养犬管理地方立法的“不变”选择——以《广州市养犬管理条例》修订为分析样本

魏 旭

(华南农业大学人文与法学学院，广东 广州 510642)

一、问题的提出：地方立法变迁中的“变”与“不变”

制定法传统国家的立法，总是不断面临立法条文的修改。“所有法律思想都力图使有关对稳定性的需要和对变化的需要方面这两种相互冲突的要求协调起来。”[1]虽然法律的相对稳定性是其根本属性之一，但立法设计者的智慧总是有限的，对于未来的制度设计总是不可能穷尽所有。与时俱进的立法修改体现法律规范对现实问题的映射。换言之，每一次立法修订，其原因总是社会实践中出现了原有立法无法企及的新情况、新事物，才需要对法律规范予以修订，赋予其解决新问题的历史使命。因此，每一次立法修订的内容总是引人注目，一方面，立法变化说明了现实中存在的新问题已经亟待解决；另一方面，立法变化必将对相应权利义务产生变动，相关主体必然有利益增减。地方立法变迁中尤其如是。以2015年《立法法》修订为契机，地方立法权进一步扩大，地方立法主体针对本地区实际问题及时更新立法，所更新的内容总是引发相应的社会讨论，也引发学者的诸多评论。然而，笔者认为，相比起地方立法的变，其不变的内容更值得深入研究。如果某一项制度，在历经长期立法变迁中巍然不动，只能说明该项制度具有极强的生命力，其设计的适用条件、权利义务的得当性、法律责任的有效性等都能够经得起实践的考验，也就说明这项制度合法合理、在未来仍然具有存在必要和发展空间。

2019年，广州市人大常委会启动了对2009年7月1日开始施行的《广州市养犬管理条例》(以下简称《条例》)的修订工作。尽管《条例》修订中改变的内容总是更加吸引社会关注，但是对《条例》修订中坚持保留不变的制度却是养犬管理经过反复实践、证明行之有效的精华所在。对于保留不变的制度认识，也不是众口一词的赞成，相反都是经过多次争论的。目前，全国专门的养犬地方性法规共45件，养犬管理地方性法规数量正呈现加速增长态势。广州养犬管理地方立法的修订学习借鉴了许多兄弟省市的经验做法，也为更多正在起草、修订养犬管理地方立法的兄弟省市所关注。《条例》修订中不变的制度，经过了实践检验、时间考验、反复论证，结合广州养犬管理服务实践深入研究对不变制度的坚持与升级，可以为养犬管理地方立法选择正确路径指明方向。

二、《条例》修订中的问题导向

养犬既是社会管理的热点，也是社会争议的焦点。目前，养犬管理并没有直接的全国性法律、行政法规规范，地方立法成为养犬管理的主要依据。立法是否有效管用，要学会“用数据说话，用数据决策……只有建立在‘定量’基础上的‘定性’，才可能合理，才能更具合理性和说服力，才能真正让群众信服。”[2]数据显示，广州市登记的犬只由2006年底的842只上升到2019年底的15.3万只。(1)广州市政府法制办公室.关于《广州市养犬管理条例(草案)》的说明[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/200/content/post_50919.html.广州市公安局.持续严格执法，促进养犬登记[EB/OL].http://gaj.gz.gov.cn/gaxw/ztbd/payx/content/post_5617239.html.2011年、2019年，广州市人大常委会组织对《条例》的两次执法检查，每次执法检查都会带来犬只登记数量的大幅增长，2011年执法检查前后犬只登记数量从46，686只增加到65，021只，增长了39.27%；2019年全年犬只登记数量增长了31.02%，其中公安机关联合相关部门开展联合整治不文明养犬行动以来(7月8日至11月28日)增长了23.39%。(2)于金惠.市人大常委会对养犬管理条例执法检查报告的审议意见得到落实[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdlz/jdgz/content/post_58630.html.广州市公安局.持续严格执法，促进养犬登记[EB/OL].http://gaj.gz.gov.cn/gaxw/ztbd/payx/content/post_5617239.html.广州市公安局.730名养犬人被罚款或责令限期改正[EB/OL].http://gaj.gz.gov.cn/gkmlpt/content/3/3983/post_3983753.html#330.经由登记纳入规范化管理的犬只数据增幅足以说明，《条例》自制定以来发挥了巨大的作用，其设定的基本制度是行之有效的。

