不同区域高中阶段普职教育协调发展的路径探析

艾巧珍

(北京教育科学研究院基础教育科学研究所， 北京100101)

十八届五中全会公报中，我国首次提出了“普及高中阶段教育”的战略目标，并且这一目标在十九大报告中得以再次重申。自20世纪80年代以来，基于我国高中教育结构单一、普职结构严重失衡，“一条腿短一条腿长”的问题，国家提出了高中普职规模“大体相当”的政策。自此，我国一直以“普职比例大体相当”为抓手来推动高中阶段教育的协调发展。[1]多年来这一政策的推行对于解决高中普职结构性失衡起到至关重要的作用，并且有效回应了经济发展对于人才的迫切需求。但随着国家经济水平的大幅提升、产业结构的巨大调整以及教育事业尤其是高等教育大众化等多种变化，使得大量中职学校出现了严重的招生困难。2017年，经国务院批准，教育部等四部门联合印发了《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020)》，《攻坚计划》提出的总目标是到2020年，实现全国普及高中阶段教育，适应初中毕业生接受良好高中阶段教育的需求。而高中阶段教育的普及必然涉及到普职比例如何协调的问题，事实上，我国不同区域高中阶段教育发展的普职比重、经济基础、发展需求等各个方面都存在显著差异，如何在新时代国家整体推进高中普及的前提下，结合不同区域的实际情况，采取区域化路径来推动高中普职教育协调发展，便成为我国普及高中阶段教育亟待解决的难题。

一、 不同区域高中阶段教育发展的现状

从区域划分来说，我国大致可以分为东部、中部和西部三个大的区域，不同区域的高中阶段教育发展现状存在明显差异。2016年，我国高中阶段教育的毛入学率为87.5%。而早在2005年，北京、天津、上海3个直辖市就已经实现了高中的普及。2010年，全国有8个省(市)率先普及高中阶段教育，9个省(区)达到基本普及高中阶段教育。其中，已普及的省份包括北京、上海、江苏、天津、浙江、山东、辽宁、吉林8个省(市)，基本属于东部地区，毛入学率在90%以上；基本普及的省份包括河南、内蒙古、黑龙江、广东、湖南、湖北、河北、山西、陕西9个省(区)，主要属于中部地区，其毛入学率在85%-90%之间；其余14个省(市、区)属于未普及水平，绝大部分省份属于西部地区。西部省份也存在较大差异，如宁夏、福建的普及率接近85%，而最低的云南和贵州地区高中普及率不到60%。[2]2017年，教育部颁布了《高中阶段教育普及攻坚计划(2017-2020)》，指出到2017年已有22个省份的高中阶段教育毛入学率达到90%以上，有9个省份毛入学率在90%以下，主要集中在中西部地区，其中有3个省份在85%以下，属于西部少数民族地区。北京、上海高中阶段毛入学率超过99%，广东、山东等地也已经超过96%。由此可见，不同区域的高中阶段教育发展速度明显不同。

不同区域的高中阶段教育发展在规模和结构上也存在明显差异。2014 年，北京、天津、河北的在校生职普比从2011 年的 5∶5、4∶6、5∶5变为 4∶6、4∶6、4∶6，中等职业教育在校生数缩减幅度大于普通高中教育。未来，受人口构成、产业结构调整、招生考试制度等因素影响，京津冀三地高中阶段教育发展重点都将有所调整。北京将逐步压缩中等职业教育规模和学校数，重点发展普通高中教育。天津、河北将保持中等职业学校规模，以适应区域产业优化升级的要求。[3]北京2017年颁布了《北京城市总体规划(2016-2035)》，明确提出要进一步优化首都战略定位和空间布局，进而实现产业升级和控制人口规模，由于进入中职的学生大多是进城务工人员和农村人口，因此中职的发展将进一步受到严重影响。教育部最新统计数据显示，2016年，北京普通高中教育招生人数为53 544人，中等职业学校招生人数为23 409人，普职比约2.3∶1。上海普高招生规模为53 066人，中职招生规模为35 443人，普职比约1.5∶1。位于中部地区的安徽省普通高中教育招生规模为358 775人，中职招生人数为305 752，普职比为1.17∶1，基本保持大体相当。自2009年开始，全国中职招生人数连续下滑，由2009年的51.1%下降到2016年的42.49%。而云南、西藏等西部省份和地区的中职招生数依然保持上升趋势。云南省的2015年中职招生人数为175 583，2016年的中职招生人数为183 589，增加8 006人，增幅为5%。西藏2015年的中职招生人数为5 568人，2016年的中职招生人数为7 434人，增加1 866人，增幅为33.5%。①

