上海城市地下空间规划建设管理的思考与建议

王寒梅，唐 杭，史玉金

（上海自然资源研究中心，上海 200072）

上海作为现代化国际大都市，土地开发利用程度较高，长期面临国土空间资源紧约束，主城区公共空间供给潜力不足等问题。城市地下空间作为重要的空间资源，在现代城市管理与工程技术支撑下，理应成为城市建设的重要增长极和关键驱动力。为更加合理地开发利用地下空间，应当进一步加强地上地下统筹，以绣花般功夫推进地下空间科学规划、有序利用、精细管理，将上海城市地下空间真正打造成城市发展的新高地。

1 树立地下空间开发利用理念

（1）以科学人本理念引领地下空间未来发展

一是人本化，地下空间建设应当实现人与自然和谐共处，从功能布局、互联互通、环境营造、安全管理等方面更加体现以人为本原则，实现城市可持续发展。

二是安全化，上海是典型软土地区，地质条件复杂，地下空间开发利用中地质安全风险较大，且随着开发深度的不断加大，风险也大大增加；另外，发生火灾、化学污染事故概率也很大。今后需要以更高标准建设管理地下空间，更智能手段监测地下空间运营安全，提升城市韧性。

三是集约化，地下空间开发利用具有永续性、不可逆性的特点，工程改造难度大。必须坚持节约集约利用，减少空间资源浪费。过往因缺乏规划引导和政策支持，存在浅层地下空间随意敷设管线、利用粗放，中、深层地下空间开发程度较低，协调性不足，经营性地下设施可达性差、利用效益不高，公益性地下设施用途单一、功能兼容性不强等一系列问题，需要通过规划引导地下空间分层分类布局与联通建设，通过政策支持地下空间集聚开发、深度利用与功能复合，提升地下空间集约利用水平。

四是网络化，当前结建地下工程开放性差、使用率不高，单建地下设施联通性差，辐射效应不足。中心城区地下空间林立，但呈现“群岛式”布局，新城地下空间主要结合轨道交通网络以及大型居住、办公、商业中心建设，尚未形成规模效应。未来应当结合轨道交通网络及其周边地下公共通道建设等，逐步疏通地下空间关节和筋脉，实现一体化布局。

五是智能化，当前地下空间管理信息化、智能化水平有待进一步提升，应当在规划建设管理与安全运营等领域更广泛地运用各类信息技术、监测预警技术，实现地下空间全周期、智能化管理。

六是法制化，地下空间开发利用需要通过健全法规政策体系，从规划建设、空间使用、安全运营、权属管理、人防与应急管理等方面予以系统规范和有序引导。

（2）以底线思维保障地下空间地质、生态安全

一是，填补深层地下空间地质安全实践短板。上海尽管在浅中层地下空间保护开发利用中积累了大量经验，但地下深层空间分布有巨厚含水砂层，地下水位高，开发利用面临地下水、饱和砂土、地质结构变化、浅层气害等地质安全问题，地下工程建设运营地质风险大。建议对于地下空间，推进规划阶段地质安全评估与承载力评价，明确适建、限建、禁建三维空间分区引导；在项目立项阶段，规范地质安全评估与空间准入审核；在工程建设阶段，加强地质环境监测与灾害防治，防范地面塌陷、建（构）筑物变形、地面裂缝等事故风险；在后期运营阶段，加强工程安全与周边地质环境监测，定期开展安全风险评估并针对性制定防治措施。

二是关注地下空间水土环境与生态安全问题。随着地下空间开发强度、深度不断增加，需要密切跟踪工程建设、资源利用对地下生态环境尤其是地下水质的影响，建议强化地下建设项目环境影响评估、空间准入审核，革新施工器材工艺，从源头上控制工程建设污染风险；探索划定地下空间安全保护红线，切实保护地下空间利用安全。

（3）以持续发展理念推进深层地下空间适度建设与战略预留并举

当前上海地下空间建设主要集中在40米以浅（浅中层），仅部分深基坑、轨道交通、隧道工程开发深度超出了40m，例如：苏州河深隧工程、北横通道等。未来应基于地质安全评估探索深度地下空间开发利用，近期利用宜以轨道交通、市政管道等线性工程建设为主，远期作为城市快速交通、物流调配、雨水调蓄、能源输送等功能系统建设的战略空间予以预留控制。

2 提升地下空间开发利用品质

优化地下空间开发利用方式，塑造高品质地下空间。

一是实施地上地下统筹开发战略。全市层面，在地下空间专项规划基础上，统筹确定地下空间“一网、一片、多心”平面布局。区域层面，加强详细规划、城市设计与工程建设统筹。“一网”——轨道交通地下空间，主要关注场站及其周边地区的综合开发利用，通过统一规划、整体设计、协同建设，统筹安排地上地下商服办公、交通市政等设施，在满足通勤、运营要求的同时，打造开放式、一体化、多功能的公共空间。“一片”——主城区，重点结合城市更新，综合采用工程改造、流转经营、功能复合等，推进旧区闲置、低效地上地下空间再利用。在符合规划控制、风貌保护、安全管理要求前提下，聚焦公共活动中心区有限度地新建地下通道等联通性空间，缓解旧区公共活动空间不足、基础设施供应能力差等问题。“多心”——新城区除轨道交通枢纽外，主要聚焦开发强度较高的地区中心，通过详细规划设计，引导地上地下合理分层布局与联通建设，并按照“近远结合”的要求，为地下空间远期开发预留规划空间与连接通道。