但是，另一组数据却是另一番景象。2017年1月至2019年6月，全市受理和处理各类涉犬纠纷、投诉2.5万宗。[3]从政府12345热线电话数据来看，“2018年全年来电量超过3000个的次高频诉求15项，同比2017年上升幅度超过50%的有：养犬管理93.84%。”[4]因此，广州市民对养犬管理服务工作的不满意也是现实存在的而且日渐强烈。(3)广州人大网“议案建议”栏目列举了许多人大代表议案，其中有许多涉及养犬管理。例如，杨继贤.关于合规核发管理饲养犬只的建议[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_84267.html.孔繁华.关于切实执行《广州市养犬管理条例》加强养犬管理执法的建议[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_84078.html.庄伟燕.关于加强和改进我市养犬管理和执法工作的建议[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdhy/dbdh/gzsrddswjdsshy/yajy/content/post_83768.html.刘惠连.关于加强养犬管理的建议[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_83395.html.郭史忠.关于引导文明养犬的建议[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdhy/dbdh/gzsrddswjdsshy/yajy/content/post_82970.html.曾少华.关于加强广州市养犬管理力度的建议[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/rdweb/yajy/content/post_83056.html.犬只管理的日益规范化与社会公众对养犬管理服务工作的不满形成鲜明对比，其中的逻辑矛盾非常明显：如果公众对《条例》的制定和实施持抵制态度，则犬只登记数量不会出现增长，或者至少不会出现大幅增长；如果《条例》的制定和实施确实行之有效，则社会公众对养犬服务工作又不会形成差评较多的现象。

究竟症结所在何处？笔者认为，将养犬纳入立法规范轨道是大势所趋、人心所向，《条例》的颁布和实施是社会文明进步的见证，社会公众对养犬管理工作的不满并不能否认《条例》本身存在的合理性，而说明《条例》执行效果不佳，其根源究竟是立法时机不对，还是制度设置不当？对此，地方立法机关提出，“事实上，这一条例是在总结我市多年养犬管理经验的基础上制定的，经过了充分调研和论证。……养犬管理效果不理想，不是条例本身的问题，恰恰是执行条例不力的结果”[5]。按照这一思路，要查找《条例》上述症结的原因，必须从社会公众最关注、《条例》执行中最薄弱的关键问题入手，而这一系列的关键问题，恰恰就是《条例》修订中意见分歧最大、立法机关反复论证的问题。

因循这一思路，笔者转而投向《条例》的修订过程寻找答案。2019年4月，广州市人大常委会召开的广州市立法工作部署动员会上，广州市公安局介绍《条例》主要的修订思路：“一是对部门职责分工进行调整，建议由城管部门作为养犬管理工作的主管机关，公安机关主要负责犬只伤人等涉犬案件处理；二是在养犬登记费用方面实行政策优惠，吸引群众进行养犬登记。”[6]2019年7月，广州市司法局主持召开《条例》(修订送审稿)立法协调会，对是否调整养犬行政主管部门、是否取消养犬管理费、是否取消强制犬只植入电子身份标识等分歧较大的问题进行了讨论。随后，广州市政府向广州市人大提交《广州市养犬管理条例(修订草案)》(以下简称《2019政府修订草案》)。2019年10月，广州市人大监察和司法委员会发布《广州市养犬管理条例(修订草案)》[7]，按照立法机关工作流程，一审广州市人大常委会法制工作委员会一般只提审议意见，并不对具体内容做直接改动，因此该修订草案应当就是市政府提案的修订草案稿。2020年3月，广州市人大常委会法制工作委员发布《广州市养犬管理条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《2020法工委修订草案》)。[8]笔者仔细对比了《2019政府修订草案》和《2020法工委修订草案》，发现两部草案稿对前文提及部门较大分歧的关键问题都坚持了《条例》制定时的基本立场，并未作实质性修改。正如前文所述，地方立法中的“变”固然是除旧迎新的举措，“不变”更是历经实践和时间检验的精华，看似波澜不惊的条文背后是暗流涌动的分歧争论，对“不变”的解读有助于揭开分歧争论的实证面纱，更好地解决《条例》修订的社会接受程度与社会公众对《条例》执行不满之间的矛盾，因此确有必要逐一分析理清。

三、关于主管部门的“不变”坚持

确定行政主管部门及其职责范围，涉及部门监管职权法定性、合理性、主管部门与其他相关部门之间如何分工协调合作、不同部门之间的利益分配等方方面面的问题，向来是立法草案的争议焦点。2009年《条例》制定时确定养犬行政主管部门为公安机关，当时广州市政府法制办对此的说明是，这种做法是符合养犬行政管理体制原则、符合当时已有做法、且与北京、上海和国内其他城市相一致的。(4)广州市政府法制办公室的负责人指出：“关于养犬行政管理体制问题，是草案起草过程中反复协调、论证的重要问题之一。草案在确定养犬行政管理体制时，主要把握以下原则和方法：一是建立系统、协调、有效的养犬行政管理体制，保障条例的贯彻落实；二是维护我市养犬管理工作延续性与稳定性；三是参考其他城市养犬管理体制。按照原《规定》，我市目前的养犬行政主管部门是市公安机关，这也与北京、上海和最近一段时期其他城市相关立法所确定的养犬行政管理体制相一致。”详见广州市政府法制办公室主任吴明场.关于《广州市养犬管理条例(草案)》的说明[EB/OL].http://www.rd.gz.cn/200/content/post_50919.html.提交广州市人大审议时，市人大常委会充分尊重市政府对其政府部门的分工安排，认为目前由公安机关作为养犬行政主管部门是合法、合理的，并未对立法草案中关于政府部门分工问题进行重大调整。

