朝阳市集体林改革后公益林经营管理的探讨

郑璐

(辽宁省旱地农林研究所，辽宁 朝阳 122000)

作为重要林业资源，公益林建设和保护既可以提升生态文明建设水平，提高森林覆盖率，还可以滋养人们赖以生存的地球家园[1]。近年来随着集体林权制度改革的推进，公益林权属发生了重大变化，把林地使用权和林木所有权分配到户，建立起以家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的经营体制，为建立符合社会主义市场经济体制要求的公益林经营管理体制和管理模式奠定了基础，提高了农民群众经营管理生态公益林的主体意识，给公益林经营管理带来了积极变化。但由于以往改革的结果，带来了“一家一户”分散经营的格局，与林业对规模效益有着较高的期待和要求的特点，在本质上存在着一定矛盾，因此在实践中也带来了难以克服的问题，亟待在不断深化改革的实践中予以解决。本文依据笔者近年来对朝阳市集体林区公益林的经营现状为基础，针对在实践中出现的一些矛盾和问题进行探讨，并提出对策和建议。

1 基本情况

朝阳市位于辽宁省西部，干旱少雨、自然灾害多发等，公益林业建设作用尤为突出。目前朝阳市林业用地面积114.63万hm2，占总土地面积的58.6%。森林面积90.90万hm2，其中公益林面积85.92万hm2，占森林面积95%。而在集体林总面积89.80万hm2中，列为应改面积75.07万hm2。可见，集体公益林经营的好坏，林地保护和利用的程度、效果如何，直接影响到朝阳市生态环境质量和经济社会发展的全局。

朝阳市集体林权制度改革十余年来，在市政府《关于进一步完善集体林权制度改革和加快林权证发放工作的通知》精神的指导下[2]，坚持“以有利于本地区生态建设”为基本原则不动摇，采取明晰产权登记发证等一系列行之有效措施，使集体林权制度改革成果得到进一步巩固和完善。在一定程度上激发了本地区广大农民投身林业经营的积极性，盘活了资产、增加了投入。在无形之中提高了农户的流转收益，从而促进了当地经济的发展。

2 存在的问题

2.1 林农权益难实现

朝阳市地处辽宁西部，相对于辽东林农通过卖红松籽儿、养林蛙、种植野菜等经营公益林产生显著的经济效益，辽西林农分到的公益林面积较小，立地条件差，林种结构单一，很难获得林地利用和林下多种经营的收益。导致森林资源总量增长缓慢乏力、林分质量粗放低下、生态质量下降、林农经营管理的热情不高。还有部分地区林农对林权流转、资产评估、林权贷款等政策模糊不清，致使林农没有主动参与到公益林经营管理工作中来。

2.2 林地保护不到位

《中共中央全面推进集体林权制度改革的意见》中规定，要对生态公益林等重点林区进行保护，由于本市集体公益林多分布在高山远山，加之国家级和省级补偿标准不统一且补偿金落实不到位，林农对公益林正常的抚育及管护方面都不能有效进行。森林火灾、森林病虫害、非法占用林地、滥砍盗伐、违规放牧等破坏林地行为主要依靠护林员来完成。而护林员每月工资只有350～600元，所以在安排人员方面也无法按照相应的法律法规来设置专职的护林员，只能聘用一些年龄偏大，文化素质低的当地农民，而且这些人员在保护森林的同时还要从事相关的农业活动，没有办法全身心投入到管护工作中去，导致森林资源破坏的行为无法被及时发现并有效制止[3]。

2.3 科技支撑不理想

近年来，公益林在生产经营管理方面存在着很多亟须解决的科学技术难题，比如朝阳地区乡土树种刺槐经营问题，万亩刺槐林在林龄达到15年以后，出现枯枝枯梢整株死亡，2代3代不生长，萌芽力不够的问题。还有油松的可持续经营、侧柏的造林成活率低、山杏的兔害和冻害等问题、蒙古栎的人工诱导针阔混交林建设等等。有关行政管理部门和科研单位，极少开展农户对集体公益林进行开发情况方面的调查摸底，帮助解决公益林提质增效的各种经营措施，特别是提供开展林地经营的科学高效的生产经营模式，科研与生产实际存在一定的距离。

2.4 经济和社会效益低

根据国家及省级公益林现行的补助相关政策，公益林的补助标准较低，经济效益不明显。同时，集体公益林的开发利用方面不尽如人意。一部分条件相对较好的公益林，通过林地转让，由林业大户整合，进行一些林地经济、林地养殖等方面的开发利用。还有相当一部分自然条件较差的公益林，例如高山、远山地段的公益林几乎没有开发利用价值。总体上看，缺乏政府的引导，使农民虽然有公益林的经营权，但在思想意识方面进取观念不强。农民在种植、养殖等林地经济开发利用方面做的比较少，效益不理想。

3 对策及建议

3.1 增强林农的生态意识

朝阳属低山丘陵区，山林是林农的生存根本之一。林业发展意味着乡村的振兴和林农的小康生活。增强林农生态意识，是林改后提高集体公益林经营管理水平的前提。为此，首先要通过组织林农开展政策、技术培训，充分利用电视台、路灯广告、LED屏等，广泛宣传保护生态环境的意识。让林农认识到公益林发挥出的保持水土、涵养水源、固碳释氧、调节气候、美化环境等多种生态效益，关系到广大农村经济社会可持续发展、全面建成小康社会的长远大计。

3.2 优化公益林补偿机制

国家和省政府在公益林补偿标准上应不断提高，现行的集体和个人权属的国家级公益林，2013年至今225元·hm-2，到户补偿165元·hm-2，劳务费56.25元·hm-2，公共管护支出3.75元·hm-2。集体和个人权属的省级公益林2014年至今增加37.5元·hm-2，共112.5元·hm-2，到户补偿52.5元·hm-2，劳务费56.25元·hm-2，公共管护支出3.75元·hm-2。在朝阳各市县(区)财政允许的情况下，还应该对公益林生态效益补偿经费进行配套。同时高度重视产业扶持、技术支撑、人才支持等补偿方式。

3.3 加强科学技术支持

科研单位应立足朝阳生态脆弱地区，围绕重要生态系统保护和修复重大工程，开展生态公益林可持续经营、退化森林生态系统恢复与重建、生态林树种种质资源开发利用及侵蚀劣地植被恢复技术等方面研究，解决公益林领域突出问题。同时深入生产一线调查研究，解决生产中制约公益林经营管理的难点热点问题，提高公益林经营管理的水平和效益，促进区域生态文明建设。

3.4 开展可持续经营

长期以来，公益林经营管理都是以国家主体投入为主，目前，林农自己拥有的公益林比例越来越大，公益林管理主体相对分散。可以通过承包、租赁、转让等多种形式，促进林地使用权和林木所有权合理流转。建立大户、家庭林场、专业合作社等新型林业经营主体，通过宣传、培训、指导、培育典型等方式，根据实际地形进行猪、鸡、羊等生态养殖，发展五味子、柴胡、车前子等公益林下种植业，开发观赏、采摘、旅游等项目，使其能够获得更高的经济效益。对不便于开发利用的高山远山公益林，在保护的前提下，进行更新、抚育采伐、合理改造，增加生物多样性，增强水源涵养作用，提高林分稳定性，促进经济、生态、社会效益发挥。