加快形成新发展格局的税收对策探讨

◆李轶超

内容提要：当前，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是党中央积极应对外部环境严峻变化和推进经济高质量发展的一项重大战略部署。税收渗透生产、交换、分配和消费等国民经济运行的各个环节，既是组织政府收入的主要手段，也是调控国民经济、调节收入分配的重要杠杆，在促进国民经济良性循环、推动加快形成新发展格局中发挥着重要作用。文章在分析新发展格局背景下税收职能定位的同时，从税收制度、税收政策、税收征管等方面提出若干支持加快形成新发展格局的对策建议。

一、新发展格局背景下的税收作用空间

（一）构建新发展格局提出的现实背景

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），把“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”作为经济社会发展的重要指导思想。构建新发展格局是我国进入新发展阶段，基于贯彻新发展理念，主动适应国际国内环境重大变化，对发展战略、路径做出的重大调整完善，其形成有着深刻的国际国内大背景。一方面，从国际上看，2008年全球金融危机之后，世界经济陷入衰退状态，民粹主义、孤立主义与贸易保护主义泛起，贸易与投资的“逆全球化”乱象纷呈，从而使国际形势不稳定性不确定性明显增加，我国需要适应国际环境的新变化，在经济发展战略上主动做出调整，制订新的战略与策略参与并推动经济全球化。另一方面，从国内来看，经过改革开放四十多年的高速发展，我国经济总量跃居世界第二，已建立完整的工业生产体系，经济对外依存度不断降低，内需对经济增长的贡献率不断提升。外需对我国经济发展尽管仍然重要，但已经不再处于主要贡献的地位。况且，我国地域广阔、人口众多，区域经济发展差异构成了不同层次的消费需求；我国人均GDP已经突破1万美元，具有全球最有潜力的消费市场；以内需为主，满足人民群众日益增长的美好生活需要，既体现了以人民为中心的发展理念，也符合世界大国经济发展的基本规律。这些既要求构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，也为构建新发展格局创造了更加坚实基础。

（二）新发展格局对税收改革工作提出更高要求

新发展格局强调“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，并对税收提出了更高要求。一是坚持推动高质量发展为主题，既要提升税收宏观调控的科学性有效性，不断完善减税降费政策，支持加快发展现代产业体系，保障产业链供给链安全，促进经济高质量发展；又要提升税收工作本身的质量和效益，坚持依法依规征税收费，为服务经济社会发展提供可靠的财力保障；同时，不断优化税费收入结构，提升社会整体经济效益。二是抓住扩大内需这个战略基点，及时对税收做出适配于社会消费趋势和方向的调整，积极出台支持扩大内需的政策措施，促进生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，使国内市场成为最终需求的主要来源。三是落实优化收入分配这项战略任务，通过加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性，完善直接税制度并逐步提高直接税比重，进一步健全完善有利于扩大中等收入群体、优化收入分配的税收政策，有效发挥税收调节作用，促进社会更加公平。四是更加凸显税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，强化税收政治站位，把税收职能作用从经济领域拓展到政治、社会、社会、生态等各个领域，更好地服务国家区域发展、可持续发展、经济安全、应对人口老龄化等重大战略部署，助力推进国家治理现代化。

（三）新发展格局下的税收作用空间

税收作为宏观经济调控的重要杠杆之一，在打通国内生产、分配、流通、消费的各个环节，助力实现国内市场和国际市场的联通等方面，具有较大的作用空间。

1.税收调控社会总需求。社会总需求包括国内需求和国外需求，国内需求包括投资需求和消费需求，国外需求包括商品出口和服务出口。税收调控投资，不仅可以通过对投资收益进行征税影响投资总量，还可以通过对不同投资项目征收差异税收影响投资的方向。税收调控消费，征收个人所得税的直接效应就是减少个人的可支配收入，个人可支配收入的减少会引起消费总量的减少；同时，对商品差异课税影响消费结构。比如，对烟草实行高税收，从而限制烟草消费。税收调控出口，主要通过调整出口税收政策影响商品和服务出口总量和结构。比如，通过出口退税、降低关税等政策鼓励商品出口，通过征收出口关税限制资源性产品出口。

