民国时期云南基层司法建设研究——以10个县志为中心

胡兴东， 唐国昌

(1. 云南大学 法学院，云南 昆明 650091； 2. 中国人民大学 法学院，北京 100872)

清末，在内忧外患下，为救亡图存在1901年实施自上而下的政治改革。在司法上，1906年清政府开始设立独立的法院、检察机构、律师制度等。这样，传统中国司法制度终于出现转型。云南近代司法制度的建设，特别是县级行政区内的基层司法建设始于民国时期。云南在民国时期军阀盘踞，社会政治、经济、文化上高度自治，加上少数民族众多，交通闭塞，社会经济发展相对落后，导致云南基层司法转型呈现出自身特征。民国时期云南基层司法的设置和运行效果是什么，制约当时基层司法建设和运行的因素是什么，这些是本文考察的重点。为了更好地考察民国时期云南基层司法建设和运行实效，本文选择了昆明县、昭通县、巧家县、宣威县、嵩明县、新平县、顺宁县、镇康县、姚安县、维西县等10个县作为分析对象。

一、民国时期云南新型基层司法制度逐步形成

云南开始近代制度建设始于1906年的官制改革，1910年云南把按察使司改为提法使司，司署称提法公所，设有司法、典狱二科，省府所在地昆明，设有云南省高等审检厅、昆明地方审检厅和昆明初级审检所，揭开了云南现代司法建设的篇章。民国时期云南基层司法在曲折中开始慢慢向现代司法转型。

(一)民国时期云南新型基层司法制度的设置与发展

1911年辛亥革命爆发后，同年10月30日成立云南军政府都督，废除清朝司法制度，在都督府下民政司内设审判局，作为全省上诉审判机构，全省府州县由府州县行政长官兼理司法。1914年4月,北洋政府为规范县知事兼理司法，颁行了《县知事兼理司法事务暂行条例》《县知事审理诉讼暂行章程》等，规定“凡未设审检厅各县，第一审应属初级或地方厅管辖之，民、刑事诉讼均由县知事审理，县之司法区域与其行政区域同。”云南省为了规范县知事兼理司法，1914年省制定《云南省县知事处理司法事务细则》作为县知事兼理司法的实施细则。1922年在《县知事兼理司法事务暂行条例(修正)》中规定“凡未设法院各县之司法事务，委任县知事处理之”。(1)云南省志编纂委员会办公室.续云南通志长编(下册)[Z].玉溪:玉溪地区印刷厂,1986：11.这让云南县知事兼理司法有了法律依据。

县行政长官兼理司法只是权宜，实现司法与行政分离才是目标。为加快司法与行政分离，设立独立司法机关，1917年国民政府提出设立司法公署作为取消兼理司法和设立地方法院之间的过渡机构。1917年，司法部在《县司法公署组织章程》中规定“凡未设法院之各县，应设司法公署。其有因特别情形不能设司法公署者，应由该管法院长官，具呈司法部声明窒碍缘由，经核准后得暂缓设署，仍令县知事兼理司法事务。”司法公署职能是“关于审判事务，概由审判官完全负责，县知事不得干涉”。在此制度下，检举、缉捕、勘验、刑事执行等司法权仍由县知事兼理。云南在县级行政区中设立司法公署十分缓慢，到1921年只有巧家、武定、阿迷、个旧、蒙自、腾冲、会泽、宜良、思茅、泸西、富民、宣威等12个县设立。(2)云南省志编纂委员会办公室.续云南通志长编(下册)[Z].玉溪：玉溪地区印刷厂,1986：8.为加快县司法公署设置，1924年云南省政府提出“云南司法司呈请设立各县司法公署，以为司法独立之张本。”同年12月1日制定的《云南司法公署暂行章程》中规定“本省未设法院的各县应设司法公署。”司法公署设司法官1名，案件较多的县，增设候补司法官员1～2名，专职负责司法审判。1925年省长唐继尧颁行《云南省各县司法公署组织章程》，要求加快全省县司法公署的设置。对此在《云南县司法公署及分署各种规章草案说明书》中有说明。“司法独立，行政官不得兼理司法，世界通例。就滇省情形言，欲谋司法独立，应于各省筹设司法公署，以为过渡办法。”(3)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社,1996:107.当时计划对全省117个县级行政区(99个县、15个行政委员管理区、督办区、行政总局辖区)“除在旧府治及通商口岸之县份，应设地方审检厅者计外，其应设司法公署者，尚有101个”(4)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社,996:111.。1926年12月省务会议决定分期分批设立县司法公署，其中第一批计划为20个县。然而这个计划实施效果很差，全省仍然以县行政长官兼理司法为主。