二是优化公共空间布局分类引导策略。考虑地下空间具有相对密闭、开发不可逆，且平均区位效益劣于地表空间等特点，应当坚持公共设施优先的原则，引导交通、市政、物流仓储、人防专业设施向地下空间布局。同时，基于不同类型设施在建设条件、对外联通、服务规模、运营安全等方面的具体要求，细化研究完善城市重点地区地下空间开发利用主导功能、平面区位、竖向深度、建设规模等规划核心指标，以及不同类型设施分层设置、优先级别、功能兼容、避让距离等建设管理要求。

三是推进地下空间复合利用行动。加强地下空间在时间、空间、功能上的多维复合利用。鼓励经营性地下空间适时、适度对外开放，用于满足公共通行需要；引导轨道交通场站、大型人行通道、下沉式广场等公共地下空间配建适量商业设施，提升利用效益；支持结建工程建设主体深度开发地下空间，探索对地下三层以上（或10m以深）的地下空间开发，从规划容积率、混合用地比例、供地方式、出让价款等方面给予政策支持。

3 完善地下空间精细管理

优化地下空间权责利益与全周期管理，促进地下空间可持续利用。

一是明晰地下空间权属。在《民法物权编》等上位法基础上，研究制定上海市地上地下空间土地权利法规，完善地下空间不动产权体系。借助新型测绘与地理空间信息技术，推进地下空间三维调查确权登记，探索建立地上地下一体的不动产权登记管理制度。

二是协调地下空间权责利益。在当前地下空间联席会议制度基础上，进一步明晰各方权责，发挥规划、建设、发展改革、民防与公安部门在地下空间领域的协调作用，强化统筹管理。管理对象上，区别一般地下空间与特定类型地下空间，实施差异化管理。对于地下轨道交通、地下市政管线、地下电站、地下车（人）行通道与公共绿地地下空间等特定类型公益性地下空间，落实行业部门管理职责，加强利用管护。对于一般地下空间，按照“谁开发、谁所有，谁受益，谁保护”的原则，由相应权利主体按规定利用与保护，由行业主管部门按各自分工跟踪监管。管理内容上，一方面聚焦相邻关系，协调解决地下空间在通行、采光、通风、给水、排水、铺设管线、安全防护等方面的相邻空间与建构筑物利用问题，为地下空间可持续利用提供权利保障，另一方面，聚焦空间资产价值，在地上地下统筹基础上，进一步优化完善地下空间分区分层分类基准地价体系，加强地下空间估价机制与交易市场建设，为地下空间出让、转让、抵押等筑牢基础。

三是推进地下空间全周期管理。从行政体制机制建设方面，打通地下空间“规划—建设—登记—运营”管理链条，实现地下空间“规划编制—可研设计—立项审批—开发建设—验收登记—运营监管”全周期管理。从信息化管理方面，汇总治理各类地下空间数据，形成一套基础数据底板，统一管理空间单元、属性要素与具体规则，实现“一张图”管理。

4 健全地下空间开发利用保障

完善地下空间法规政策、规划、技术标准与信息化支撑，系统巩固地下空间开发利用制度机制保障。

一是强化地下空间法制建设。当务之急在于推进地下空间保护开发利用综合性立法，同时完善地下空间土地权利相关立法。

二是加快地下空间规划体系覆盖。尽快发布地下空间专项规划，作为本市地下空间规划建设的纲领性依据。在此基础上，加强详细规划层次规划引导，为新城和旧改地区地下空间开发利用提供规划约束和指引。

三是优化地下空间管理政策。健全地下空间有偿使用制度，完善地下空间出让管理；推进地下空间建设项目审批管理“一网通办”，出台地下空间复合利用与深层开发支持政策。

四是革新地下空间相关技术方法标准。统筹地上地下，科学制定地下空间利用现状与三维权籍调查标准；引导集约利用，合理制定地下空间节约集约用地标准；规范统筹建设，研究制定综合性地下空间工程建设标准；强化监测监管，革新应用地下空间地质、生态安全监测与灾害预警防治技术；夯实数据基础，综合制定地下空间数据模型与数据库标准。

五是推进地下空间智能化、信息化管理。在统一地下空间基础数据服务的基础上，推进地下空间规划建设、市政交通、安全管理等领域“一网统管”，运用大数据、人工智能技术丰富地下空间智能管理应用场景，推进地下空间全周期管理与全天候监管。