2.税收调控社会总供给。社会总供给包括国内供给和国外供给，包含国内生产的全部最终产品和服务总量，以及从国外进口的商品和服务总量。社会总供给主要受经济增长水平、产业结构变动、价格变动、对外经济联系等因素决定。税收对国民经济变化具有乘数作用。政府税收的减少，使得国民收入以一定的倍数增加；政府税收的增加，使得国民收入以一定倍数减少。税收政策不仅能调控经济总量，还能调控产业结构，通过减税方式鼓励某些产业发展，通过增税方式限制另外一些产业发展，从而推动经济结构的调整和增长方式的转变，促进产业结构的优化升级。税收调控区域经济发展，通过选择性的区域税收政策，有重点、有选择地运用鼓励性或限制性的税收措施来解决区域经济发展中所出现的某些突出问题，鼓励落后区域的快速发展或限制某些区域的过度膨胀，达到区域均衡发展的目的。税收调控进口，可通过降低进口税率的税收政策鼓励进口，增加国内供给量，改善供给结构；也可通过征收出口关税等限制某些商品出口，从而增加国内市场供给量。

3.税收调控社会总供求平衡。税收作为经济调控杠杆，能够调控社会总需求总量平衡和结构平衡。其作用机制总体表现为：实施增税政策，在总量上具有紧缩效应，在结构上表现为抑制性调节；实施减税政策，在总量上具有扩张效应，在结构上表现为鼓励性调节。当社会总供求出现供大于求或供不应求失衡状态时，政府可采取相机抉择的税收政策，有意识地调节社会总供求水平，努力使社会总供求达到均衡状态。治理供大于求的一般思路是不断刺激需求，同时适当约束供给；在刺激需求方面，可采用减税措施刺激消费需求、投资需求，提高出口退税、降低关税等鼓励出口需求；在约束供给方面，对明显供过于求的商品，通过增税方式限制生产。治理供不应求的一般思路是不断扩大供给，同时适当约束需求；在增加总供给方面，通过税收优惠鼓励技术创新，通过产业税收政策促进产业结构优化升级，增加高质量有效供给；在抑制总需求方面，严格控制税收减免，强化税收的初次分配和再分配调节职能，控制社会消费需求和投资需求的快速增长。

二、健全完善适应新发展格局的现代税收制度

近年来，我国税制改革迈入快车道，具有中国特色的现代增值税制度、综合与分类相结合的个人所得税制度以及体现可持续发展的绿色税收制度相继建立，现代税收制度的基本架构初步搭建起来。目前，为适应我国进入高质量发展阶段、人均GDP达到中等发达国家水平、扩大中等收入群体等新形势新任务，需要进一步健全完善适应新发展格局的现代税收制度，继续深化相关税种改革，优化税制结构，健全地方税、直接税体系，逐步提高直接税比重。

（一）继续深化个人所得税、增值税等税种改革

一是进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度。我国自2019年实行综合与分类相结合的个人所得税制，提高基本减除费用标准，首次设立专项附加扣除，使得工薪阶层总体税负不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显。但是，我国个人所得税最高边际税率为45%，而美国个人所得税最高边际税率仅为37%，阿根廷、墨西哥为35%，加拿大为33%，巴西为27.5%①《世界税制现状与趋势》课题组：《世界税制现状与趋势》，北京：中国税务出版社，2020年版。。为更好发挥个人所得税调节收入分配功能，建议逐步降低个人所得税最高边际税率，同时对相应的级次税率也予以下调。完善专项附加扣除项目，减轻老人、残疾人等弱势群体的负担成本；建立个人所得税基本减除费用和专项附加扣除的动态调整机制，考虑通货膨胀等因素，每两至三年作出一次调整，减轻中低收入阶层的税收负担，以此进一步缩小中低收入群体、壮大中等收入群体。