近年来，学界出现关于调整养犬主管部门的讨论，反对公安机关作为养犬主管部门的学者观点不绝于耳。有些观点认为公安机关不应当作为养犬主管部门。(5)反对公安机关作为养犬主管部门的学者，例如，何银松.城市宠物犬管理立法问题研究[J].上海公安高等专科学校学报,2009,(3)：88.吴剑平,陈平.试析《广州市养犬管理条例(草案)》——兼论借鉴国外养犬管理规定[J].现代物业,2009,(1)：32.张苏华.城市宠物与管理[J].中国比较医学杂志，2010，(Z1):73.等等。另外还有一些高校的硕士论文表达了同样的观点。在国内地方立法层面，个别地方也出现了将养犬管理主管部门由公安机关调整为其他行政管理部门的做法，如深圳、郑州、克拉玛依将其调整为城市管理综合执法部门。学界的讨论和其他地市立法的调整引发关于养犬主管部门的讨论，而广州市《条例》修订中却依然将公安机关作为行政主管部门，这种坚持是否必要且可行？笔者认为，公安机关作为地方养犬主管部门具有其合法性和合理性。

从法的历史渊源角度来看，由公安机关作为养犬管理部门在我国已经有长期确定的法律依据。1984年8月20日，卫生部、农牧渔业部、公安部联合下发《关于加强狂犬病预防控制工作的通知》，对卫生、农牧、公安三部门关于养犬管理的职责做了基本分工，并提出由公安机关负责养犬的审批。1984年9月5日国务院办公厅转发了该通知，并要求“以上意见如可行，请转发各地贯彻执行”。这是新中国成立后第一次关于确立养犬管理权限的规范性文件。1991年10月4日，《国务院关于<中华人民共和国传染病防治法实施办法>的批复》中指出：“卫生部：国务院批准《中华人民共和国传染病防治法实施办法》，由你部发布施行。”(6)详见国函[1991]66号。1991年12月6日，卫生部发布施行《中华人民共和国传染病防治法实施办法》(以下简称《传染病防治法实施办法》)，重申了上述三部委联合通知关于职责分工的规定。随后，各地立法纷纷依据卫生部规章建立由公安机关作为登记主管部门，其他行政管理部门根据各自职责分工负责的工作局面。

关于确立公安机关作为养犬主管部门的合法性问题，具体而言，主要在于是否应当适用《传染病防治法实施办法》第29条第1项“公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬”的规定。相关地方立法在此问题上态度审慎。以浙江省金华市为例，金华市人大常委会《关于<金华市养犬管理规定>的说明》指出，金华市人大法制工作委员会就养犬主管部门问题向省人大常委会法工委作了专题请示，省人大常委会法工委召集省法制办、省公安厅、省建设厅、省卫生厅、省编委办等单位召开论证会，就确定养犬主管部门反馈了意见。金华市人大常委会经反复研究，考虑到金华市及全省绝大部分地方综合行政执法部门主管养犬管理工作的实际和城市管理发展的方向，按照既不与上位法抵触，又尊重目前管理体制，以及为今后进一步规范职权划转留出空间的要求，将养犬管理的主管部门规定为“公安机关或者依法接受其职权划转的行政机关”。此处，《金华市养犬管理规定》对《传染病防治法实施办法》关于公安机关作为地方养犬主管部门的规定作了扩张解释，既不否认公安机关的主管部门地位，又为其他机关作为主管部门留下空间，其理由之一是“不与上位法抵触”。笔者认为，《传染病防治法实施办法》是部门规章而非行政法规，并不是地方立法的上位法依据。卫生部起草的部门规章，涉及到了公安部和其他部门的职责划分，当然需要国务院的批准，但这不等于国务院批准了就是行政法规。从《传染病防治法实施办法》出台的历史背景考虑，当时立法的迫切需求是解决“有法可依”，部门规章可以搭便车把其他部门职责捎带上，这只是当时部门立法的简便处理。而且根据当时有效的《行政法规制定程序暂行条例》(7)《行政法规制定程序暂行条例》于1987年4月21日由国务院批准、国务院办公厅发布，目前已失效。第16条规定，行政法规发布后，一律刊登《中华人民共和国国务院公报》。经查1991年《中华人民共和国国务院公报》，并未登载《传染病防治法实施办法》。

