阿拉善盟生态林管护问题与对策

海莲，王霞，杨卫超

(1.阿拉善盟林木种苗站，内蒙古 阿拉善 750306;2.阿拉善盟林业治沙研究所，内蒙古 阿拉善 750306;3.阿拉善盟林业工作站，内蒙古 阿拉善 750306)

阿拉善作为我国一个独特的自然地理单元，地处极端干旱荒漠区，地理位置特殊，生态环境十分脆弱，植物种类稀少，结构简单，多为旱生、超旱生和盐生的灌木、半灌木。多年来，阿拉善盟生态建设始终坚持“保护与建设并重，保护优先”的发展方针，采取“以灌为主、灌乔草相结合，以封为主、封飞造相结合”的治沙技术措施，形成了围栏封育—飞播造林—人工造林“三位一体”的生态治理格局。从20世纪80年代开始，阿拉善盟相继启动实施了三北防护林工程、天然林保护工程、退耕还林(草)工程及造林补贴项目等一批国家重点生态建设工程和项目，随着各项工程的深入实施，造林成效喜人，生态环境也发生了巨大改变。

1 阿拉善盟生态林建设现状

截至2019年底，阿拉善盟在国家重点生态建设工程的带动下，累计完成以梭梭为主的灌木人工造林已达50.7万hm2、飞播造林42.1万hm2、封山(沙)育林28.5万hm2、退化林分修复等7.7万hm2。特别是党的十八大以来，随着生态文明建设的不断深入，阿拉善生态建设工程任务量不断增加，2019年已是连续第6年年均营造林任务量过百万亩。巨大的营造林规模对后期管护工作提出了新的挑战，尤其在阿拉善这种干旱荒漠地区，如此大规模、大力度的营造林，就更加迫切需要在后期管护上进行探索、实践，以便更好地巩固营造林成果。因此，在营造林后期如何实现有效管护，已然成了当前急需解决的问题。

2 存在的问题

2.1 底数不清、管理混乱

由于阿拉善盟地域辽阔、每年的生态建设工程涉及面又极广，加之目前尚未建立起全盟生态建设工程动态管理体系，缺乏对全盟历年营造林的实施效果及消减情况的全面摸底调查，真实的需要管护的、可转化利用的造林地面积、质量、位置、权属等情况底数不清。除此之外，历年营造林工程档案因人事变动、工作衔接不畅、反复变更等原因导致管理混乱，甚至有原始资料丢失不全等现象。

2.2 缺乏专项资金，管护不全面

持续管护是保证造林成效的关键，然而在阿拉善盟缺乏营造林后期专项管护资金是影响造林成效的最直接因素。阿拉善盟营造林主要以灌木人工造林、飞播造林、封沙育林以及部分退化林分修复等构成，现阶段国家重点工程和项目营造林投入：人工造林3 600元·hm-2、飞播造林2 400元·hm-2、封山(沙)育林1 500元·hm-2。但由于人力、物力等造林成本的不断增加，目前国家投入资金勉强能满足工程建设。加之，阿拉善地域辽阔，营造林地地处偏僻、面积广且大多处于牧民经营的草场范围内，部分甚至与集体林地犬牙交错，导致管护难度加大，进而逐渐形成了“重造轻管”的现象。为鼓励造林以及保证造林成活率、保存率，近年来阿拉善盟各旗区普遍采用“先造后补”的营造林模式，但只能勉强保证造林后前3年的管护，管护也仅仅是保证浇水2～3次，3年后的保存率达到验收标准且兑现补贴后，部分林地便处于自然消亡状态。

2.3 缺乏高效的管护体系，责任不到位

目前，除了三北防护林工程、天然林保护工程、造林补贴项目等国家重点生态建设工程涉及“管护”以外，草原建设、公益林、森林草原病虫鼠害防治以及森林草原防火等一批基础保障工程均存在“管护”的问题。但因缺乏林地草地统一管护规划，管护体系尚不健全等原因，存有多头管理、管护面重叠等现象，进而导致管护责任落实不到位，管护效果参差不齐，管护资源严重浪费的现象突出。

2.4 缺乏统筹规划，成林转化利用率低

近年来，阿拉善盟大面积营造林工程的实施，不仅为改善地区生态环境发挥了重要作用，也为沙区农牧民转变生产生活方式，发展林沙产业，拓展增收渠道奠定了一定的基础。但由于林草资源保护、利用总体规划尚不健全，缺乏动态监管体系，致使大面积林草资源要么处于因过度开发而修复的状态，要么完全处于闲置状态，即使有开发者发展利用，但由于缺乏完善的管护审批体系以及相关保护与利用的具体措施及标准说明，开发者往往会在烦琐的审批事项中失去耐心而放弃或因偷牧偷伐偷采，使新的造林地连带原生植被再次遭到毁灭性破坏。