二是加快增值税立法，完善现代增值税制度。我国自1979年引进增值税制度以来，通过实施增值税转型、扩围等重大改革，通过简并税率、降低税负等一系列制度创新，逐步建立了适合我国国情、适应生产力发展的现代增值税制度。目前，为降低流转税负担，完善产业链供应链衔接机制，促进就业和分配。一方面，需要考虑继续深化增值税改革，进一步简并增值税税率档次，完善增值税留抵退税制度，打通全产业链条的增值税抵扣，畅通产品、要素市场循环流动。另一方面，要坚持税制改革和法治建设相结合，加快增值税立法进程，在立法中充分反映近年来增值税制度改革的成果与要求，形成有利于高质量发展的现代增值税制度，提高税制的科学性、权威性、稳定性。

（二）健全以所得税和房产税为主体的直接税体系

优化税制结构，完善直接税制度，适当提高直接税比重，不但与直接税改革直接相关，而且跟间接税改革密切相关。一方面，需要完善企业所得税、个人所得税、房地产税等制度，健全以所得税和房产税为主体的直接税体系。目前，直接税中最重要的是企业所得税，2019年税收收入中企业所得税占比为23.6%，个人所得税占比6.6%，房产税占比仅为1.9%②根据《中国统计年鉴2020》有关数据计算。。在优化所得税与房产税结构方面，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法，提高房产税在直接税中的比重。在优化所得税内部结构方面，个人所得税收入占比将会随着人均国民收入增加、综合所得征税制度完善而进一步提高，企业所得税收入占比将会下降，其结构变得更加合理。另一方面，增值税、消费税、关税等间接税体系改革，整体上呈现税负下降的趋势，例如，增值税税率简并和下调、关税水平下降，这为逐步提高直接税比重做出了积极贡献；建议还应进一步降低各类基本生活必需品的间接税负担，带动基本消费品的价格下降，从而减轻广大中低收入家庭的税收负担。

（三）完善具有中国特色的地方税体系

完善地方税体系，首先要求厘清地方税体系概念，除了独享的地方税，中央和地方共享税也应列入地方税体系范围，并以此推动建立具有中国特色的地方税收入体系。推进房产税改革，努力把房产税培育成为地方主体税种；扩大水资源费改税改革试点，深化资源税改革，收入分配进一步向地方倾斜；进一步推进清费立税，推进非税收入改革，拓展地方收入来源；在征管可控的前提下，将部分在生产环节征收的消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，并成为地方收入来源。同时，根据《海南自由贸易港建设总体方案》，加快创新海南自由贸易港税收制度，依法将现行增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，启动在货物和服务零售环节征收销售税，并且销售税收入全部归地方，从而建立零关税、低税率、简税制、与高水平自由贸易港相匹配的税收制度，最终形成具有国际竞争力的税收制度，彰显出中国对外开放的决心，同时也为完善地方税体系积累经验。

三、优化升级促进新发展格局的税收政策

构建新发展格局，需要国家各项政策的大力支持。税收政策作为国家政策体系的重要组成部分，在事关新发展格局的关键领域，例如科技创新、调节分配、促进消费、扩大内需等方面，都能发挥不可或缺的促进作用。

（一）优化鼓励科技创新的税收优惠政策

面对新一轮科技和产业革命新机遇，大力推动科技创新赋能生产要素，实现高质量的双循环。第一，要加大先进制造业的税收优惠力度，特别是新基建涉及的5G网络、大数据、人工智能、物联网、云计算、区块链、半导体芯片等行业，以推动产业结构高度化。第二，要加大与制造业密切相关的生产性服务业的税收优惠力度，实现现代服务业和先进制造业深度融合和互动，促进产业结构优化升级。第三，加大研究开发、技术转化的税收优惠力度，支持中小微企业技术创新，降低企业科技创新的风险，提高收益的确定性。第四，加大对科技创新人才的税收优惠力度，进一步放宽企业科研人员的教育培训费列支标准，对科研人员参与重大创新项目所取得的收入给予一定的税收优惠，激励科研人员积极投身科技创新活动。例如，参照在海南自由贸易港对高端人才和紧缺人才的个人所得税优惠，对参与破解“卡脖子”技术攻关项目的科研人员，个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征。