通过数据可以看出，我国东部、中部、西部地区的高中阶段教育在普及率、普比率方面都已经呈现出明显差异。一方面总体规模上来看，北京、上海、江苏等发达地区普及率高，并提前实现了普及高中教育的目标，中部、西部地区普及率相对较低，尤其是西部欠发达地区普及高中阶段教育任务仍然艰巨。另一方面，高中阶段教育发展的内部结构也呈现出明显的区域特点，总的来说，东部发达地区的中职数量和比率都呈现下降趋势，中部若干省份的普职比例大体相当，西部地区中职招生人数则出现不同幅度的增长。而目前我国仍然沿用的“普职比例大体相当”的“一刀切”政策，很多地方政府依然据此严格划定招生比例，限制招生名额，从而造成高中教育与区域经济发展以及人才需求之间的不相适应，造成了人力资源的严重浪费，普职比例的失衡也严重制约了高中阶段教育的全面普及。因而，在国家“普职比例大体相当”这个粗线条的政策路线下，高中教育的普职结构如何能够走向深层次的协调发展，如何从数量层面的发展走向质量上的提升，亟需结合不同区域的实际情况，因地制宜地制定高中教育的区域发展路径，以推动我国真正实现从教育大国走向教育强国。

二、 不同区域高中阶段普职教育的供需分析

教育与经济的发展有着密切关联，经济决定教育的规模、结构以及发展速度和质量。经济发展水平、产业结构调整尤其是制造业发展水平以及由此带来的就业结构都会直接影响对教育的需求和供给能力。不同区域的经济发展水平不同，意味着不同区域的高中阶段普职教育的需求和供给能力也有差异。

(一)不同区域高中阶段普职教育的需求

地方经济对于高中普职教育的需求可以从两方面进行分析，一是社会和经济发展对劳动力层面，主要表现在升学以及就业方面。二是家长和学生个人需求，这方面需求又是以个人支付能力为前提的。

一般来讲，在工业化初期普及初等教育，提高成人识字率是一个先决条件，而在经济起飞阶段则会进入到中等职业教育发展较快的时期。只有当人均收入超过2 000美元以后，中等职业教育才会萎缩。[4]根据我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，无论是当前还是长远，中职教育急需培养三类人才：一是在劳动密集型产业中有一定技术、技能的劳动者；二是用高新技术改造传统产业中有一定创新能力的劳动者；三是在信息产业中能从事辅助工作的初级人才。[5]近年来，随着经济结构的调整和转型升级，我国第三产业比重不断加大，从 1985 年的 28.7%上升到 2013 年46.1%，翻了1.7倍。第三产业的显著特点就在于传统行业的技术升级和新兴行业的迅速发展，这就要求从业人员必须具有一定知识和技能，同时善于吸纳新知识、新技术和新工艺。[6]从地区结构来看，2001年以来，随着劳动年龄人口总量下降，不同地区劳动力市场求人倍率都出现明显的上升趋势，“技工荒”现象更是呈现从点到面的发展态势。从 2010 年开始，全国主要省份的劳动力求人倍率基本保持在 1 以上，并且区域间差异下降，劳动力供给相对不足已逐渐成为常态。在这种背景下，职业教育的区域劳动力资源配置能力对于地方经济发展的作用将更加凸显。然而，我国各地的中等职业教育才培养经验和教育资源分布不尽相同，例如，河南、河北与广东省的职业教育规模较大，三者加总约占全国的 1/4，但其职业人才需求却并非最高，商业服务业人员职位空缺最多的是四川、天津和北京，生产运输设备操作人员职位空缺最为明显的是重庆、上海和福建。从经济区域来看，中部和西部地区职业教育供给和需求不匹配的情况较为显著，并且两者的情况基本相反；“一带一路”倡议沿线的东部省市和西南省市职业教育比重与岗位空缺不匹配的情况也比较明显；长江三角洲地区则需填补生产运输设备操作岗位空缺；吉林、辽宁等东北工业基地的职业教育学生培养规模近十年来均处于较低水平，离振兴老工业基地和装备制造业的发展战略还有很大差距。[8]

