关于普陀区第三次全国土地调查的实践与思考

文/朱凤

一、引言

为掌握真实的土地利用状况，国家每十年为一周期组织开展土地调查。第一次全国土地调查从1984年到1997年用了13年时间，第一次取得了完整的土地资源数据，但由于勘测技术落后，其成果的准确性较差。第二次全国土地调查（以下简称二调）始于2007年，用了3年时间，建立了较为完善和准确的土地调查数据库，借助计算机信息技术实现了数据库的互联共享，其成果在应用方面发挥了重要的参考作用。

二调以来，随着生态文明的建设、自然资源管理体制的改革和新经济、新业态的发展，国家对土地调查数据提出了更高要求。为适应新形势的需要，国家于2018年启动第三次全国土地调查（以下简称三调），目的是在二调成果的基础上,细化和完善土地利用基础数据，翔实掌握土地利用状况和土地资源变化情况，全面提升数据质量，进一步健全土地调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足规划国土资源精细化管理工作需要。开展三调对于上海的重要意义在于：这是实施城市总体规划（2017-2035年）的重要基础，也是促进存量建设用地挖潜、缓解用地供需矛盾、全面提升土地利用效率的重要保障，更是优化营商环境、全面提升规划国土相关行政审批效率的重要前提。

普陀区作为上海的中心城区，于2018年底启动三调，历经“初始调查——国家核查——质量提升——统一时点更新”四个阶段，目前已近尾声，取得了可观的调查成果。

二、三调的工作内容及其特点

中心城区三调的工作内容主要包括城镇内部土地利用现状调查、土地权属调查和各类专项用地调查。土地利用现状调查是查清每一块土地的地类、位置、范围、面积等状况。土地权属调查分为土地所有权调查和土地使用权调查。所有权调查主要依据法定程序对集体土地所有权进行调查和确认，形成全覆盖的土地所有权范围；使用权调查则与地籍册建设工作相结合，基于土地审批和不动产登记数据，对使用权数据开展补充调查与更新。在前两项工作的基础上，根据上海土地管理工作需要，开展工业用地细化调查和储备土地调查。调查工作严格遵照三调技术规范和调查程序组织实施，协调街镇、功能区等相关部门，合理利用和有效整合社会资源，积极吸收社会机构共同参与调查工作。从调查实施过程和调查成果来看，三调呈现出以下特点。

（一）国家管控力度更强

三调采取国家总体控制的工作路径，即“国家制作下发调查底图——地方细化举证——国家在线核实——国家审核确认”，实施内外业一体化调查及重点变化图斑“互联网+”举证的双轨制调查方式，明显区别于二调时采用的“县——市——省——国家”的逐级建设路径，这样不仅有利于国家对各地工作统一进度的把控，也有利于保证数据的一致性，提高数据总体质量，实现“三调成果提供高质量的数据应用和共享服务”的最终目标。

（二）调查技术更为先进

调查底图方面，二调由于开展时间较早，以分辨率为2.5米的遥感影像数据制作的正射影像图为基础，而三调则采用最新的0.1米分辨率的遥感影像数据,制作正射影像图，叠加上一年度的变更调查数据进行变化信息提取以作为调查底图，大大提升内业判绘的准确性。同时，三调采用了精度水平更好的2000国家坐标系，比二调时应用的80坐标系精度提高了十几倍。

外业调查方面，二调采用“外业人员现场核实记录+内业人员整理上图”的方式，内外业分离，耗力耗时，三调则充分利用移动互联网定位技术，运用“互联网+外业调查软件”，依托统一的移动采集设备和调查软件，核实地类记录属性，对地物特征进行举证拍照，照片包含定位坐标、方位角、拍摄时间等信息，照片和地类属性信息即时上传至内业检查平台，既能有效规避调查人员瞒报漏报弄虚作假，又能有效增强调查成果的时效性和准确性。