（二）健全调节收入分配的税收政策

在调节收入分配方面，要加大税收在初次分配和再分配中的政策力度，最终促进形成以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，提高低收入群体可支配收入，持续壮大中等收入群体。在初次分配领域，降低政府税收与企业利润占国民收入的比重，提高居民收入占国民收入的比重，提高居民可支配收入水平。在再分配领域，我国自2018年起分三步成功地建立了综合与分类相结合的个人所得税制，“调高惠低”作用进一步显现。在新发展格局背景下，要继续完善相关政策，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，优化收入分配；要加大社会公益捐赠的税收优惠政策力度，鼓励纳税人进行公益、救济性捐赠；要完善社会保险费政策，由税务机关统一征收社会保险费之后，应统一缴费基数，统一缴费比例，切实改变地区间和行业间缴费比例不一致的格局，促进稳定费负、公平负担，增强政策的稳定性、有效性。

（三）完善促进扩大内需的税收政策

扩大内需可以使生产、分配、流通、消费更多地依托国内市场，实现国民经济良性循环。要从需求侧和供给侧两个方面共同发力，进一步完善扩大内需的税收政策，提高生产结构对消费结构及其升级的适配性，满足人民对美好生活的向往。在需求侧方面，通过实施促进就业再就业的税收优惠政策、调节收入分配和缩小收入差距的税收优惠政策、促进区域协调发展的税收政策等，全力解决有效内需不足的矛盾。例如，当前以城市群为核心的经济增长极，正为扩大内需注入新活力，应完善区域协调发展税收政策，促进商品以及生产要素在地区间自由流动，推动形成差异化、高质量的区域协调发展道路。在供给侧方面，税收要支持推进供给侧结构性改革，扩大中高端商品和服务供给，为人民提供更高质量与更广范围的消费品选择；要配合国家财政金融等政策，大力支持教育、医疗、健康、养老等服务业发展，提高优质公共资源与优质服务品的供给能力。要主动降低高质量商品的关税水平，满足日益增大的国内需求，减少近年来的消费外流现象，增加人民群众消费福利；同时，以有利于促进进出口平衡，加快形成国内国外良性双循环。

（四）加大税收政策与财政政策、金融政策的协调配合

税收与财政、金融关系密切，税收政策与财政政策、货币政策都是国家重要的宏观经济政策。税收政策与财政政策、货币政策协调配合是否得当，直接影响国家宏观经济调控目标的实现。如果只注重其中一种政策的作用，而忽视另外政策的作用，可能导致政策效应递减，甚至产生不良后果。例如，大规模减税降费在激发市场主体活力、缓解经济下行压力方面发挥了积极作用，但同时也要考虑财政可承受能力，需要建立相应的对冲机制，例如增发地方专项债，来应对可能的财政可持续性风险。从长期看，只有大规模减税降费换来经济总量的扩张，从而扩大税源、增加税收，这样的政策才具有可持续性。党的十九届五中全会提出建立现代财税金融体制，财税和金融体制有机融合在一起，对于加强政策协同、提升政策效应，具有重大的意义。在新发展格局背景下，无论是鼓励科技创新，还是调节收入分配、缩小贫富差距，以及刺激消费、扩大内需等，都需要税收、财政、金融政策共同发挥作用并协调配合，推动加快形成新发展格局的政策合力。

四、改革创新形成新发展格局的税收征管体制

目前，要适应数千万法人纳税人、数亿自然人纳税人、十几亿缴费人的新需求，必须深化税收征管制度改革，构建优化高效统一的税收征管体制，进一步改进纳税缴费服务，优化税收执法方式，打造市场化、法治化、国际化的营商环境，促进加快形成新发展格局。

