集体经营性建设用地入市增值收益分配问题研究

符越洋

（郑州大学 河南 郑州 450000）

一、研究背景

（一）城市建设用地供求不平衡

随着我国城镇化进程的发展，我国土地供应与城镇化发展矛盾日益突出，城市建设用地持续扩张但供不应求，农村集体经营性建设用地利用低效，甚至闲置。为了解决城市建设用地紧缺的难题，城乡建设用地发展之间不平衡的矛盾，盘活集体土地，国家出台了集体建设用地与国有土地同权同价，实行农村宅基地的有偿退出制度，探索集体经营性建设用地的发展道路。

（二）土地增值收益分配不均衡

集体经营性建设用地入市产生的增值收益分配问题的解决，对于我国农村土地制度改革的进行极为重要。目前，我国土地产权制度存在的问题有待解决，集体经济组织和农民在土地增值收益分配中的合理利益未能得到保护和重视，土地征收补偿机制需进一步完善，促使利益各方在土地收益分配过程中公平享受利益分配。

二、文献综述

（一）国外的相关研究

国外学者普遍认为土地产权的完整明晰有利于土地资源配置效率的提高和制度发展的稳定。Demsetz认为产权的完整性为人们寻求最高效的资源利用方式提供了动力。国外学者对我国土地产权制度也进行了研究，Gavian等认为中国现有含糊不清的土地产权交易有陷入“巴泽尔困境”的风险。Henry George认为土地增值应归公所有，Mill认为土地增值收益要以税收的形式归国家所有。Barlowe认为土地增值收益的产生主要是由于在农地转用与土地所有权转移过程中产生的“地租剩余”的资本化。我国集体经营性建设用地入市增值除了有随土地使用权转移而产生的地租资本化之外，还受到了城乡二元土地使用制度的影响。

（二）国内的相关研究

1.关于入市收益分配重要性的研究

陈贤秋（2008）认为农村集体经营性建设用地入市及收益分配有利于提高资源配置的效率，彭建辉（2014）认为农村集体经营性建设用地入市对于城乡经济的平衡发展有重要的推动作用，陆剑（2015）通过调研，认为急需进行制度等顶层设计来解决收益分配不均衡的问题，何嘉男（2016）认为农村集体经营性建设用地入市更应关注用怎样的收益分配方式保证入市顺利进行。

2.关于入市收益分配监管问题的研究

陈美球（2009）认为，集体土地入市不能没有国家出台法律法规作保障，否则入市会受到阻碍，王小映（2014）认为土地入市产生的收益分配过程中，应发挥市场的作用。戈统（2015）认为，农村集体经营性建设用地在入市交易过程中出现的诸如自发无序流转、分配不公等问题，需要建立入市交易平台，完善相关监管措施。牛海鹏（2015）认为土地入市机制应加大对农民的指导，政府要设立监督机构。何格（2016）分析了农村集体经营性建设用地入市运行机制、相关配套改革问题，认为应将完善收益分配的重点放在优化法律制度上。

3.关于入市收益分配主体研究

张鹏（2007）认为为了保障农民的主体地位应提高集体经济组织的收益分配占比；石小石（2016）认为在增值收益分配主体中存在着三层收益分配关系，一是政府与农民集体；二是各级政府间；三是集体和农民间，刘晓（2016）认为集体经营性建设用地入市收益分配要以集体组织为主体，郑和园（2016）认为在增值收益的分配中，要重视保障土地使用人的权益。

三、农村集体经营性建设用地入市增值收益分配中存在的问题

（一）土地入市增值收益难以确定

增值收益的确定难度较大，一方面，在集体经营性建设用地入市过程中产生较多的隐性成本，尤其是隐性投入和历史投入，这些投入成本难以计算衡量，在入市过程中，计算资料缺失，工作量大，对于专业性人员要求较高，人力投入和时间投入计算复杂，另一方面，对于入市带来的一些非直接性经济补偿收益，尚没有明确统一的统计标准，导致增值收益确定难度加大。

（二）各地区参与分配的方式不同

由于目前我国土地入市机制发展还不完善，各地区间参与收益分配的主体未能形成统一标准，从产权的角度来看，集体经济组织作为所有者，农民拥有土地的使用权，政府作为国家行使权力的代表，在交易过程中履行监督管理的职责，拥有参与经营性建设用地入市所带来的增值收益分配的权利。但在具体实施的过程中，由于各地状况不同，对于参与增值收益分配的主体存在着不同看法。从现在各地区分配现状来看，参与分配的最大受益者各地区都有不同，例如郸县发展中将集体经济的发展列于重要地位，媚潭县侧重于在入市过程中了保护农民利益。各地发展各有侧重，主体侧重的不同难以在全国形成统一适用的收益分配方式。

