浙江省社区居家养老服务的问题与对策

田 野

(绍兴文理学院 元培学院，浙江 绍兴 312000)

社区居家养老是立足家庭，依托社区，以家庭养老为主，以社区养老为辅，向老人提供日常照料、生活护理、特需服务等为主要内容的养老服务模式[1]。根据《中华人民共和国老年人权益保障法》规定，国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系(1)《中华人民共和国老年人权益保障法》第5条。。2017年《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将居家养老服务和社区养老服务的提法整合,提出大力发展居家社区养老服务。社区居家养老服务模式实现了机构养老与家庭养老资源的有机整合，更加符合我国现阶段基本国情，顺应了养老观念和传统习俗，满足了老年人在家安度晚年、接受照料的需求，有利于我国养老保障体系的整体提升。

一、浙江省社区居家养老服务的现状

浙江省是全国最先进入人口老龄化社会的省份之一，《2018年浙江省人口主要数据公报》显示，2018年末全省常住人口中，60岁及以上的人口为1124.4万人，占总人口的19.6%，比上年上升0.7个百分点。其中65岁及以上人口为780.2万人，占比为13.6%，比上年上升0.6个百分点[2]。截至2019年9月2日，全国启动了中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作共计四个批次,浙江省杭州市、宁波市、温州市、绍兴市、丽水市、湖州市先后成功入选。

2015年1月25日浙江省第十二届人民代表大会第三次会议通过了《浙江省社会养老服务促进条例》，这是国内首部由地方人民代表大会通过的社会养老服务地方性法规。该《条例》中明确规定了社区居家养老的运营管理、服务主体、服务内容、服务监管等内容。2018年8月6日浙江省人民政府办公厅下发了《关于深化养老服务综合改革提升养老服务质量的实施意见》，对居家养老服务中心建设、长效运行机制、运营方式改革、信息平台建设等进行了具体的部署。2018年1月20日宁波市第十五届人民代表大会第三次会议通过《宁波市居家养老服务条例》，成为浙江省范围内首个居家养老服务的地方立法。该《条例》从服务设施规划与建设、服务供给与保障、监督管理、法律责任等内容做出了规定。近年来，杭州市、金华市、绍兴市等地也制定了相应的政策文件，对推进居家养老服务规范化、制度化、长效化建设做出了具体的部署。

通过中国裁判文书网查询数据显示，近年来浙江省内各级人民法院审理的涉及居家养老案件共计139件,其中涉及刑事案件17件，民事案件59件，其他案件63件[3]。这些案件涉及社区居家养老项目建设、居家养老服务过程、居家养老经营过程等多方面内容。仅从老年人权益保障角度，对这些案件做进一步的梳理发现，涉诉案件的主要类型包括：一是以居家养老为由，向不特定群体吸收投资款，构成非法集资的犯罪案件；二是在提供居家养老服务的过程中，侵犯老年人生命权、健康权、身体权的；三是因居家养老引起的赡养纠纷；四是在履行居家养老服务协议过程中服务人员人身损害案件。

二、社区居家养老服务存在的问题及原因分析

(一)供给不足，供给与需求不匹配、不平衡

社区居家养老服务需要处理好服务的供给和需求之间的关系。要实现养老服务模式的良性循环，就要努力争取养老服务市场养老服务的供大于求，至少要保证供需平衡。近年来，我国大力倡导社区居家养老的服务体系，就浙江省的情况而言，根据2019年9月浙江省民政厅发布的《2018年浙江省民政事业发展统计公报》显示，截至2018年底，全省共建成城乡社区居家养老服务照料中心2.36万个，居家养老服务设施城乡社区基本全覆盖[4]。尽管如此，实际上社区居家养老服务仍然存在供不应求，或者供给与需求不匹配、不平衡的情况。由于老年人口基数大并呈现逐年增长的趋势，虽然浙江省已经实现了居家养老设施城乡社区的基本全覆盖，但是由于场地有限、设施有限、服务人员有限，有限的资源无法满足所有老年人的需求，特别是提供医疗保健、心理疏导的专业服务人员严重欠缺，加上越来越多的老年人将社区居家养老作为首选的养老方式，养老服务存在的问题日益凸现。具体而言，第一，社区提供的居家养老服务无法满足老年人的差异化需求。例如，有的社区主要提供的集中就餐的食堂，可以解决老年人的就餐问题,但是有的老年人可能由于身体原因或者心理原因不能或者不愿集中就餐，而是需要上门做餐服务，这就出现了供给与需求不对应的状态。第二，资源的不平衡导致服务的不均等。由于各个社区本身的资源差别，就出现了各个社区养老服务内容和质量的差别，因此会形成老年人之间接受服务项目、水平等差异化的情况。第三，服务质量有待提高。由于部分的社区养老服务企业规模小，管理不规范，基于缩减成本、追求利润等方面的考虑，出现了收费贵、态度恶劣、服务质量不佳的情况，甚至还存在坑骗老人的现象。