关于确立公安机关作为养犬主管部门的合理性问题，笔者认为，目前养犬管理仍由公安机关负责利大于弊。一是有利于法制上下统一、左右协调。长期以来国家部委规章、省级政府规章都规定了公安机关作为养犬管理的主管机关并建立了上下对应的管理体制，地方立法作出调整，必定产生地方立法与上级政府或者部委规章之间的不协调，由此带来的地方管理与上级政府或政府职能部门的管理关系需要理顺。保持原有体制可以节约协调成本、调整成本。二是有利于提高养犬登记管理效率。目前养犬管理突出问题在于养犬登记率低，即犬只与养犬人的身份没有绑定。公安机关要求养犬人提供身份、核实养犬人身份，比其他行政管理部门有更权威、更便利的优势，保持原有体制可以使养犬行政管理成本最小化。三是有利于最大限度维护社会治安秩序。有观点认为，公安机关警务活动繁重，警力不足，“人都管不过来还管狗”。这种观点有失偏颇。养犬问题是影响警情的重要因素，处理养犬引发的治安问题，本身就是公安机关治安管理的当然职责。公安机关作为养犬管理的主管部门，主导推进养犬管理工作，等于在前端主动开展预防工作；不做养犬管理工作而只是有警情时出警处理，这是被动的末端治理手段。工作做在前，能够大大提升群众的安全感；工作做在后，社会矛盾已经发生到不可调和的地步，而且由于前端工作没做好，公安机关可能连养犬人都无法确定，最后处置工作可能更加费时费力，群众满意度也难以提升，因此保持原有体制可以减少对社会治安秩序的影响成本。

四、关于养犬管理费的“不变”坚持

关于养犬管理费的讨论既是学界讨论的热点问题，也是养犬管理服务实践中迫切需要解决的问题。(8)相关讨论参见胡颢.在碰撞中寻求治理犬患良方——上海市养犬管理条例出台记[J].上海人大,2011,(3):17.刘小兵，侯加法.我国城市养犬管理立法的特点、存在问题及对策[J].畜牧与兽医，2006,(9):57.陈标.调整城市养犬收费政策，发展宠物经济和宠物文化[J].价格与市场，2003,(2):40.肖萍.社区犬类管理问题与对策[J].上海预防医学杂志，2006,(7):354.

关于养犬管理费的征收合法性问题。养犬管理费属于行政事业性收费，适用《广东省行政事业性收费管理条例》(以下简称《收费条例》)。《收费条例》1991年11月制定，1993年9月修改。《收费条例》第6条规定：“行政事业性收费必须依据下列法律、法规、规章的有关规定执行：……省人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会提请省人大常委会审议批准制定的地方性法规；5.省人民政府根据法律、行政法规和省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规所制定的规章。”另外，《广东省犬类管理规定》(9)粤府[1992]111号，1997年12月修正。第6条规定：“经批准饲养的犬类必须每年接受免疫注射及领取《犬类免疫证》和免疫牌，犬主应按规定缴纳免疫注射费。”第7条规定：“犬类管理、犬免疫注射收费标准，按省人民政府的有关规定执行。”据此，2009年《条例》设定养犬管理费具有合法性。

需要注意的是，《收费条例》在2009年《条例》制定后经过2010年7月修正、2019年11月修订，2020年4月1日起施行。《收费条例》第7条规定：“设立行政事业性收费项目，应当有下列依据之一：(一)法律；(二)行政法规、国务院有关规定；(三)国务院财政部门与价格主管部门联合制定的规章、规定；(四)省的地方性法规。”即广东省设区的市地方性法规和广东省政府规章不具有设定行政事业性收费的权限。

广东省人大常委会可以直接授权设区的市在其地方性法规中决定养犬管理是否设定行政事业性收费。广东省人大常委会也可以对《广东省爱国卫生工作条例》第26条规定，即“各地级以上市应当制定养犬管理办法，结合本地实际就养犬免疫及管理作出具体规定”作出扩大解释。据此也可以认为，广东省人大常委会对地级以上市有关包括养犬收费在内的养犬管理工作作了普遍授权。综上，只要广东省人大常委会认可，养犬管理费的征收就不存在合法性问题。

关于养犬管理费的收费数额、确定方式，广州市在2009年制定《条例》时经过充分论证。1997年施行的《广州市养犬管理规定》要求养犬人缴纳登记费10000元，满1年后对犬只进行年审时应缴纳年审费6000元。“《规定》(10)指《广州市养犬管理规定》，引者注。主要是通过高收费、高门槛的限养措施，来加强对养犬的管理。但随着城市的发展，人们生活水平的提高，人们对养犬及其管理的认识有了深刻的变化。”[9]“由‘限制’养犬转变为‘规范’养犬。养犬已经成为许多人的一种生活方式，公众普遍认为养犬人只要是遵守了法律和社会公德，不影响他人合法利益，就不宜进行太多的干预。政府要做的是协调养犬人和非养犬人之间、个人生活和社会公共利益之间的平衡，使养犬人既可满足自己的需要，又不侵犯他人和社会的利益。我市原《规定》所采取的‘高收费限养’的措施，并没有达到预期的目的，反而由此造成了大量无证养犬行为的发生。”[3]