（三）缺少入市增值收益分配管理机制

政府发布的相关文件仅对入市的对象、入市的交易流程和政府参与分配的方式进行了规定说明，但对于集体内部的分配比例缺少明确规定，农民个人的利益保护缺少法律支撑。同时，在土地入市流转中缺少统一的规范管理，造成了私下交易和交易纠纷等的社会乱象，土地交易市场混乱，无法有序进行交易，加上政府的入市方案缺少对入市交易过程及增值收益分配的管理，致使分配管理机制缺失，难以保证分配的有序进行。对土地私下流转等乱象缺少相关惩罚规定，为私下流转现象的发生提供了违法机会，造成了相关主体的权益受到侵害。

（四）管理监督机制缺失

由于我国农村集体经营性建设用地入市流转的过程及收益分配比例等缺乏相关法律法规作为依据，监督监管无法顺利进行，产生一系列乱象。在具体的入市交易过程中，缺乏地方性政策对监督制度进行详细的规定说明，执行监督缺乏法律保障，影响了土地入市流转过程中产生的增值收益分配的公平和透明，如村集体组织对土地增值收益乱用滥用，财务不公开、集体经济组织收益的使用缺乏监督制约等现象，这损害了村集体组织和农民的切身利益。

四、针对增值收益分配存在问题的对策建议

（一）完善土地产权

明确土地产权，理清权利与义务的关系，确定土地权利归属，遵循法制法规对土地进行流转。在土地产权完善过程中，土地管理部门要对农村集体建设用地的面积、区位及用途等方面进行实地调查，划清集体和国家、集体和集体，各集体小组间和各村民间的产权归属，保护土地使用者的合法权益。完善土地登记制度，明晰土地权利之间的界限，规范土地流转，以证书和法律法规保护集体土地产权的合法归属，为土地使用者提供合理的依据和保障。

（二）建立城乡基本一致的地价体系

按照发展规律，尊重自然、社会与经济发展之间的统一性及差异性，合理确定土地质量和土地价值，土地质量和价值进行评估应按照相关的标准，对将要入市的集体经营性建设用地按照其等级，用途与所对应的基准地价标准进行测算，建立城乡统一的基准地价体系。同时，相关部门修改完善相关法律法规，对城镇土地使用权出让和转让进行明确规定，对城镇土地估价的标准和过程进行规范，建立完善统一的配套方法和政策标准，为建立城乡基本一致的地价体系奠定基础。

（三）制定合理的增值收益分配制度

国家要设置合理的收益分配比例，要明确收益分配比例，由于各地区发展不同，在确定各利益主体之间的分配比例时可以因地施策，农民获得收益的方式要明确统一，公开透明。根据不同地区实际情况，对增值收益进行不同方式的使用，可以将部分增值收益用作村集体成员的社会生活保障，在保证收益稳定的同时，促进集体组织和农民生活稳定，为农民获得更多财产性收入提供保障，释放农村集体经营性建设用地的潜在价值，促进城乡均衡发展。

（四）加强流转及收益分配过程的监督

土地入市要经过严格的审查，土地入市的交易双方要严格遵守交易程序，按照交易程序进行，在达成交易约定后，政府要对交易土地使用的合法性和增值收益分配的合理性进行监督。政府可以通过建立相应的监督部门，对增值收益的分配过程进行合法监督，明确增值收益的分配原则，对分配主体得到的份额是否符合规定进行监察，同时，对增值收益的使用进行严格监管，使得资金的使用透明化，合理化，提高增值收益的使用效率。

总结

随着城镇化的发展，集体建设用地流转试点越来越多，规模越来越大，更多主体的利益应得到保护，参与到社会发展中来，共享社会发展的成果。但由于我国现存的城乡土地二元制度，以及相关法律还不完善，对于集体经营性建设用地入市造成了阻碍，因此，国家需要制定完善相关的法律，使各个主体的利益得到保障。探索集体建设用地流转的模式，通过对流转收益分配现状、流转收益分配问题等的研究，对集体经济组织内部的土地增值收益分配方式做出合理规定，既要保障土地增值收益在农民集体经济组织内部公平有效的分配，又要完成了中央农村土地制度改革提出的在国家、集体和个人之间均衡分配的目标。