(二)社区居家养老管理运行机制不健全

养老问题是社会治理领域的重要内容，毫无疑问，政府是养老服务的管理主体，制定和执行一套行之有效的良治善治体系，才能确保养老问题得到持续根本的解决。当前，我国社区居家养老服务刚刚起步，有关保障机制尚未完全建立，存在与目标、任务、形势、需求脱节的现象，机制的不健全导致在实践中损害老年人养老权益时，也不能及时有效地处理。在社区居家养老服务领域，政府部门既是社区居家养老政策的制定者，又是养老服务的推进者，养老服务的行政化色彩依然存在。虽然在这一过程中政府尝试公建民营、购买社会化服务、放开养老服务市场的准入资格等多种方式，努力让多元化主体参与到养老服务中来，但目前来看，政府依然是主导者，是资金的主要投入者，是服务的宣传发动者，是政策的组织实施者。部分基层政府过于大包大揽，挤压了企业和非营利社会组织的发挥空间。老年人作为社区居家养老的主体，现阶段多是被动的享受者，还没有成为主动的参与者。政府在社区居家养老服务中如何有效发挥管理和监督作用，民间组织、企业或者个人如何有效地参与，老年人如何发挥养老服务合同当事人的作用，如何形成养老服务的规模化、长效化，这些都需要在社区居家养老的运行中进一步探索完善。

(三)服务人员不够专业，人才规模尚未形成

养老服务产业的发展离不开专业的人才队伍，养老服务工作人员业务精细化、工作的长期稳定性是养老服务特别是社区居家养老服务的重要保障。部分社区的居家养老服务人员数量严重不足，有些仅能够提供生活照料、家居照顾等基本生活方面的服务，缺乏专业人才，缺乏专业的培训，这导致很多社区无法对老年人的个人康复、心理慰藉、法律服务等提供专门的服务。现有的社区居家养老服务职业群体，往往被等同于家政人员，这一职业的群体社会地位不高，并未得到应有的重视。有的社区需要专业的护理人员，而从事社区居家养老服务的护理人员的资格认定、职称评定等很难实现，再加上缺少系统的培训，就出现了职业服务人员缺乏并流失严重的现象。目前，由于社区居家养老服务队伍中志愿服务数量少，志愿者缺乏统一有效的组织，尚未形成规模化、常态化，志愿服务在社区居家养老领域的作用发挥不明显。

(四)资金投入来源不足，使用效益不高

资金的供给和使用是养老服务长期健康发展的基础。社区居家养老资金的来源渠道、优化配置、保值增值、合理运用等是社区居家养老服务开展的重要环节。当前，仍然存在资金投入来源不足、使用效益不高等问题。从资金的来源方面看，目前社区居家养老的资金来源主要是国家补助、社区自筹，随着养老服务需求的差异性、多样化，以及软硬件维护成本的提高，这种资金模式不足以支持社区居家养老服务的进一步发展。从资金的使用方面看，一些社区按照规定的标准要求投入资金建成了一些设施及场地，购进了一批设备，比如洗衣机房、浴室等，但是由于缺乏使用制度规定和管理人员，加之部分安全因素的考虑，这些设施的使用率不高。

(五)社区居家养老服务的法治保障不充分

以法治思维推进养老服务工作是依法治理的必然要求。完善的政策制度、规范的运作是养老服务工作得以良性开展的重要保障。养老服务政策制度的制定和执行、责任的承担和监督、典型实践经验的总结和示范、养老服务纠纷及时妥善的解决等内容直接影响着社区居家养老服务发展的水平。当前社区居家养老服务的政策制度、服务监管等法治保障不够充分。

1.社区居家养老服务法律体系不完善。社区居家养老服务法律关系既有民事法律关系，又有刑事法律关系，还会涉及行政法律关系。近年来，国家修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》，浙江省出台了《浙江省社会养老服务促进条例》，宁波市也制定实施了《宁波市居家养老服务条例》，但这些法律法规，尤其是《老年人权益保障法》和《浙江省社会养老服务促进条例》的规定多是发挥一定的引导作用，针对性还不够，可操作性还不强。除宁波市外，浙江省范围内绍兴市也正在紧锣密鼓地制定养老服务方面的条例，但是其他地区尚未出台相应的法规，现有的法律规定还没有形成一套完整的法律体系。从涉诉纠纷来看，有关社区居家养老服务的民事纠纷，多是依据《民法总则》《合同法》《侵权责任法》等法律来解决。

