乡村振兴战略下我国农村养老服务体系研究

郑涵予，张文政

（甘肃农业大学 管理学院，甘肃 兰州 730000）

步入老龄化社会是国家经济社会发展的自然趋势，我国进入老龄化社会20 年以来，老年人口增长速度逐渐加快，据统计，2019 年我国65 岁及以上人口约为1.76 亿，占人口总量约12.6%，比2018 年的比重有所提高，人口老龄化程度加快，从目前的发展状态来看，预计2022 年我国将步入中度老龄化社会。老龄化问题越来越严重，养老问题的压力也变得越来越大，随着市场化经济的发展，年轻人的生活方式和工作领域也与过去的时代不同，农村的年轻人为了获取更多的就业机会，纷纷去往城市打工或者创业，年轻子女与父母居住上的长久分离，无法照顾家中年迈的老人，农村老人大多进入了“空巢”的状态，而这些老人又不愿意离开自己的熟悉的生活环境，只能在没有子女照顾的情况下进行自我照料。此外，农村普遍存在着收入低、消费能力弱、公共基础设施不足、养老服务水平滞后等问题，使得农村“人才”缺失，如何解决这种问题，引起了政府和学术界的关注。养老服务关系着国计民生，能使千家万户老人生活幸福安康，也能使国家经济社会和谐稳定。我们应积极地探索农村养老服务体系的建设，进一步深化养老服务的改革，满足农村老年人随着时代的变化而日益变化的多样化的需求，提高农村老人的养老服务水平，争取早日解决我国农村养老难的问题。

一、乡村振兴与农村养老服务体系建设

基于我国巨大的农村人口数量和城镇化进程的国情，2017 年国家提出实施“乡村振兴战略”。根据实际情况来看，我国城乡差距较大，农村经济社会发展都较城市落后，农村存在着环境差、就业机会少、公共基础设施薄弱等问题，很多在外地工作的年轻人不再选择回到农村生活和养老，长此以往不仅导致城市交通拥挤、环境污染严重、外来打工子弟上学难、就医难等一系列问题，同时也造成了农村留守儿童留守老人空巢老人等问题严重，所以党中央决定要统筹城乡发展，把乡村振兴战略放在重中之重的位置，推进建设美丽乡村，加快农村经济社会的发展，使得农村的发展能够跟上新时代发展的步伐，让生活在农村的人能够真正地获得幸福感。

农村养老服务体系的建设一方面可以满足老人日益增长的多元化、专业性的养老服务需求，另一方面也可以保障和改善我国民生问题。目前我国大多都是“4+2+1”的家庭结构，年轻夫妻除了上班工作照顾孩子，还要承担着照顾4 个老人的家庭重担，社会化的养老服务体系也尚未建立起来，给个人以及全社会群众都增加了巨大的压力，迫切需要积极的措施来缓解人们的压力。当下，我国农村的养老模式多是采用家庭养老模式，此外农村养老机构基本上都是公办的敬老院，招收对象主要以“五保”户为主，大部分农村地区甚至没有民营的养老机构。敬老院里的设施比较简陋，条件艰苦，除了孤寡老人在敬老院养老外，其他农村老年人都不愿意去养老院养老，一方面是因为他们已经习惯而不愿意离开自己熟悉的生活环境，另一方面是怕被别人嘲笑自己有子女却无人照顾，这对老年人来说打击很大。但是，随着社会新时代的发展，农村家庭结构也发生了很大的变化，农村的年轻人大部分都在外地打工或者创业，有文化的年轻人也大多选择在大城市安家就业，每年回到家乡看望父母的次数有限，更无法满足对家里老人的日常照顾方面的需求，使得传统家庭养老的模式也变得逐渐淡化，再加上农村养老服务供给主体单一、农村养老服务基础设施不健全、养老服务质量低下等问题突出，迫切地需要在农村地区建立完善的农村养老服务体系。乡村振兴战略的提出为农村养老服务的建设带来了重要的发展机遇，农村养老服务体系的建设可以在这一战略机遇下，得到更好的发展条件，有效地解决农村养老问题，是实施乡村振兴战略应有之义。只有不断地加快和完善农村养老服务体系建设，为农民提供基本而有保障的养老服务，切实改善农村养老服务的水平，乡村振兴战略的存在才有意义，才能满足老年人多元化的需求，使得农村老人得到更好的养老服务，实现老有所养的目标。当前，如何在乡村振兴战略的背景下，探索出能够改进农村养老服务体系地对策，对于破解我国农村养老难以及改善农民生活水平都有着非常重要的意义。