从个人需求方面来看，也存在着明显的地区差异性。高中阶段教育属于非义务教育阶段，实行的是收费性质的入学政策。也就意味着，普通高中教育不论在城市还是农村都是收费的，由于国家大力鼓励职业教育的发展，我国农村地区已经基本实现了免费政策，但有些城市还是收费的。据有关统计分析，高中阶段在校学生数与农民人均纯收入的相关系数为.0904，说明存在高度相关。[5]有学者指出，由于普通高中教育教育经费的个人分担比例偏高，导致一些地区出现“高中致贫”现象。[10]学费再加上在校生活费、资料费和补课费等其他费用，普通高中教育生一年的花费在5 000-6 000元左右，而2006年我国农村居民的家庭人均纯收入还不到3 600元，一个农村整个家庭的收入只够维持一个高中生的费用。中西部农村地区家庭收入更低，有些农村家庭甚至为了让孩子能上高中考大学，全家举债度日，背上沉重的经济负担。而在经济发达的京、津等地，初中毕业生持续减少、学生升学愿望强烈，选择职业学校的学生数越来越少，很多中职学校都面临转型，有的学校教师的数量和学生的数量相差无几。

(二)不同区域高中阶段普职教育的供给能力

有研究者通过对世界银行数据的分析，得出中等教育阶段职普比与经济发展水平(人均 GDP对数)之间呈现一种明显的倒U形关系。[11]也就是说，中等教育阶段职业教育的相对比重随着经济发展水平的提高而先升后降，当人均GDP处于较低水平时，中等教育阶段职业教育学生相对比重与人均 GDP 之间呈正相关关系，职业教育的发展速度超过普通教育；但当人均GDP达到某一个较高临界点时，中等教育阶段职业教育学生相对比重与人均 GDP 之间呈负相关关系，此时应优先发展普通教育。有学者研究了日本、韩国、新加坡以及中国台北等四个国家和地区 1955-1993 年间的普职比与人均 GDP增长的关系，结果发现当人均 GDP 为 2 000 美元以下时，政府重视发展职业教育，普职比约为 6∶4；而当人均 GDP 达到6 000～8 000 美元时，职业教育比例下降，普通教育成为主导。[12]我国目前处于一个农业社会、工业社会以及知识社会和信息社会叠加的时期，相应地，不同区域具有不同的产业结构和发展布局。东部地区的产业结构以第二、第三产业为主，制造业的发展水平较高；而中、西部地区的产业结构中第一产业仍占有相当大的比重，且制造业水平一般。也就是说，在东部地区率先迈向工业4.0(2015年，我国提出了“中国制造2025”被称为中国版“工业4.0时代”) 时代的背景下，我国中、西部地区的制造业水平大多仍处于工业 3.0，甚至工业 2.0 时代。因此，应该理性地看到，我国经济发展水平、产业结构、制造业水平离全面迈入工业 4.0 时代至少还有很长的一段路要走。[13]这意味着中职教育在中西部地区仍然有用武之地。而在北京，随着首都城市新的建设规划和定位，目前的中职教育已经难以适应首都构建“高精尖”经济结构对高素质技能人才的需要。