2.社区居家养老服务监管存在欠缺。依据《浙江省社会养老服务促进条例》第四十七条之规定，“县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依据职责分工对养老机构实施监督”。因此，民政部门是社区居家养老服务的主要监管部门，食品药品监督管理、公安消防、审计、卫生计生等部门参与监管。法律虽然有明确的规定，但在具体的实施过程中会出现监管不力的情形。相关事宜多是汇聚到民政部门，或者由民政部门出面与其他部门协调沟通，这一方面分散了民政部门的精力，造成了民政部门监管不力，另一方面由于职责划定不清，也会出现民政部门与其他部门沟通不顺的情况。另外，取消养老机构设立许可后存在的事中、事后监管的新问题，如何解决，目前尚无明确的法律依据。

3.养老服务合同的主体、权利义务关系还需要进一步厘清。服务合同是社区居家养老服务建立的基础，是社区居家养老运行的法律依据，但是如果合同的内容约定不明确，就会导致履行合同中产生纠纷的现象。部分养老公司没有按照约定提供服务，或者提供的服务不合格，存在着价格高，服务不到位的情况，有的还忽视了老年人应有的知情权。在司法实践中，由于《合同法》未对居家养老服务合同做具体的规定，养老服务合同属于无名合同，法院主要是参考类似有名合同的规定进行裁判，这给法官的审判与纠纷的解决带来了一定的难度。另外，养老服务中存在着大量的政府购买养老服务合同，这些合同的性质本身就存在争议，合同参与的各方主体权利义务如何界定，作为受益人的老年人权益如何保障，社区居家养老公司、政府、老年人违约责任应该如何承担等问题需要进一步的研究探索。

三、社区居家养老服务的对策与建议

(一)拓宽资金来源渠道，创新资金投入方向和方式

需要正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，着力化解资金的来源不足与使用效率不高的短板。

1.拓宽资金来源渠道。社区居家养老服务持续发展的重要保障是资金的投入。一方面要加大各级政府对资金的投入力度，确保财政专项资金的不间断供应。另一方面要拓宽资金的来源渠道，进一步放开门槛，探索资金认缴制，鼓励社会资本的进入，扩大民办公助、公建民营等创新型社会资本引入方式。

2.创新政府财政投入方向和使用方式。“好钢要用在刀刃上”，在完成居家养老服务设施基本全覆盖后，一方面要提高服务设施的使用率，发挥其应有的功能，另一方面要将资金的投向转移到居家养老的软件建设中来。政府资金的投向逐步向人工成本倾斜,加大对社区居家养老的管理队伍和服务人才经费投入力度，尤其要专门划定服务人员的培训费用的比例。在资金的使用方式上，可以打包切块，按照服务投向具体落实到基层的社区组织中，由基层社区组织根据本社区的实际情况整合各种资金来源，制定资金使用的预算，确定资金使用的方法。

(二)优化社区居家养老多元化服务，丰富多样化养老项目供给

坚持“以人为本”的理念，拓展养老服务内容，不断丰富多元化的养老服务项目，解决养老供给不足问题。充分利用科技手段，提供精细化的服务，解决供给不匹配不平衡的问题。

1.按照标准建成基础养老设施，在提供休闲娱乐、集中就餐、日托休息、图书阅览等基本服务供应的基础上，扩大做实居家养老的上门服务。除上门提供必要的家政服务外，定期提供探视、送餐、送医、情感交流等上门服务项目，以满足行动不便老年人的物质与精神等方面的多元需求。

2.进一步探索社区居家养老的医疗服务模式，搭建公立医院、社区医院、居家养老助医工作人员的联动平台，实现资源信息的共享。打通“居家养老助医定期体检、慢性疾病监测—社区医院常见疾病的治疗—大型医院的大病诊疗”的一站式服务通道，做到病有所医、医在及时。

3.创新“互联网+社区居家养老”服务模式，实现线上点单、线下服务的无缝对接。通过智慧养老服务平台、手机App呼叫软件等现代化手段，为老年人订制个性化的养老服务。逐步扩大网络的覆盖面，依托互联网、物联网、云计算、大数据等实现养老服务的需求者、提供者、管理监督者互动，创造老年人网上晒单、养老服务公司下单、政府部门监管的新业态。

(三)优化社区居家养老人才队伍，实现队伍的专业化、职业化

建设一支长期稳定专业化的社区居家养老服务队伍是一项系统工程，既要加快人才队伍的入职储备，拓宽养老服务人才的入口，又要建立健全现有人才队伍的继续教育培训机制和奖惩机制，调动养老人才队伍的积极性，实现人才队伍的专业化和职业化。