二、我国农村养老服务体系发展面临的现实困境

农村养老问题一直以来都是党和政府高度重视的问题，虽然近年来我国相继出台的政策中多次提到优化我国农村养老服务的意见和建议，但实际的实施效果并不是很理想，农村地区养老服务存在的诸多问题依然得不到有效的改善，很多实施的政策也只是流于表面的形式，不能严格按照上级的政策和指示执行来解决问题。目前我国农村养老服务体系主要面临着以下困境。

（一）农村养老保障制度不健全

随着政府职能的转变，国家对农村养老服务体系的重视，政府投入了大量的人力、物力、财力来支持农村养老保障体系的发展，但是养老保障工作取得的效果并不太明显。一方面，农村社会保障制度的建立比较晚，农村老年人在没有劳动能力之后不能像国家单位退休员工一样领取养老保险金，农村老年人没有从其他渠道得到其他收入的可能，这使得农村老年人在失去劳动力之后就没有任何的经济收入来源，生活压力精神压力都变的大了起来。另一方面，国家对农村养老服务保障支持的对象大多是老年人中的弱势群体，即“低保”老人、特困供养老人、孤寡老人、失能老人等，覆盖面范围相对较窄，并未全面地覆盖到农村地区的全体老年人，使得有很大一部分农村老年人得不到政府的补贴和救助，面临着巨大的生活压力。

（二）农村养老基础服务设施不完备

我国自2012 年以来农村社会化养老服务得以产生并得到初步发展，与城市相比较而言，农村社会化养老服务发展较为缓慢，政府的大部分养老服务资源优先供给城市，而农村地区根本就没有养老服务方面的资源，农村养老服务基础设施缺乏甚至严重不足，使得城乡在资源获得上的差距加大。此外，相较于城市的社区养老、机构养老、居家养老、医养结合等多元化的养老方式，家庭养老仍然是农村地区最主要的养老方式，大多数农村地区甚至没有民营的养老机构，除了孤寡老年人在公办的敬老院养老外，其他的老年人依然是处于自食其力的状况，靠着国家的补贴或者子女每月给寄的生活费进行自我养老。农村地区养老机构存在着严重供需不平衡的情况，养老基础性设施配备也尚不完善，相应的医疗、卫生、康复、娱乐、餐饮等配套设施也不能及时到位。

（三）农村养老服务队伍建设薄弱

我国农村老年人口数量较大，这些老年人都需要有专业的护理人员进行照顾，但是我国养老服务方面的人才长期严重缺乏，由于农村养老服务护理工作的特殊性，福利待遇也不高，很多年轻人不愿意在养老院照顾老年人的生活起居，使得农村养老院的医护人员比较短缺。另外在专业性上，一方面，我国养老服务人员大多没有经过相关的职业培训，在养老机构工作的服务人员没有护理方面的资格证书，养老机构也未设置相关的考核制度以及有效的激励机制，养老服务人员缺乏护理专业的知识积累和实际操作方面的培训，难以满足老年人的养老需求。另一方面，由于农村敬老院和养老机构的待遇普遍偏低、工作强度大、工作环境质量差等原因，大多数的年轻医护人员并不愿意回到农村敬老院和养老机构工作，导致农村养老服务人员大多是年龄大、文化程度偏低、专业性不强的群体。

（四）农村养老服务多元供给主体之间难以协调

家庭或者个人都无法实现养老事业的发展，我国养老服务事业的发展需要多元供给主体的共同努力才能完成，近年来，我国经济增长较快，人均收入有所提高，单一的养老模式已经不能够满足老年人的养老需求，只有多元化的养老服务供给才能使农村老人日益增长的多元化的需求得到满足，保证农村老年人能够得到高质量的养老服务。当前我国农村养老各个服务供给主体都存在着供给失灵的问题，并且各主体职责划分不清使得养老资源不能够合理地进行配置，不能公平地落实到每一位有需要的农村老年人手中。一方面，在实际的供给中，政府管理在政策引导上普遍存在着“缺位”的现象，而在职能上却出现了“越位”的现象，造成了养老服务供给的高成本和低效率，也使得市场和社会组织服务供给主体减少了养老服务供给。另一方面，因为“孝”文化理念的弱化，农村年轻人为了更好的就业机会外出到城市打工或者创业，使得家庭在养老服务供给中的功能也逐渐弱化。目前我国仍未建立起切实可行的运作机制和完善的监督体系，使得政府、市场、社会、家庭等多元供给主体之间能够协调发展。