2009年《条例》制定时，市政府认为：“……在征求意见过程中，大量群众意见是针对养犬管理费的标准提出的。……养犬管理费属于行政性收费。政府及其相关行政职能部门在实施养犬行政管理过程中必然会因为相关管理而产生一定的支出，如登记证、犬牌工本费、犬只芯片植入费、支持流浪犬的救助、文明养犬知识的宣传以及其他费用等。草案第十九条根据‘用者付费’的原则，在综合考虑广州市实际生活水平、其他城市收费标准和公众建议的基础上规定：单位和个人饲养犬只的，应当按年度缴纳管理费。每只犬第一年为700元，从第二年起每年为300元。”[10]市人大常委会法制工委认为，“养犬管理费标准应当适当降低，理由如下：一是有关部门在测算养犬管理成本并据以确定养犬管理费标准时，受客观条件限制，无法精确计算，也未经过严密地论证。例如，有关部门在测算养犬管理成本时是以10万只犬作为测算基数，这一数目不一定符合我市实际养犬数。据新闻媒体报道，截至2007年北京登记的犬只数量已超过70万只，广州犬只的实际数量应该不止10万只，因而收取的管理费总额应该高于目前测算的数额；此外，犬只伤人保险等个别预算项目的具体金额也可能存在调整的空间，目前有关部门预计我市犬只伤人保险的保险费为每只犬100元，而据了解，犬只伤人保险开展较好的杭州市为每只犬投保的保险费是20元。二是与毗邻的深圳相比，条例草案拟定的每只犬第一年700元、第二年起每年300元的养犬管理费标准偏高。目前深圳对每只犬收取的费用为每年300元，还免费为犬只进行狂犬病免疫。同为广东省的两个副省级城市，收费标准不应有太大的差异。三是有市人大代表、市政协委员、网友认为应当适当降低养犬管理费标准，如在法制工委组织的‘网易’网立法民意调查中，对于条例草案规定的养犬管理费标准，57%的投票者认为偏高，仅有22%的投票者认为偏低。法制委员会同意这些意见，建议适当降低养犬管理费标准，将第一年的养犬管理费降为500元，以后每年300元的标准不变。”[11]

2009年《条例》(政府草案稿)在确定养犬管理费标准之后还有一句：“需要调整的，由市人民政府依法报经省人民政府批准后施行。”广州市人大法制委员会在审议中认为，“关于调整养犬管理费的标准需由省政府批准的规定不妥。依照省人大常委会制定的《广东省行政事业性收费管理条例》，较大市人大及其常委会有权通过制定地方性法规确定收费的有关事项，因此，收费标准需要调整的，仍由市人大常委会决定可以避免出现法规规定的征收标准与省政府批准的标准不一致的情形，况且较大市的法规规定省政府的职权也有越权之嫌。……修改表述为‘需要调整的，由市人民政府报经市人大常委会批准后施行。’”[12]

“有意见认为，在本条例已明确规定养犬管理费标准的情形下，将来如果需要调整养犬管理费标准，只能通过修改条例的方式，而不应采用其他方式。法制委员会同意这一意见，建议删去……‘需要调整的，由市人民政府报经市人大常委会批准后施行’的规定。”[13]据此，《2019政府修订草案》在养犬管理费征收标准之后规定“市人民政府可以根据实际情况调整征收标准”最后被删除也就顺理成章。

实践中，有政府部门提出养犬管理不收费来促进养犬人提高养犬登记的积极性。[14]这种观点影响了部分省市的养犬管理立法。如《关于<东莞市养犬管理条例(草案征求意见稿)>的起草说明》指出：“多地(如广州、深圳、上海、苏州)养犬立法之初，冀通过实行高标准收费模式限制市民养犬，但经过多年实践证明，此举并没有达到最初的效果，管理收费也遭到市民的质疑，严重影响了养犬登记率。现阶段，广州、深圳也准备通过修法，取消收费。为了避免陷入其他地市的管理窘境，提高养犬管理效能，我市养犬管理立法中明确，养犬管理不收取费用。”[15]东莞市人大常委会法制工作委员会对政府部门起草的《东莞市养犬管理条例(草案修改稿征求意见稿)》发起网上调查问卷。5413人参加问卷调查，答卷人属于正在养犬、曾经养犬或者打算养犬的达62.79%，认为应当对养犬人收取犬只电子身份标识和智能犬牌工本费的占68.72%，认为不应当收取上述费用的只占22.32%。[16]2019年11月，东莞市人大常委会办公室发布《东莞市养犬管理条例(草案征求意见稿)》，规定“养犬人应当缴纳犬只电子身份标识和智能犬牌工本费”。[17]