（一）优化税收征管方式

依托现代信息技术，转变税收征管方式，优化税收征管资源，进一步巩固国税地税征管体制改革成果。紧跟先进科学技术潮流，加速谋划金税四期，建设全国统一高效的税费征管信息系统，建设全国统一规范的电子税务局，加强税收大数据及第三方涉税信息的开发、分析和应用，充分利用“互联网+”思维，引领税收征管理念、模式和制度创新。创新税源管理模式，充分利用国地税合并后征管资源和征管力量得到有效整合的优势，全面取消固定管户制度，将征管方式由“管户”向“管事”转变，由“发票管税”向“数据治税”转变。常态化开展“非接触式”办税缴费，让纳税人缴费人“足不出户”就可以直达快捷地享受税费优惠政策。在积极推广便携式缴费终端、微信、手机APP、电子税务局等申报缴费方式的同时，依托5G网络技术不断创新征缴方式，做到政策“码上可知”、咨询“线上可答”、业务“网上可办”、操作“掌上可行”，形成“自主办税为主+自助办税为辅+线上人工办税兜底”的办税缴费新格局，实现企业办税缴费事项网上办理、个人办税缴费事项掌上办理。

（二）优化税务执法方式

切实转变政府职能，创新监管方式，统筹推进税务系统“放管服”改革，在简政放权上做好“减法”，在后续管理上做好“加法”，推动监管效能最大化、监管成本最优化、对市场主体干扰最小化。牢固树立法治思维，进一步优化税收执法方式，既以最严格的标准防范逃避税，又要避免执法不当影响企业正常运行，对于正常生产经营的企业，不搞大面积、撒网式、全行业风险管理推送和检查，应通过全面推行税务稽查“双随机、一公开”、“互联网+”监管和信用监管，依靠风险导向和信用评价结果开展差异化管理；对于存在涉税违法行为的各类企业，比如，没有实际经营业务只为虚开发票的“假企业”、没有实际出口只为骗取退税的“假出口”企业、没有具备条件只为骗取税收优惠政策的“假申报”企业等“三假”型企业，要紧盯不放，严查快处，精准打击。特别是，要继续发挥与公安部门协作办案优势，积极探索税警协作方式，借助公安技侦优势查处涉税违法、震慑犯罪分子，整顿和规范经济税收秩序，维护税收经济安全。

（三）优化对“走出去”企业的纳税服务

当前，我国企业“走出去”主要面临两个税务问题：一个是税收风险的问题，另一个是税收利益分配问题。对此，税务、商务、司法等部门应通力合作，为“走出去”企业特别是民营企业、中小型企业保驾护航。如，通过充分运用大数据平台，及时收集、分析、反馈跨行业、跨地区、跨国境的税收管理服务信息，帮助企业了解相关国家税制及税收政策，分国别发布税收指南，提前预警相关涉税风险和法律风险等。通过政策服务、技术支持或辅导企业提起相互协商程序，协助解决跨境涉税争议，对外方违反世贸组织义务的涉税征管措施，坚决诉诸世贸组织争端解决机制，维护我国企业合法权益。支持符合条件的国内企业“走出去”有序开展境外投资，广泛地融入国际产业链、价值链各环节，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，确保国家经济安全稳定和可持续发展。

（四）强化国际税收合作

近年来，随着国际经济格局的变革和数字经济的加快发展，全球税收治理机制正面临着深刻调整，中国应积极参与国际税收规则的制定，不能只当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者，发出更多中国声音，提出更多中国方案，更好地维护国家税收权益。为此，要继续落实好现有的双边或多边贸易税收协定，通过政策协调和征管协作，消除税收法律本地化给生产要素配置带来的障碍，拓展全球性、区域性的税收合作，提高我国产品和服务的输出竞争力。继续完善“一带一路”税收征管合作机制，有针对性地开展与“一带一路”沿线国家的税收征管合作，服务国家对外开放战略。加强国际税收情报交换，积极开展对外税收援助，不断提高“走出去”的竞争力和“引进来”的吸引力，促进高水平对外开放。坚决打击国际逃避税，加快构建更加公平、公正、开放的国际税收新秩序，保护跨境纳税人合法权益，规范跨境纳税人遵从行为，维护国家税收权益和世界税收秩序。