三、乡村振兴战略下我国农村养老服务体系发展的路径选择

近年来，为积极应对人口老龄化危机，国家陆续出台了相应的支持政策，加大对农村养老服务的投入。在政府的主导下，合理配置养老资源，加强农村养老服务供给，不断地推进我国农村养老服务体系建设的发展。《乡村振兴战略规划（2018—2022）》中提出加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系。当前，农村养老问题的解决需要在国家的积极引导下，由全社会共同努力参与建设农村养老服务体系，让老年人能够在良好的养老氛围中切实地享受到优质的养老服务，针对上文对农村养老服务体系所存在的困境进行剖析，从以下几个方面提出建议。

（一）完善农村养老保障体系、提高社会保障水平

养老保障制度既包括家庭养老保障方面的制度，也包括社会养老保障方面的制度。在完善农村养老保障体系的过程中，应当首先了解农村老年人对养老方面的需求，通过制度的建设和完善不断地满足农村老年人的养老需求。

1.完善农村社会养老保障制度。政府应当健全农村社会保障法律体系，强化政府的责任意识，保障农村老人的养老权益，确保农村社会养老保障制度的贯彻运行。在明确其法律地位的基础上，一方面，国家应进一步加大资金投入，完善各项补助政策，扩大保障对象的覆盖率，切实提高农民的收入，鼓励保险公司等金融机构参与到农村社会保障制度的建设中来，除了最基本的医疗和生活保障服务外，应当提高农民的法律意识和相关的权益保护方面的知识，使得农民能够合法保护自己的养老保障权益。另一方面，应加强农村社会养老保障制度管理，建立全国统一的社会养老保险管理系统，按照统一的标准和流程把参保人员的信息进行登记和管理，建立社会保险信息平台，农民们不仅可以在网上看到自己的投保信息，而且也方便农民们在各个地区都能够享受到统一的服务。

2.完善家庭养老保障制度。一方面政府除了对满足条件的老年人给予养老保障补贴外，国家应当给予相应的政策优惠，让有老人的家庭享受到一些政策上的红利，比如，为在外工作的子女安排护理假期在家照顾老人，子女为老年人投保上的优惠、子女购房以及工作安排方面给予政策倾斜等措施来增加子女陪伴老年人的时间，减轻子女的养老负担。另一方面，宣传传统“孝”文化和敬老爱老的传统美德，增强全社会的敬老爱老意识，关爱老年人的生活，在全社会鼓励和支持敬老、爱老的行为，批评和教育不赡养老人、不关爱老人的行为，促进农村邻里关系团结互助，使得农村老人相处融洽相互关爱。

（二）加强农村养老服务基础设施建设、满足养老服务需求

政府应当加强农村养老服务基础设施建设，尽快地修建和改造农村养老机构，提升基础设施供给质量，提高农村养老服务水平，全面推进我国农村养老服务体系的建设。

1.加快机构养老基础服务设施建设。在农村地区，机构养老服务设施主要是以敬老院为主，农村敬老院主要供养“五保”对象，在建设规模上以及服务质量上都比不上城市的养老机构，因此，要本着因地制宜的原则扩建、改造敬老院，加大对农村养老机构和养老服务基础设施建设力度，改善养老机构居住对象的生活环境和居住条件，提高老年人的养老服务质量。通过加强政策支持，扩大对养老服务的投入，积极的建设农村养老机构，并鼓励银行业等金融机构和社会力量加入到农村养老服务基础设施建设队伍中。同时，应当开展各种慈善活动，争取社会中更多的力量对农村养老机构给予帮助，支持农村养老机构的建设和发展。此外，应建立健全农村养老机构管理制度，制定农村养老机构建设和服务的具体标准，加强对养老机构和服务人员的日常监督工作，提高养老机构的管理水平和服务人员的服务质量。在满足老人基本生活方面需求的基础上，组织开展丰富多彩的公益类文娱活动，给老人们送去关爱和温暖。

2.加快社区居家养老服务设施建设。社区居家养老服务与其他养老服务模式相比更能让农村老年人接受，老年人可以选择在自己家中养老，通过上门服务的方式为老年人进行日常护理、家务料理等方面的照顾，使得老年人在家也能得到所需的养老服务。当下我国居家养老服务仍处于初步探索中，需要通过制度优势进一步强化居家养老服务功能。首先，在政策方面，政府应承担起主导的职责，根据农村地区情况和农村老年人需求出台相关的政策和法律规范，使得居家养老服务能够在有序的政策和法律环境中运行。其次，在管理方面上，可以在社区层面建立养老服务日间服务中心，服务中心可以负责老年人的信息采集、物品发放、补贴发放和日常的生活照料服务等，也可以采用上门服务的方式，帮助老年人解决急需的在餐饮、医疗、卫生等方面的需求，使居家老年人享受到连续、专业的养老服务。通过居家养老服务的模式，一方面，减轻了农村子女的养老负担，使子女能够安心地工作，另一方面，以血缘关系为纽带的家庭支持和照料，可以使老年人得到精神方面的满足，保持心情愉悦。

