加强和完善财政转移支付预算管理的几点审计建议

多级政府体系下，政府间事权划分的基本依据与财权配置遵循的原则和标准不同，决定了“财权与事权不匹配”是政府间财政关系的常态。只有科学合理明确政府事权、财权以及政府间事权、财权划分，并按外部性、效率性和信息复杂性原则清晰界定各级政府支出责任，才能为调节政府间的财力余缺，补足下级政府履行事权存在的财力缺口提供客观依据，最终实现“财力与事权的大体平衡”。因此，政府间事权、财权的划分是财政转移支付制度设计的前提和逻辑起点。

财政转移支付制度的必要性、科学性和合理性主要由上述因素决定，但每年财政审计中，财政部门在财政转移支付（尤其是专项转移的支付）预算管理过程中的弊端由来已久，其中包括：转移种类及项目数量繁多，金额细小，由于专款专用和资金分散，难以集中财力做大事，财政资金的使用效率低；专项转移拨款申请审批层级多、手续繁、时间长，拉低了财政资金使用效率，同时加重了项目申报部门单位和审批部门单位工作负担；专项转移拨款审批时间长，资金不能及时到位，不利于下级政府在预算年度内的预算安排完整性；专项转移财政资金分配不透明，易产生腐败、项目包装、虚报冒领和多头申请等不良现象。针对以上弊端，现就加强和完善财政转移支付预算管理提出几点审计建议。

一、优化财政转移支付项目预算管理分类

政府及部门依据其事权，制定政策或落实政策措施，实现其政策或落实政策措施相当一部分需相应财力保障。如本级政府及部门直接实施，不存在转移支付；如委托下级政府及部门或共同实施，应设立财政转移支付项目进行转移支付，最终实现具体事项与其财力大体平衡。从财政转移支付项目逻辑起点来看，审计建议财政部门对财政转移支付项目的设置应按项目用途性质、实施方式进行预算管理分类。

（一）以项目用途性质预算管理分类。

财政转移支付项目按用途性质可分为民生类、发展类、建设类等大类。其中，民生类，用于与群众生活密切相关的教育、社保、卫生医疗等方面的保障性支出，可细分为教育体育、社会保障、卫生医疗等小类；发展类，用于支持农业、工业、服务业等行业中重点产业发展和特色传统产业的提升改造，以及科技、人才等领域的投入，可细分为农业发展、工业发展、服务业发展、文化发展、科技进步、人才引进培育、外经贸发展等小类；建设类，用于社会事业、城建、水利等方面的政府投资建设项目，可细分为基本建设、城市建设和维护、水利建设、生态建设等小类。

（二）以项目实施方式预算管理分类。

对具体事权组织实施即政策或落实政策措施实施涉及下级政府及部门，相应设立具体的财政转移支付项目应按外部性、效率性和信息复杂性原则，进行项目实施方式预算管理分类，可分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等类型。

二、实行财政转移支付项目清单预算管理

财政预算管理统筹能力反映了国家的治理能力，如果财政转移支付的预算资金安排固化、财政资金使用碎片化、存量资金不能盘活，财政转移支付资金不能统筹使用，不能有增有减，结构不能优化，那就意味着政府治理失灵。审计建议财政部门应立足“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一功能和作用定位，全面构建匹配现代国家治理的财政运行新格局，加强财政预算管理统筹整合能力建设，推进财政转移支付项目清理优化整合，实行财政转移支付项目清单式预算管理。

（一）强化财政预算管理统筹整合能力。

加快构建新型预算统筹配置和管控方式，清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移项目和资金规模，统筹整合盘活各领域沉淀资金，优化增量资金配置，切实发挥财政资金聚集效应，避免重复安排支出和投向固化，无论政府预算还是部门预算都必须统筹财政资金全面实行全口径预算，完善政府预算体系，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系和制度性的统筹协调机制，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，切实履行财政资金统筹管理职责，打破资金使用条块分割，注重建立预算资金统筹安排的长效机制，切实做到“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。开展合并“政府四本预算”为“政府一本预算”探索研究，在完善“一个部门、一本预算”部门预算管理制度基础上，探索建立“一级政府、一本预算”政府预算管理制度；同时，建立完善政府债务及政府隐性债务预算管理制度，加紧研究将政府债务纳入政府预算管理，最终建立一本全口径的政府预算制度。

（二）推进财政转移支付清理优化整合。

加强财政预算管理统筹整合能力建设，必然涉及财政转移支付清理优化整合。对法律、法规、规章有明确规定的政策或落实政策措施而设立的财政转移支付，原则上予以保留；对设立依据不充分、执行背景已发生重大变化的，予以撤销；对符合规定的政策或落实政策措施需要，但支持方向、扶持对象和用途性质相同或相近的，予以统筹整合。

（三）实行财政转移支付清单预算管理。

根据《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以及具体的政策或落实政策措施，清理优化整合现有财政转移支付项目基础上，审计建议财政部门实行财政转移支付项目正面清单式预算管理，明确财政转移支付项目正面清单的准入预算管理要素：项目信息、立项依据、内容和支出范围、绩效目标等，同时，依据财政转移支付项目用途性质、实施方式进行预算分类管理，并在清单上列明。