大多数广州市民(尤其是非养犬人)认为，财政负担养犬管理服务费用是用自己的钱养别人家的犬，对养犬管理不收费持反对态度。而且养犬管理收费作为经济手段对市民是否养犬还有经济刺激的作用，不收费登记数量可能上去了，犬只的数量大概率也会增加，这样的做法会不会导致规范养犬异化为鼓励养犬值得继续研究。另外，收取养犬管理费有利于集中为养犬人办理投保犬只伤人保险等业务。例如，东莞市上述网上调查认为养犬人应当为犬只购买医疗或意外伤害保险的占72.64%，认为不应当的仅占6.82%。[18]受限于东莞市养犬管理不收费的思路，《东莞市养犬管理条例》草案只规定“鼓励养犬人投保犬只伤人险”。倡导性规定对养犬人的约束力度是比较弱的。

实践中广州市民对养犬管理费主要关心两个问题：一是收了多少，二是用在哪里？养犬人更加关心的是，养犬管理费交和不交的法律责任是不是一个样，交和不交获得的服务是不是一个样？

养犬管理费存在应收未收的情况。2017年及2018年，广州市养犬管理费共收入1164.58万元。仅以2016年至2018年登记犬只估算2017年及2018年养犬管理费为2128.73万元。(11)4956×(300+300)+13923×(500+300)+14313×500=2128.73万元，其中，4956、13，923、14，313为2016年至2018年登记的犬只数量。(2128.73万元-1164.58万元)/2178.73万元×100%=45.29%，可见，广州市养犬管理费应收未收的费用占比为45.29%。数据来源：何小敏.未来广州或免征养犬管理费[N].信息时报,2019-06-21.测算方法由笔者负责。这一数字远低于应当征收的养犬管理费。为了确保养犬管理费的应征尽收，《2019政府修订草案》在总则中增加了市场监督管理部门负责养犬管理收费监督工作。

关于未缴纳养犬管理费的法律责任，2009年《条例》第47条规定，由公安机关责令限期补交；逾期不补交的，没收犬只，吊销《养犬登记证》，收回犬牌。《2019政府修订草案》第48条规定，由公安机关责令限期补交，对单位处每只犬5000元罚款，对个人处每只犬2000元罚款；逾期不补交的，没收犬只，吊销《养犬登记证》，收回犬牌。《2020年法工委修订草案》删除了未缴纳养犬管理费的法律责任条款，可以这样理解：未缴纳养犬管理费的必然办不了养犬初始登记或者续期登记，不登记已经有相关的法律责任，单独就未缴纳养犬管理费设置法律责任，既没有必要又可能造成一事二罚。

实践中养犬人不愿意缴纳养犬管理费的主要原因是只交钱没有享受相应的服务。(12)详见田思源.北京市养犬立法实证分析[J].人大研究,2011,(9):33.柴浩放.城市养犬——从限制向规范引导转变[J].城市运行管理,2017,(1):46.有关部门回应称：“养犬管理费用直接纳入财政非税系统，支出则主要用于养犬信息系统开发建设维护升级、市犬只留检所的日常运作、养犬登记牌证的工本费、宣传教育培训费以及犬只收容、救助、处置、环卫等工作相关支出。”[19]这种解释没有回应到点子上，相关的养犬行政管理以及日常支出，提供的服务既包括对严格管理区的登记犬只，也包括一般管理区的无需登记犬只，还包括流浪犬只。这些无论缴费与否，政府都应当具备相应的管理能力。这种回应既造成缴费者不公平负担全市养犬管理服务费用的错觉，也印证养犬人即便缴费也不能满足其直接获得感。2018年12月17日，广州市公安机关向已办理养犬登记的市民免费派发文明养犬四件套，包括一条附有二维码、可供民警扫码识别犬只信息的犬绳、一个装有塑料纸的拾便器、一个能证明犬只登记身份的标志牌和一个犬只口罩。[20]这种做法才是回应养犬人对养犬管理费质疑的正确方向。《2019政府修订草案》以政府购买服务的方式对政府提供的养犬服务作了列举说明，《2020法工委修订草案》在此基础上将其调整完善为“养犬行政管理工作以及购买兽用狂犬病疫苗、制作犬只电子身份标识、制作与发放犬牌、支付免疫点服务费用、购买犬只伤人保险、养犬知识培训、宣传依法养犬、文明养犬、支持社会力量参与流浪犬只捕送、犬只留验等养犬服务所需经费，列入财政预算”。另外，《2020法工委修订草案》将市场监督管理部门纳入每年第一季度向社会公开本部门上年度全市养犬管理服务报告的范围，相应的养犬管理费征收的年度公开自然也包括在内。

