中国农村土地制度改革研究

高 璐

(江西师范大学 江西 南昌 330022)

我国早期实施优先发展重工业的赶超战略，通过扭曲产品和要素的相对价格降低重工业发展的成本，对农产品实施统购统销制度并推行农业合作化运动。内生出扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无独立自主权的微观经营机制(林毅夫等，1994)。这段时期我国要素生产率远低于世界平均水平，这种情况在农业部门表现尤为明显，据农业部统计，1959-1960年我国粮食总产量连续两年减产15%，年均产量低于十年前的水平。农民缺乏生产自主权和激励机制，导致农业生产低效，进而影响国家整体战略目标的推进。

一、联产承包制

家庭联产承包责任制是农民以家庭为单位，向集体经济组织(主要是村、组)承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。产承包制作为我国一项基本经济制度，极大的提高了农业生产效率，为我国的工业化和经济增长奠定了基础，其制度优越性毋庸置疑。

1984年，全国大部分地区完成了联产承包制改革后，粮食产量增速逐渐放缓，这表明制度变革释放出潜在劳动力所导致的超常规增长是无法持续的，当制度的边际效用不一定递增时，需要进行制度的供给和变迁，联产承包制也不例外(杨德才，2002)。西奥多·舒尔茨曾经评论我国农村经济改革，他认为联产承包制带来了中国经济的高速增长，在世界范围内影响巨大，但是不能解决农业生产中的所有组织问题。依据舒尔茨的理论，现有的农业要素基本上是传统农业要素，目前这些要素已经充分释放，我国发展现代农业需要引入新的现代要素，而且需要新型经营主体来带动新要素的引入。

结合我国国情分析，联产承包制实行初期，发展劳动密集——土地节约型农业符合当时的比较优势。但是随着工业化和城镇化发展，劳动力工资水平上升，要提高农业生产率，必须寻求其他要素替代劳动投入。其次，国内经济发展到一定水平后，农业政策目标不仅局限于提高粮食产量，还要考虑如何防止农民相对收入减少，我国当前就处于“贫困问题优先阶段”(速水佑次郎，1986)。我国要实现农业结构改革，发展劳动节约型——规模经营农业是一条可行的路径。我国2亿多承包农户不断分化，催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，这表明规模经营也是农业未来发展的趋势。

二、三权分置

我国农业发展政策目标由粮食增产转变为农民增收，为了实现农业现代化，提高农业生产率，必须寻求其他要素替代劳动投入。经历了一系列实践探索，为了推动土地流转，加快新型农业经营主体的建立，最终实现农业现代化，我国将“三权分置”作为农村制度改革中农地制度发展的基本方向。“三权分置”思想是指形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。“三权分置”下，所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。

为顺应承包主体、经营主体分离的趋势，并推进土地高效流转，2014年中央一号文件提出稳定农户承包权、放活土地经营权。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，首次提出“三权分置”，强调要运用“三权分置”理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。从2018年开始，中央一号文件连续三年强调深化农村改革，主线是处理好农户与土地的关系，要完善“三权分置”制度，在农户自愿的基础上允许其流转土地经营权，优化了土地经营权流转办理手续，依法赋予农村承包土地经营权融资担保属性，以增加农民财产性收入。

由此可知，“三权分置”政策的目标：一是促进农地流转，二是发展新型农业经营主体，促使农业适度规模经营。“三权分置”的实施促进了我国农地流转市场的发展，但是流转规模地区差异较大，表现为经济发达地区土地流转市场比传统农业地区活跃，原因在于经济发达地区二三产业吸纳大量农村劳动力非农就业，并且农业外收入增多降低了禀赋效应，减弱农民的“惜土”意识，增加农地流转市场的供给。另外，土地流转较好的地区多为平原地带，地形优势决定平原地区推广机械化经营较为容易，相比于丘陵地带，平原地区的农业经营成本低、收益高，使得农民转入土地意愿更加强烈。

三、政策实施现状

“三权分置”改革后，我国农村土地流转面积逐渐增加，流转形式越来越多样化。但是农地流转地区差异较大，主要表现在东部发达地区农地流转的效率高于西部欠发达地区(夏玉莲等，2016)，原因有以下几个方面：第一，经济发展的较好的地区二、三产业和非农就业发展好，非农产业吸纳了大量劳动力，导致农村土地市场供给增加、需求减少。第二，农户普遍存在的禀赋效应是抑制农地流转的重要根源，土地产权的人格化导致农民对土地有强烈的依赖性(钟文晶等，2013)，通常认为人均承包地面积越少、农业收入占比越大，则禀赋效应越大。第三，地形存在差异，丘陵地区由于地形限制不利于开展机械化耕作，农业收益低于平原地区，导致平原地区的土地流转市场比丘陵地区活跃，平原地区农户倾向于转入土地，而丘陵地区农户更愿意转出土地。

伴随着农地流转加快、机械化水平提高和农业有效劳动力不断减少，中国以小规模农户为基础的传统农作模式正在重构，政府鼓励家庭农场等规模经营主体发展，而这些规模经营主体对资本投资的依赖程度更高(周南，2019)。从农村金融供给的角度分析，正式金融机构支持农地流转的难点，主要有以下几个方面：第一，金融机构信贷管理往往采用硬约束限制措施，抵押物残缺、经营权流转市场不完善会影响金融机构信贷投放。第二，金融机构提供的单一信贷产品，期限、种类、额度与土地流转时农户多样化的金融需求不匹配。第三，“三农”领域比较收益较低与风险较高，金融机构风险控制与土地流转后农业经营规模扩大导致农业风险增大相矛盾，银行向农户发放贷款后，农业风险又通过农户贷款传导并聚集到银行身上。