（三）加强农村养老服务队伍建设、保证养老服务质量

养老服务体系的发展离不开养老护理方面的人才，在乡村振兴战略背景下，养老服务体系队伍的建设，需要政府、社会、养老机构等多方力量的共同努力。

1.政府应出台政策支持。一方面，政府应加强对养老服务的立法工作，立足于我国的现实国情，制定关于养老服务护理人员的培养计划，统筹人才队伍建设的快速发展；另一方面，政府应积极地扩大就业，加大对农村养老服务业的支持，努力提高农村养老机构从业人员的工资待遇。

2.转变社会对服务事业的认知。大多数人对服务性的行业或多或少有些偏见和歧视，护理人员不仅要认真地工作、照顾老年人的生活起居，工作之外还要遭受别人对自己工作性质的质疑，无疑是给他们带来了无形的压力。政府应当多去表彰养老机构中的“好人好事”，给予养老服务人员鼓励和支持，发挥媒体的舆论导向作用，多去弘扬养老服务人员的值得表扬的事迹，弘扬敬老助老的传统美德，改变人们对养老服务人员传统观念的认识，使得养老服务行业人员都能够以自己的工作为荣、得到别人的尊敬。

3.加强对养老服务人员的培训。养老机构服务人员都应当参加培训，使得养老服务人员都具有相应的专业技术。养老机构应定期组织对养老服务人员开展教育培训，逐步提高养老服务人员的服务能力和专业素质。实行人才考核机制，对服务人员进行职业荣誉评级。养老机构要体现人文关怀，给予服务人员关心和爱护，帮助解决服务人员工作和生活上的困难，给服务人员提供一个温暖有爱的工作环境，使得服务人员愿意呆在这样有爱的集体中。

（四）实现农村养老服务多元供给主体协同发展

乡村振兴战略背景下，农村养老服务体系建设要逐步建立政府、社会、市场、家庭等多元主体养老服务供给机制，理顺政府、市场和社会组织之间的关系，明晰各自的责任和义务，实现对各种养老资源的优化整合，只有充分整合多方主体力量共同努力，农村老人的养老服务质量才能有效提高。

1.发挥政府的主导作用。政府要合理行使职能，明确职责和义务，制定相应的政策促进养老服务多元发展。首先，政府应当建立、健全社会保障制度，鼓励多元主体参与农村养老服务的发展。其次，政府作为养老服务的主要供给者，政府不仅要为老年人提供基本的养老保障和服务，同时还要对其他服务供给者给予一定的福利补贴，整合各个部门的资源，统筹农村养老服务多元供给主体的协调发展，尽最大努力为农村养老服务给予帮助。最后，政府应不断完善其监督管理职能，使有限的养老资源能够惠及到更广泛的人群。

2.发挥家庭养老服务的基础作用。在农村，由于血浓于水的亲情，使得家庭在农村老年人心中占据着重要的位置，家庭养老有着其他养老模式不可替代的地位。家人不仅清楚老人的生活习惯更加方便照顾老人，而且老人长期与子女住在一起，也使得老年人无论是身体上还是生理上都会变得更加健康。

3.完善社会组织养老服务供给。社会组织参与农村养老服务体系的建设具有灵活性、多样性等特点，在养老服务供给中具有不可替代的重要作用。要加强对社会组织的资金支持，鼓励社会力量进入农村养老产业，除了政府对社会组织的资金和政策支持外，政府应出台相应的政策降低社会组织参与农村养老服务的门槛，放宽准入条件，鼓励各种非政府组织参与农村养老服务体系的建设中。

4.保障市场服务供给主体发展。政府应建立充分的激励机制，保证市场主体积极地参与农村养老服务事业发展。应当贯彻落实养老服务市场全面放开政策，放宽市场养老服务主体准入条件，同时出台税收优惠政策等吸引民间资本投入到农村养老服务体系建设中。

四、结束语

养老之所以成为我们不可忽视的民生大事，是因为它是我国亿万人民群众都会面临的事情，而农村养老问题更是我国“三农”问题中需要迫切解决的问题，只有农村养老问题得到解决，人民群众才能幸福，国家才能长治久安。农村养老服务体系的构建是解决农村养老困境的关键突破口，乡村振兴战略的提出为农村养老服务体系的建设带来了发展机遇的同时也带来了一些挑战，在乡村振兴战略背景下，政府应大力发展农村养老服务体系的建设，鼓励社会组织和群众等多元主体加入到农村养老服务体系的建设中，为农村创建一个健康、快乐的养老环境。