五、关于犬只强制免疫的“不变”坚持

2009年《条例》规定犬只取得免疫证明是犬只登记的前置许可条件。《2019政府修订草案》取消了免疫证明作为犬只登记的前置许可条件，只需要养犬人申报犬只免疫情况即可，实行养犬许可告知承诺制(申请人承诺所提交的信息资料准确真实即可当场办理养犬许可)。这一规定动摇了2009年《条例》养犬管理登记的基石。

犬只的现实危险性在于伤人，咬伤、抓伤是犬只伤人的主要方式，其最严重后果是感染狂犬病。狂犬病是一种在出现临床症状后绝大多数情况下会致命的病毒性传染病。狂犬病既可感染家畜，又可感染野生动物，然后通过咬伤或抓伤(通常是经由唾液)传播至人。在高达99%的人类感染病例中，狂犬病毒都由家养犬只传播。[21]全世界每年约有5万人死于狂犬病，共有2000多万人被动物咬伤后接种狂犬病疫苗，其中大约40%是15岁以下儿童。[22]犬伤在广州市一直居高不下。2014年至2018年，广州市犬伤门诊人数(13)犬伤门诊将猫伤和狗伤均列入狂犬病致病源，据统计，广州市全市犬伤门诊接诊人数中，犬伤约占55.2%—66.3%，猫伤占20.3%—31.5%，将此比例与犬伤门诊人数相乘，即可推算全市犬伤人数的大概数量。何小敏.未来广州或免征养犬管理费[N].信息时报, 2019-06-21.分别为106，632人、116，776人、132，218人、166，324人、200，098人。[23]基于狂犬病的潜在威胁性和重大危害性，“监察司法委建议，增加落实强制免疫制度的相关措施。一是实行全市范围内狂犬病免费免疫政策。据测算，犬用狂犬病疫苗10元/犬、免疫注射费20元/犬，按全市40万只犬计算，每年约需1200万元。建议将犬只狂犬病免疫费用全额纳入市区财政预算，为已登记犬只提供免费免疫服务。”[24]

《2020法工委修订草案》坚持了2009年《条例》要求犬只狂犬病免疫作为犬只登记必备要件的基本立场，同时把保障公民健康和人身安全作为《条例》最重要的立法目的调整到第一位。犬只伤人问题，尤其是咬伤、抓伤可能带来的狂犬病问题，无疑是对公民健康和人身安全的最大危害。《2020法工委修订草案》调整了立法目的的价值排序：一是针对公民的“保障公民健康和人身安全”，二是针对社会的“维护社会公共秩序和市容环境卫生”，三是针对养犬人的“规范养犬行为”，四是针对相关部门的“加强养犬管理”。这与西安、西宁、郑州市养犬管理立法价值排序相同，即公民→社会→养犬人→相关部门。其他养犬管理地方性法规大多数按照养犬人→相关部门→公民→社会的顺序表述。

从重要性讲，“保障公民健康和人身安全”应当是第一位的；第二位则是“维护社会公共秩序和市容环境卫生”，解决的是犬只扰民问题；第三位“规范养犬行为”与“加强养犬管理”则是针对管理者和被管理者行为的正反两面表述。把犬只狂犬病免疫放在第一位要求，实际上就是把“保障公民健康和人身安全”放在第一位。如果把规范管理放在第一位，在登记管理区越强调规范管理，逃避监管的养犬人可能就会越将这些没有登记在案的犬只隐藏起来，甚至不会为犬只接种狂犬病疫苗。规范管理和人民健康安全之间出现矛盾时，确保人民健康安全更能实现规范管理的目的。例如，《2019政府修订草案》第33条规定动物诊疗机构不得为未登记的犬只提供服务。“如犬只患上传染性疾病，不及时进行诊治，患病犬只就会对公共卫生安全构成危害，由此造成的后果更为严重。”[25]《2020法工委修订草案》第11条第1款将其修改为：“在严格管理区内，养犬人拒绝提供身份信息的，执业兽医不得提供犬只诊疗服务，为犬只进行狂犬病免疫以及紧急救治的除外。”修改理由可以这样理解：一是动物诊疗机构查验养犬人身份信息并通过养犬管理服务电子信息系统报告公安机关。犬只已登记的，动物诊疗机构可以提供完整服务。犬只应当登记没有登记的，动物诊疗机构可以录入信息、植入或者安装芯片、协助办理犬只登记后提供完整服务；即使养犬人只提供身份信息后不愿意对犬只植入或者安装芯片，动物诊疗机构也可以提供完整服务。公安机关掌握养犬人身份信息可以实现精准管理，查明犬只属于严格管理区内的，应当督促其办理登记；不属于严格管理区内的，应当督促其规范养犬、文明养犬。二是要求的是执业兽医不是动物诊疗机构。这一条的依据来自《动物防疫法》第55条第2款：“执业兽医、乡村兽医服务人员应当按照当地人民政府或者兽医主管部门的要求，参加预防、控制和扑灭动物疫病的活动。”《动物防疫法》只对执业兽医而不是动物诊疗机构提出要求。三是不得提供的是执业兽医的犬只诊疗服务。因为动物诊疗活动只能由执业兽医提供，动物诊疗机构还可以提供动物美容、看护等非诊疗活动。四是即使养犬人不提供身份信息，执业兽医也可以为犬只进行狂犬病免疫和紧急救治。

