做好执法工作，严格追究生态环境破坏者的法律责任。

(四)加大宣传力度，提升农民认知。农民是参与农业面源污染直接的行为主体，目前学者的相关研究表明，农民对农业面源污染治理的意愿强弱程度与农民自身的认知水平、政府宣传力度以及农民技术培训的开展之间呈正相关。因此，要有效治理农业面源污染，提高农民对农村环境治理的认知，加大对环境保护专业知识的宣传力度则必不可少。政府可以通过发放宣传册、举办讲座等传统方式，再结合广播电视、新闻媒体以及互联网等现代化宣传手段加大宣传力度，提升农民对环境保护的认知，敦促他们积极参与到农业面源污染防治工作中。

农业面源污染是一个综合性问题，其涉及面广、且具体呈现形式较为多样，仅仅依靠单一的防治办法是难以解决的，因此应当采取综合有效的农业面源污染防治方案，从建立健全法律体系、多种经济政策结合、加强监管和执法效力以及加大宣传力度等多个层面去综合完善，同时适当借鉴其他国家的成功经验，提升农业面源污染防治的效果，促进我国农业经济的可持续发展。

【注释】

① 李富田等：《循环经济视角下的农业面源污染治理机制建构》，载《农村经济》，2016年11期。

② 《环境保护法》第49条：“各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学种植和养殖，科学合理施用农药、化肥等农业投入品，科学处置农用薄膜、农作物秸秆等农业废弃物，防止农业面源污染。禁止将不符合农用标准和环境保护标准的固体废物、废水施入农田。施用农药、化肥等农业投入品进行灌溉，应当采取措施，防止重金属和其他有毒有害物质污染环境。畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定。从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境。县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”。

③ 国家统计局：《中国统计年鉴2019》，网址：www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2019/indexch.htm，访问时间：2020年4月18日。