（三）调查成果更加准确和现势

对于中心城区，三调与二调的地类认定标准有明显不同。二调对于已进行建设用地审批和登记的土地按登记审批的地类进行认定，未登记审批的土地按现状使用地类认定，而土地在实际利用过程中经常存在未按批准用途和批准界线使用的情况，因此二调成果并不能真实反映中心城区土地利用的实际情况，这也为后续土地管理工作带来困扰。而三调则完全按照实事求是的原则，以实地现状为依据认定地类和界线划分，真实反映土地利用现状，成果的准确性和现势性比二调有了大幅提升。

（四）调查内容更加全面

首先，三调对土地分类标准在二调的基础上进行了改进，一级类为13个，二级类为73个，随着土地分类标准的调整，三调的调查内容相较二调更加全面和细化。

其次，在土地利用现状调查之外开展了土地权属调查，对集体土地所有权按照法定程序进行调查确权，并结合不动产登记和土地审批数据，对土地权属性质进行细化标注，将集体土地所有权确权和国有土地使用权审批登记成果落实在土地调查成果中。

再次，结合自身需求开展专项细化调查。为加快推进产业结构调整，开展了工业用地细化调查；为查清储备土地家底，开展了土地储备细化调查；为提高地籍数据精细化管理水平，建立了地籍册。

（五）质量控制更加严格

在质量控制方面，三调与二调同样在调查之初就由国家制定了统一的工作方案和地类样本库，对于图形的逻辑关系比如交叉、隙缝、尖锐角、最小上图面积等都有严格的检查标准，除此之外，三调更加关注图斑的合理性：一是对区级行政界线两侧的图斑进行接边检查和处理。由于区县各自开展调查工作，调查口径理解把握不一，且国家调查底图以区县为单位下发，很容易出现界线两侧图形和地类衔接不上的问题，比如道路、河流等线状地物在线性延展上出现明显断点和跳跃，跨越行政界线的同一个特征区域出现两种截然不同的地类，等等，而区与区的接边处理能够使这类情况得到纠正。二是调整图斑界线，避免出现房屋压线等不合理情况。国家下发的调查图斑以土地使用权的宗地界线为基础并结合遥感影像判绘，而宗地界线对认定有时与土地的实际使用并不一致，有时会出现房屋压线的情况，且宗地界线的认定依据用地审批和土地登记，往往划分过细，并不符合现状使用情况，比如住宅小区的内部通道和绿化独立编宗，造成住宅、小区公共通道和绿化在调查时各自独立成斑，这些情况都需要通过调整或合并图斑界线来加以纠正，以提升图斑的合理性。

三、三调存在的问题及建议

首先，图斑合理性问题在初始调查阶段就已显现，但因工作进度和时间所限，图斑合理性问题并未在初始调查阶段加以解决，而是在国家复核完成后的整改阶段，基于遥感影像和举证照片进行研判修正，造成界线调整的准确性较差，也使部分调查工作出现反复，影响工作进度和工作效率。

为避免类似问题在今后的土地调查中再次出现，应重视以下两个方面的工作：一是调查底图要尽量做到准确合理。国家下发调查底图后，调查队伍在开展初始调查之前，应对调查底图进行检查和修正，以解决部分图斑合理性问题；二是在初始调查阶段外业核实举证的过程中，外业调查人员须对图斑界线进行现场核实，发现房屋压线等情况时，应马上开展现场实测，根据实测数据调整图斑界线。

其次，与二调相比，三调开展了更加全面而彻底的土地审批文件清理工作。按照“谁审批，谁清理”的原则，批文清理虽然达成了全量梳理的目标，但梳理成果并未在调查阶段实现全市范围内的共享共用，导致区县不能全面掌握覆盖全区的土地审批资料并加以核实，这成为开展集体土地所有权调查工作的掣肘。今后应加强土地审批数据的共享共用，在日常管理工作中逐渐提升集体土地所有权数据的准确性。