强制免疫的升级条款还包括：一是将全市实行的“犬只强制免疫”明确为“犬只狂犬病免疫”，理由是犬只免疫还包括其他疫病防控，因为财政只对狂犬病提供免费免疫，所以有必要指向具体。考虑到可能还会有其他疫病强制防控要求，同时增加“法律、法规、规章对犬只免疫另有规定的，从其规定”。二是通过政府购买服务的方式委托动物诊疗机构对养犬人提供包括犬只狂犬病免疫在内的免费服务。三是明确购买兽用狂犬病疫苗、支付免疫点服务费用等在内的养犬服务所需经费，列入财政预算。

六、关于犬只电子身份标识的“不变”坚持

犬只的社会危害，简单地讲就是伤人扰民。伤人除了犬只咬伤、抓伤，各地还有因为犬只冲撞、惊吓造成他人受伤的多起报道。犬只对社会公众造成困扰主要体现为扰民，而犬吠的噪音污染、犬只随地便溺的公共卫生、犬只公共场所行为的控制不当是扰民投诉的主要内容。由于对犬只的管理最终要通过对养犬人的行为规范来实现，犬只和养犬人的身份绑定是最基本的要求，犬只需要有一个随身携带的“身份证号”来建立犬只与养犬人的一一对应关系，各地都是通过植入或者安装犬只电子身份标识来锁定犬只。犬只电子标识，俗称“电子芯片”，大小约为半个大米粒，由犬只医疗机构的专业人员用专用器具植入犬只耳后脖颈部位的皮下，一次植入，终身携带，内有只读和可改写的犬只身份编号，用于犬只管理，具有安全、科学、方便的功能。该电子标识是养犬管理和服务电子信息系统的组成部分。(14)参见《兰州市养犬管理条例》(2016年通过)第52条第2款。

2009年《条例》第16条规定：“符合条件的，应当予以登记，并发放《养犬登记证》和犬牌，为犬只植入电子身份标识。”尽管《条例》要求非常明确，但在实践中，公安机关一直把犬只植入电子身份标识与犬只登记区别对待，并且以养犬人认为植入电子身份标识对犬只健康不好为由，给没有植入电子身份标识的犬只办理了登记。2009年7月1日《条例》施行至2011年9月12日，当时广州市登记犬只50，186只，其中植入电子芯片的只有1233只。[26]这种做法造成养犬人可以轻易规避养犬责任，特别是对遗弃犬只、犬只脱离养犬人监管造成社会危害很难追究养犬人的法律责任。《2019年政府修订草案》明确要求解除犬只登记与犬只电子身份标识的捆绑，在市人大常委会审议过程中遭到反对。[27]

关于犬只植入电子身份标识是否危害犬只健康问题，我国香港特别行政区的做法提供了很好的例证，香港为每一只犬都植入了电子身份标识。作为一个虐待动物最高要负刑事责任的地区，香港对动物的保护要求和意愿远高于内地，犬只植入电子身份标识在香港成为普遍共识并有效执行，证明犬只植入电子身份标识是可为养犬人接受、也是可行的。为了进一步减轻养犬人的顾虑，《2019年政府修订草案》增加了犬只电子身份标识除了体内植入，也可以选择体外安装的相关表述。《2020年法工委修订草案》明确规定，未植入或安装犬只电子身份标识的，属于公安机关不予登记的情形。

七、结语

从《广州市养犬管理规定》到《条例》，到时下正在进行的《条例》修订，广州市养犬地方立法秉持对养犬主管机关、养犬管理收费、强制免疫、植入电子身份标识等方面的坚持与升级一路走来。这种“不变”的选择是对养犬管理制度深化解读、社会现实反复论证的结果，也是遵从民意、守正创新的结果。许多学者早已提出，应当在时机成熟之际制定全国统一的养犬管理立法，(15)例如，何银松提出，可以在国内地方性立法已经取得经验的基础上制定全国统一的《城市宠物犬管理法》。参见何银松.城市宠物犬管理立法问题研究[J].上海公安高等专科学校学报，2009,(3):92.无论是制定全国统一的养犬立法，还是继续完善优化养犬地方立法，广州市养犬地方立法对这几个关键问题的一贯立场都提供了一个历经考验的样本。