3 对策与建议

基于阿拉善盟营造林现状及营造林后期管护存在的问题，为长期巩固造林成果，并在此基础上将成果转化利用，形成巩固成果、转化利用，从而进一步达到成果巩固的良性循环模式。

3.1 提高思想认识，严格落实“三分造，七分管”

阿拉善盟生态环境恶劣，造林能保证成活率已是件不易的事情，若要持续保证后期生态建设成果，就必须在科学造林的基础上严格管理、科学养护。从思想认识上，将生态建设工程的实施，由交账变为交林，坚持造管并重，从新造林开始持续、系统的加强管护，保证造一块成一块，切实将“三分造，七分管”从作业设计落实到田间地头，决不能使新建的营造林工程成为对脆弱生态环境形成二次破坏的“元凶”。

3.2 整合资源，探索成立专门的管护机构

统筹全盟林地草地管护规划，将三北防护林工程等国家重点生态建设工程的后期管护与草原、湿地、国家级公益林、森林草原病虫鼠害防治以及森林草原防火等基础保障工程的“管护”职能相结合，实现山水林田湖草沙综合管护无缝对接，整合现有管护项目资金和管护人员，探索形成综合管护机构[1]，明确管护职能，消除多头管理、管护面重叠以及管护责任落实不到位等现象。

3.3 摸清资源底数，实行分类经营

建立阿拉善盟荒漠化治理数据库，摸清归纳往年相关联数据，与大数据平台进行协调联动，对迄今为止的各项数据进行汇总分析并结合森林资源调查和营造林工程综合核查，全面彻底对历年的营造林地进行摸底调查，以数据为依托从而有效结合本地情况逐步实现对年度营造林工程消长情况的动态管理与科学高效的管护[2]。亦可通过大数据平台“把脉”全盟山水林田湖草沙等自然资源的潜在价值，助力林沙产业可持续循环发展；也可针对当前亟待解决的营造林后期管护问题，开展专项分析且对症开“处方”,根据实际情况来精准施策，从而达到具体问题具体解决，避免不必要的人力、物力以及时间精力的浪费，逐步实现“精准治理、精准管护、精准开发”,真正做到习近平总书记所说的科学生态观，以“生态的办法解决生态的问题”，实现自然资源的有效修复、保护与开发利用。

3.4 创新机制，探索多种管护模式

全面推行营造林后期管护责任制，探索实行“林长制”，加强从上到下的管护责任落实与监管，将营造林管护纳入领导干部自然资源资产离任审计范畴，严格落实各级领导的管理、保护和监督责任，从目标和责任层面推动营造林管护。探索工程化管护机制、市场化管护机制，引导企业、集体、个人、社会组织等社会资本，经营主体参与造林管护与经营[2]。集体林地可实行托管制度，把适宜集中经营的林地资源统一规划，统一管护[3]。探索实行造林与管护捆绑招标，确保造林与管护相统一，权责利相一致。

3.5 以产业发展，带动营造林管护积极性

将营造林后期管护与解决林牧矛盾、脱贫攻坚、乡村振兴等相结合。在禁牧区，优先聘请有管护能力的农牧民为兼职护林员，通过给予一定的管护劳务费增加其工资性收入，从而调动其对造林管护工作的热情[4]。引导农牧民转变观念，积极投身林沙产业，在不超过生态系统承载力的前提下，引导其合理利用林地资源，通过开展生态养殖、林下中药材、采种、牧家游、乡村旅游、荒漠探险等途径，增加其经营性收入，使其真正享受到“保护得越好，回馈越大”，“谁保护、谁受益、谁贡献大、谁得益多”的“生态红利”，从而带动造林管护的积极性，保证生态建设成果。

4 结语

作为祖国西部生态防线的前沿，阿拉善生态环境状况的优劣，不仅直接关系到本区域各族人民群众的生存，生活和经济社会的发展，更关系到西北和华北广大地区的生态安全。阿拉善盟上百万亩的生态建设工程，如何实现建设成果的长久巩固，营造林的后期管护显得尤为关键。针对当前阿拉善盟营造林后期管护存在的诸多突出问题，必须通过一套科学的、可操作性强且行之有效的方案来解决。“三分造，七分管”，可见林地管理的重要性，同时林地管理也是一个系统性的工程。要改变以往“重造轻管”的思想弊端，彻底摸清底数，进一步理顺管理体制，明确责任主体，落实管理责任，创新管护机制，做到管护措施到位、人员到位、资金到位、责任到位[5]，努力形成林沙产业发展逆向拉动生态建设与保护的发展格局，使“沙场变成天然的绿色工厂”，促进农牧民生产生活方式转变，是提升阿拉善盟现有营造林地综合利用效率和管护效率的有效途径。