从我国经济发展水平上看，东部地区明显高于中、西部地区，区域经济发展不平衡的问题仍然较为突出。从人均国民收入看，东、中、西部地区之比为1∶0.58∶0.51；从其他固定资产、基础设施和智力技术、经济管理与信息资源、经济效益看，也都呈东高西低之势。[14]2014 年，北京、上海、天津、江苏、浙江、内蒙古、辽宁、福建和广东9个省份的人均 GDP 已率先超过一万美元，为实现普及高中阶段教育奠定坚实的经济基础，而很多西部地区仍然在进行艰难的脱贫攻坚战。[15]充足的经费投入是实现高中阶段教育发展重要的保障条件，而不同经济发展水地区在教育经费的投入上也存在显著差异。广大西部地区面临普及高中阶段教育的同时，还要承担前些年着力普及九年义务教育所欠下的巨额债务，更加使得发展高中阶段教育的财政支出困难重重。以普通高中教育为例，相关研究显示，2000-2006年间生均经费存在明显的地区差异，且呈现出进一步扩大的趋势。北京、天津、上海、广东、浙江、江苏等东部发达省份基本维持在较高水平，占比增高，而陕西、甘肃、贵州、安徽、江西等西部欠发达地区处于落后地位，且占比呈负增长。[16]这表明普通高中教育生均经费与人均GDP直接相关，经济增长越快的省市其普通高中教育生均事业费的增幅越大。有研究者运用2004-2010年的数据，考察了不同经济发展水平地区的高中毛入学率，发现东部地区的高中入学率一直处于领先水平，东部高中教育向多样化发展，西部地区高中教育正在迅速普及。总体来说，西部地区的高中阶段教育，不论是普通高中教育还是中等职业教育都发展迅速，这与西部地区各项免费的教育政策以及对于高中阶段教育的重视和努力程度密不可分；东部地区高中阶段教育已基本普及，发展重点已转向如何提升教育质量，更为重视普通高中教育教育；中西部地区的中职教育发展较好，与其经济发展水平相适应。[17]

三、 我国高中阶段普职教育发展的区域路径

2020年，我国将全面实现高中阶段教育的普及，实现高中毛入学率90%以上的目标，结合上文分析，我国不同地域高中阶段教育在规模、速度、结构等方面已经呈现出不同特点和趋势，不同经济发展水平的区域对高中普职教育的需求与供给也具有明显差异。因此，就我国一贯使用的“普职比例大体相当”政策在新形势下的推进提出以下建议：

(一)制定差异化的高中阶段教育普职比例

对于我国高中阶段教育的发展方向，学术界有两种不同的声音。一种认为应大力发展中职教育，他们从高中阶段教育发展现状进行分析，2014 年全国中等职业教育占高中阶段教育的比例虽已达到42.89%，但区域间发展不均衡。在31个省份中，中等职业教育学生数(不含技工学校)占高中阶段教育比例低于40%的有21个省份，低于30%的有3个省份，由于中职发展的不足导致劳动力供求结构性矛盾。因此，提出今后要以发展中职为重点普及高中阶段教育。[18]另一种观点则认为应优先发展普通高中教育，研究者结合世界银行“职业教育在校生人数与普通教育在校生之比”与经济发展水平之间关系的数据分析，分析我国高中教育的情况，得出我国中职教育可能已经过度发展的结论。[19]且不论孰是孰非，孰对孰错，都说明一刀切式地使用“大体相当”标准衡量所有地区高中教育发展的合理性已经受到质疑。究竟高中阶段教育应该如何发展，优先发展普通高中教育？还是向中职侧重？不能一概而论，而是要区别化因地制宜地对待。

30多年来，我国高等教育迅猛发展，到2018年为止已有2 663所高等院校，成为世界上规模第一的高等教育大国，高等教育毛入学率已高达48.1%，与1985年提出“高中普职比例大体相当”时的国情相比已经发生了翻天覆地的变化。②而从我国高等教育入学机会来看，东、中、西不同区域的差异也体现出很大的不平衡性。具体来看，北京、上海、天津、江苏、浙江等发达地区和东部城市经济发达，高等教育机会相对较多；重庆、湖南、安徽、贵州等中部地区教育机会较少；而青海、宁夏、西藏、云南、广西等经济欠发达的西部地区高等教育机会最少。[21]同时，东部地区、城市地区的高中阶段教育普及水平高，而且教育质量也相对较高；中西部地区，尤其是西部农村地区，高中阶段教育发展的普及水平较低，而且教育质量水平也有一定的差距。[22]