四、三调成果的应用

（一）应用于日常土地管理工作

土地利用现状调查查清了每一块土地的地类、位置、范围、面积等利用状况，土地权属调查首次将集体土地所有权按照法定程序进行了调查和确认，土地使用权调查全面梳理了宗地数据并建立了地籍册管理系统，这些调查成果今后都将纳入大机数据平台，成为建设用地和工程项目规划审批的基础数据，也是进行日常土地权属调查和不动产登记的重要依据。值得一提的是，新修订的《土地管理法》对集体土地征收内容包括征收集体土地的适用范围和审批程序等作了重大修改。审批程序方面，要求先完成拟征收土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案公告、补偿登记、听证、补偿安置协议签订等前期工作准备，后进行征地报批，这对集体土地征收补偿工作提出了新的挑战。三调形成的集体土地所有权成果，为今后开展拟征收土地现状调查工作、缩短调查时限、提高调查质量提供了有力保障。三调成果正式启用后，将大大增强土地管理数据的准确性和现势性，也将为规划和土地管理部门进一步提升管理水平、提高工作效能奠定坚实基础。

（二）应用于建设用地批后监管工作

本次三调围绕国土资源精细化管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要，基于初始调查成果，开展了批而未用、闲置土地专项调查。在土地利用现状调查和土地审批文件清理的基础上，结合信息系统，查清批准用地范围内未建设土地的实际利用状况，现场核实并分析未建设原因，为开展批后监管、促进土地节约集约利用提供基础。从调查结果来看，批而未供的情况仍然比较突出，主要原因包括几个方面：一是已具备供地条件，但建设项目未落实或等待供地；二是因规划调整，建设项目无法落地而导致无法供应；三是征地拆迁未完成，闲置土地主要是由于历史原因而形成。三调成果启用后可作为新增建设用地项目编制项目供地计划的依据，使供地计划更具备针对性、前瞻性和合理性。在建设用地批后监管方面，三调成果同样可以提供有力的数据支持，通过项目调整、加快规划设计落地、闲置土地处置、土地收购储备等措施，积极盘活批而未供、闲置和低效利用等存量建设用地，严格土地管理，加强土地节约集约利用。

(三)应用于土地利用空间布局和结构分析

三调成果与十年前的二调成果相比，土地利用现状调查数据更为细化和完善，现势性更强，虽然三调成果数据目前尚未正式发布，但从初始调查成果来看，基本能够反映二调以来土地利用变化趋势。以普陀区为例，住宅用地比例相较二调有少许增加并仍占据首位，与该区的人口导入区地位及旧区改造的逐步推进密切相关；随着道路网格结构不断完善，轨道交通建设力度加大，交通功能进一步提升，交通运输用地面积明显增长；内河河道综合整治力度加强，环浜贯通，水系网络不断完善，水域面积增长显著；特别是普陀区作为历史上的工业集聚区，随着工业企业“退二进三”以及桃浦智创城、长风商务区、真如副中心三大功能区的规划落地，产业不断优化调整，工业用地就地转型，工业仓储用地比例下降明显。因此，合理利用三调成果进行分析研究，能够进一步摸清建设用地空间布局、结构和利用状况，为建设用地存量挖潜、完善土地利用结构、优化土地利用布局提供可参考的真实数据。而针对工业用地内部结构不够合理、用地效率有待提升的问题，三调对工业仓储地类专门开展了细化调查，能够有效厘清现状工业仓储类用地的规模、布局和实际使用情况，为推进工业用地就地转型、开展新一轮产业空间优化布局以及相关规划研究和完善配套政策提供有力支撑。

（四）应用于后备土地资源调查

上海作为超特大城市，土地资源日益紧缺，而中心城区土地供需矛盾更加凸显。因此，查清可供开发利用的后备土地资源、合理制定土地利用计划、有效集约利用土地资源是目前政府面临的重要任务。三调成果数据可以作为调查基础数据，通过与控制性详细规划参数进行比对分析，研判土地利用的有效性和后续开发利用的可能性，确定后备土地的数量和分布，为政府决策提供参考和依据。

（五）应用于共享服务

通过共享服务平台和国土空间基础信息平台等相结合，利用大数据分析、挖掘和可视化等技术，在城市精细化管理、城乡空间体系建设与民生服务等多个方面，把土地调查各类成果、各种分析结果和数据产品实时共享，实现土地管理部门与应用部门之间数据的实时互通、信息共享和业务联动，避免在信息采集、存储和管理上的重复与浪费,极大地提高信息资源利用率，让三调成果发挥更加丰富的应用价值。