三、优化财政转移支付项目预算结算方式

现行财政转移支付项目预算结算方式大致分为以下三种类型：一是返还性转移支付，主要包括所得税基数返还、增值税税收返还、增值税“五五分享”税收返还等；二是一般性转移支付，主要包括体制补助、均衡性转移支付、资源枯竭型城市转移支付补助、革命老区转移支付、民族地区转移支付、边疆地区转移支付等；三是专项转移支付，是上级政府及部门制定政策或落实政策措施而相应设立的专项转移支付，按上述财政转移支付项目预算管理分类方法，主要包括“民生类（教育体育、社会保障、卫生医疗等小类）、发展类（农业发展、工业发展、服务业发展、文化发展、科技进步、人才引进培育、外经贸发展等小类）、建设类（基本建设、城市建设和维护、水利建设、生态建设等小类）”等大类，按项目实施方式有委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等类型。

返还性转移支付、一般性转移支付预算结算方式主要解决不同地区之间、不同级次政府之间财力分布不均衡的问题，并且不指定用途，下级政府可自主安排支出，不是本文所论述主要问题。本文主要针对解决优化财政专项转移支付预算结算方式的问题，审计建议财政部门根据财政专项转移支付项目的用途性质、实施方式优化专项转移支付预算结算方式。

（一）新设分类转移支付预算结算方式。

分类转移支付，首先，要对现有财政专项转移项目清理整合归并，对于政策或落实政策措施稳定、规模固定且具有长期性的财政专项转移项目应调整成一般性转移支付，这样可以方便下级政府及部门将转移支付资金事先纳入预算，合理进行资金预算安排。其次，对于支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，予以归并和整合。归并后形成的项目，资金的用途范围扩大，在指定公共产品或服务范围内进行分类转移支付，下级政府及部门在此范围内可自主安排项目，而上级政府及部门不再指定具体项目。

分类转移支付对资金使用的限制相对较少，通常将资金用途限定于某一类公共产品或服务。在该类公共产品或服务内部各种项目之间，下级政府及部门有一定自主权决定资金如何分配和运用，如优先投入哪些项目，但这种自由度是相对的，上级政府及部门会规定一些具体项目上资金投入额度的最小值和最大值，防止下级政府及部门偏离上级政府及部门的政策或落实政策措施目标。此外，审计建议上级政府及部门引入追责制，如使用分类转移支付后，完成的项目没有达到一定标准，那么上级政府及部门不再或减少分类转移支付等。

民生类中委托类、共担类、救济类、应急类的基本公共产品或服务转移支付，发展类中委托类、共担类、引导类的公共性和基础性产业及其科研发展转移支付，建设类中委托类、共担类的跨区域基础设施建设转移支付，审计建议财政部门新设立“分类转移支付预算结算方式”进行转移支付。

（二）新设基金转移支付往来结算方式。

各项政策或落实政策措施的出台，都不能忽视和动摇社会主义市场经济竞争政策的基础地位，产业政策或落实产业政策措施应尽快转型为创新政策或落实创新政策措施，为要素市场化配置提供创新引领和创新驱动的导向。实施产业政策或落实产业政策措施如设立相应的财政专项资金，应创新财政专项资金使用、围绕产业转型升级、引导新兴产业发展，即将发展类中委托类、共担类、引导类的产业发展引导财政专项资金，审计建议设立政府产业发展引导基金，将资源配置的权利更多地交给市场，实现择优支持，让专业人做专业事。同时，通过充分发挥财政资金“四两拨千斤”的财务杠杆效应，在基金的传导放大下，吸引带动大量金融资本和社会资本投入，有效支持经济社会发展重点领域的长足发展。另外，审计建议财政部门要切实加强政府产业发展引导基金的预算管理。

1.强化对财政出资的预算管理约束。

对财政出资设立产业发展引导基金须严格准入审核，并纳入年度预算管理，报本级人大或其常委会批准；数额较大的基金，应根据基金投资进度情况分年度预算安排。设立基金要充分考虑本级政府财力，科学合理确定基金规模、投资对象和范围。年度预算中，未足额保障“保工资、保运转、保基本民生”、政府债务付息等必保支出的，不得新设基金。闲置资金以及年度预算执行中收回的沉淀资金，按照财政资金统筹使用和盘活存量资金的规定，履行相关程序后用于基金注资。

2.着力提升政府产业基金使用效能。

发挥财政出资的财务杠杆作用，积极带动金融资本和社会资本投入，围绕“三去一降一补”“要素市场化”等供给侧结构性改革和做好“六稳”工作等开展政府产业发展引导基金运作。完善基金内部治理结构，加快基金投资进度、提高基金运作效率、减少资金闲置浪费、从严控制管理费用。支持下级政府推进产业基金布局适度集中，聚焦需要政府调节的关键性、创新型产业领域，同时，防止对民间资本形成挤出效应。鼓励上下级政府按照市场化原则互相参股基金，形成财政出资合力。支持方向、扶持对象和用途相同或相近的基金，在尊重出资人意愿的基础上，推动整合或调整政府产业发展引导基金的投资定位。

3.设立基金转移支付往来结算方式。

近年来，各级政府批准设立的政府产业发展引导基金已经形成较大规模，但财政部门在执行年度政府产业发展引导基金预算不能“一拨了之”，而要从政府投资资产权益角度进行预算执行管理，还要从基金中财政出资资金效率进行预算执行管理。审计建议财政部门实行财政出资资金托管账户管理。在具体项目投资决策后，才能按基金财政出资比从托管户划出相应的资金，如涉及投入下级政府的相关基金，建议资金要通过新设“基金转移支付往来结算方式”从上级政府托管户直接下拨下级政府托管户。

审计建议财政部门切实加强政府产业发展引导基金预算及执行管理，充分利用财政出资资金托管账户、政府间基金投入通过基金转移支付往来结算方式等管理方法，全面及时掌握基金中财政出资资金具体运行情况，避免基金政策目标重复、资金闲置、理财产品化、存款化和碎片化等问题，切实提高财政资金使用效益。