因此，针对不同区域的中职教育发展情况要采取不同策略，对于北京、上海等经济发达、工业化水平和现代化程度高的区域，普高规模可适当高于中职，不能强行设定中等职业规模，自上而下地设置中职的招生指标，应把发展重心向普通高中教育倾斜，实现普通高中教育的多样化和特色化发展，中职教育则应逐步转型升级向高职延伸。而对经济欠发达、工业化和现代化水平较低的中西部地区而言，在注重发展规模的同时仍然要强化中职教育的发展，以提升中职教育与地方经济发展需求的适应性，加强与地方产业结构的对接，从而打破普职规模“大体相当”的统一规定，不同省份、经济发展水平不同地区应制定不同的普职比，即在“区间的条件下，给予地方政府及相关部门一定的自主权”[23]。

(二)提高中等职业教育的质量

中职是我国高中教育的重要组成部分，在我国迈向工业化大国，实现“中国制造2025”的进程中，需要大量的初级、中级技术人才，需要大力发展中等职业教育来应对当前的“技工荒”现象。相对于规模而言，中等职业教育的质量问题是一个更为突出的难题。当前，我国中职教育的发展面临严峻挑战，加强与地区经济结构之间的协调性是当前要解决的突出问题。要坚持以区域经济发展和地方产业结构为主要依据，以支柱产业和高新技术产业为主导，使中等职业院校的专业结构与本地区的产业结构以及经济发展格局相适应，在人才培养层次、功能和规格上充分体现区域经济发展的需要，促进职业教育与地方经济产业的良性发展。具体而言，对于东部发达地区而言，要促进中等职业教育的转型升级，集中发展高精尖等符合城市定位的新型产业；中、西部城市要培育优势领域的人才以更好地服务本地经济发展，提高中等职业教育的质量，加强内涵发展。

如京津冀地区的中等职业教育发展要紧紧围绕“京津冀一体化”战略的定位和角色分工进行调整，实现“北京的非首都功能的疏解”。随着北京城市人口的严格控制，北京中职教育将大幅压缩规模，重点向高端现代服务业转移；天津在原有基础上将优化发展高端装备、电子信息等先进制造业；河北主要是在承接北京产业转移的情况下实现自身的产业升级。

为实现建设中国的新能源与工业基地的目标，山西省近年来不断调整产业结构，协调城乡发展，加快新型工业化和社会主义新农村建设的步伐。调整包括煤炭、焦炭、电力、冶金等产业优先实现现代化，大力发展加工、材料、仪器制造等高增值高科技产业，加强发展旅游业等第三产业的力度。为与本区域产业结构的调整相对接，山西省中职职业教育的发展重点在于把服务于煤炭、焦化、冶金、电力四大传统产业的专业做大做强，并积极发展服务于现代装备制造、煤化工、新型材料和食品工业四大新型支柱产业和其他山西重点发展的高新技术产业的专业。[24]

江西省的中职结构有80%以上面向第三产业，第二产业只占20%，而第一产业的比重几乎到了忽略不计的地步，从而造成大量人力资源过剩，中职学校培养的毕业生高达80%不得不向外输出。[25]虽然我国正在实现从农业大国走向工业大国，然而对于江西这样一个工业化正在起步而农业基础地位依然占主导地位的省份，这样的中职教育结构明显与区域经济发展的需要不相适应，因此，需强化第二产业所需技能人才的培养的同时，进一步加强对农业产业化、规模化与现代化经营的人才支撑和智力支持，并兼顾第三产业发展所需的各类服务人才的培养。

结语

高中阶段教育是我国教育体系中最重要的一个部分，具有承上启下的重要作用。进入新时代，高中阶段普职教育的协调发展成为一个突出的问题，成为制约中国从教育大国走向教育强国的明显短板或高中阶段教育普及的深层瓶颈，因此，亟需对症下药，依据我国不同区域发展的实际情况制定区域化的发展对策和路径，以推动我国高中教育有质量地普及。

注 释：

①数据来源于2016年教育统计数据(http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/)。

②数据来源于2016年教育统计数据(http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/gd/201908/t20190812_394204.html)。