1.加大养老服务工作人员的入职培养力度。当前，专业培养护理老年人的学校教育还有很大缺口，特别是具备医疗知识和专业护理知识的专业人才比较缺乏。高等院校尤其是国家高职类院校可探索增设养老护理类专业，或者明确养老护理类方向，开设相关护理类课程，加快培养养老护理人才队伍。

2.加强养老服务工作人员的继续教育培训、职称晋升工作。政府要充分发挥社区居家养老中的管理职责，建立养老服务工作人员入职准入制度，做到持证上岗。制订居家养老工作人员的继续教育培训规则，健全培训机制，定期开展对社区居家养老工作人员的培训考核。开展居家养老工作人员职称评定工作，建立激励机制，同时，对初级、中级、高级护理工作人员给予一定的岗位津贴奖励。

3.吸纳社会组织，汲取社会之力，建立全员助老养老格局。积极发动志愿者服务队伍加入社区居家养老服务行列。充分利用社会资源，引入公益企业等社会公益组织，不断壮大社区居家养老各类服务队伍。积极倡导“我为人人，人人为我”的理念，在全社会形成爱心助老的氛围，实现志愿服务与有偿服务协作互补的局面，建立全员助老养老的格局。

(四)建立健全社区居家养老的法治保障体系

总结有效的实践经验，整合现有政策，科学民主推进社区居家养老领域的立法工作，让社区居家养老服务有法可依。明确监管主体和监管原则，明晰归责情形，建立完善的救济机制，确保社区居家养老服务过程执法必严、违法必究。

1.加强社区居家养老服务立法工作

本着倾斜性保护的原则，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》及《浙江省社会养老服务促进条例》加快制定社区养老方面的地方法规，充分保障作为弱势群体的老年人的合法权益。省级人大要加强各地立法工作的指导和监督。及时总结《宁波市居家养老服务条例》的实施效果，在全省范围内形成“《宪法》—法律—地方法规—规章”的完整社区居家养老的法律体系。同时充分运用其他规范性文件，因地制宜和因时制宜针对性解决相关问题。法律法规在内容上注意强制性规范的运用，突出法律规定的刚性要求，明确违反法律规定的法律责任。对养老合同的签订、履行等各个环节予以专门规定，涵盖养老服务的全过程，减少纠纷的发生。养老合同的内容至少包括合同的主体、标的、收费标准、履行地点及时间、违约责任、争议解决方式等主要内容。

2.完善救济途径，建立社区居家养老服务的监管与运行机制

(1)明确监管主体和监管原则，形成监管合力。民政部门是社区居家养老服务的监管重要主体，食品药品监督管理部门、公安消防、审计部门、卫生计生部门等多部门参与监管。应当理顺民政部门与其他监管部门的关系，形成分工负责、互相合作、互相监督的局面。以分工负责为前提，依据各部门的职责范围针对性监管，多个部门之间要通力合作、互相监督，各部门应制定沟通协调机制和质量监管机制，加强相互之间的联系，提高办事效率。明确民政部门的首要职责，强化对其他部门的监督权，赋予其在社区居家养老监管中对其他部门的质询权，避免出现监管的不作为和乱作为现象。

(2)建立健全救济机制，加大养老服务保障力度。充分发挥法律对子女赡养老人的约束作用。充分利用社区居家养老服务合同规制相关责任主体，明确社区组织对辖区老年人维权的职责和方式方法。对于因精神残疾和身体残疾的老年人遭受侵权时，赋予老年人的监护人、近亲属、社区组织、残联等组织和个人的诉讼代理人地位。通过社区组织的定期巡查，政府有关部门的不定期执法检查，约束监督养老服务组织。在社区内设立举报信箱和举报热线，方便老年人及时反映接受养老服务过程中受侵害的情况。对于在社区居家养老服务中针对老年人的违约行为和侵权行为给予充分的司法约束，建立社区居家养老服务涉诉纠纷赔偿的先予执行制度。进一步扩大社区居家养老服务中保险参保制度，引入商业保险公司参与服务管理工作，减轻政府的压力，降低社区居家养老服务组织的运营风险。扩大保险投保范围，对老年人的意外身故、意外伤残、出行平安、意外医疗等内容进行投保。进一步完善老年人长期照料保险制度，给特殊需要的老年人的基本生活照料和相关的医疗护理提供服务，费用主要由长护险基金支付，以推动社区居家养老服务可持续健康发展。

2019年政府工作报告中指出，“让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有期待”。大力发展社区居家养老服务符合现阶段我国的基本国情，也顺应了国际趋势。浙江省各地在推动社区居家养老服务的发展方面探索了一系列典型做法，制订了相关的法律和政策制度。浙江省各地要积极应对存在的问题和困难，努力实现“让每一位老人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年”(2)习近平2013年12月28日在北京市看望一线职工和老年群众时的讲话。的目标。