1935年南京国民政府在没有设地方法院的县中改置县司法处。1936年颁布《县司法处组织暂行条例》并规定“凡未设法院各县之司法事务，暂于县政府设司法处处理之”。(5)洱源县人民法院.洱源县法院志[Z].洱源县人民法院内部印刷,1990:34.于是，云南县行政区中从设立司法公署改成设立县司法处。然而云南县司法处设置仍然缓慢。1943年5月，云南省高等法院、省财政厅联合发文要求按照《县司法处暂行条例》在曲靖、宜良、宣威、呈贡、安宁等20个县设司法处，行使地方法院的司法职能。1944年云南省政府提出用5年时间，每年设25～30个县司法处，最终实现全省没有设地方法院的县行政区都设司法处。此后，再逐年改设地方法院，最终取消兼理司法，实现司法机关独立。但推进仍然很慢，1947年云南省高等法院院长在《云南高等法院工作报告书》中指出1945年全省130个县局地方行政区中，共设高等法院分院7个，地方法院12个，县司法处47个，没有设县司法处的有71个。(6)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社，1996:123.1946年云南省计划增设4个地方法院和71个县司法处。(7)云南省高级人民法院.云南审判志[Z].昆明：云南人民出版社，1996:126.1946年4月23日，《正义报》在社论中指出“本年四月底前将本省其余之53县及15设治局添设司法处……在已设法院和司法处之59县。”(8)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社，1996:131.云南县行政区司法处到1947年才基本完成设立，“至此(1947年)，滇西各县、局都建立了地方法院、司法处等专门的审判机构，基本结束了县、局长兼理司法的历史。”(9)大理白族自治州中级人民法院院志编纂委员会.大理白族自治州法院志[Z].大理州文化局印,1986:11.1947年云南在县级行政区内完成了近代专业司法机关的设置。

(二)民国时期云南基层司法机关的职能

分析民国时期基层司法机关的职能，体现出全面重构的特点，主要体现在独立审判与检察职能的形成，在审判中引入现代司法中的辩护、陪审、公开审判、合议制、上诉制度、律师制度等，基层法院设有院长、推事、书记官长、书记官、会计员、统计员、录事、执达员、庭丁、公丁等10种不同职能的人员，分别承担不同司法职责。院长为全院最高司法官长，综理全院行政事务，并监督民刑审判实务；推事办理民刑第一审诉讼案件及费讼案件；书记官长承院长之命，监督书记官以下员丁，推进各部事务；其他负责文案、统计、文件、裁判执行等辅助事务。(10)张问德，杨香池.云南府县志辑(第36册)·民国顺宁县志初稿(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：268～270.这样形成了分工明确的高度职业化的审判机关。如1948年昆明地方法院设有民事刑事四庭、民事执行处、公证处、会计室、统计室、人事室、驻院审计室，推事有20余人，书记官近40人、检察官17人，看守所人员近30人，各类司法人员100多人，每个月审理案件达1000多件，成为现代司法的全新样式。(11)李襄.云南省检察志[M].北京:法律出版社,1991:684.

在检察机关设置上，在建设现代法院制度同时开始建立近代检察制度，主要是设立检察厅。检察厅以首席检察官独立负责，设有首席检察官、检察官、主任书记官、书记官、录事、检验员、法警长、法警、公丁9种职员。首席检察官综理检方行政事务，并指挥检察官及其他检方、员丁实施一切侦查事务；检察官实施侦查，提起公诉，协助自诉，担当自诉及指挥刑事裁判之执行；主任书记官承首席之命，监督检方书记官以下员丁，处理一切事务；其他人员负责文案、检验、文件、传唤、拘提等辅助事务。(12)李襄.云南省检察志[M].北京:法律出版社,1991:270～271.这样形成了独立检察机关承担公诉职责现代公诉制度。

(三)民国时期云南基层司法制度设置的特点

分析民国时期云南基层司法制度设置，具有以下特点。

1. 县级司法机关设置缓慢且反复。1917年云南省开始在县级行政区中设立司法公署，但到1928年5月全省只设了13个，并于同年9～11月还被完全裁减。1928～1944年间，全省除昆明市及7个高等分院所在县设了地方法院，其他皆是县长兼理司法。在1944年云南大力设立县司法处之前，全省基本是行政兼理司法。如考察的10个县中，有6个县(昭通县、宣威县、嵩明县、新平县、镇康县、维西县)未单独设置，1个县(巧家县)先设后裁；只有省会昆明县和顺宁县(1945年后)较为完备；姚安县设立司法处后仍由行政长官兼任。1947年在《云南高等法院工作报告书》中指出“本省34年(1945年)以前因各县司多由县政府兼理。”(13)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明:云南人民出版社,1996:124.1946年以前，云南基层司法以兼理司法为主，独立司法机关一直没有全面建成。

2. 县级检察机关设置与初衷相去甚远。现代司法制度中公诉与审判分立是基本原则，这需要建立独立的检察机构，然而云南省在此方面实施更差，在10个县中，有6个县(巧家县、宣威县、嵩明县、新平县、镇康县、维西县)完全未设置，1个县(昭通县)未单独设置；顺宁县、姚安县虽单独设置了检察院，但由行政官兼任；只有省会昆明县较为完备。而且1936年推行县司法处时规定县长兼任地方检察官。1936年《县司法处组织暂行条例》规定“县司法处检察职务，由县长兼理之。”(14)洱源县人民法院.洱源县法院志[Z].洱海县人民法院内部印刷，1990:34.1949年12月9日，云南省共设有高、分、地三级检察机构24个，其中8个是省高等法院检察处及7个分检察处，县级设有地方检察处的只有昆明、大理、昭通、建水、丽江、文山、曲靖、顺宁、个旧、宜良、宣威、楚雄、宾川、保山、腾冲、思茅等16个县。(15)云南省人民检察院.云南省检察志(卷45)[M].昆明:云南人民出版社,1995:61.

3. 独立基层司法机构十分稀少。民国时期云南县级司法中，独立于行政的十分少，这是因为大量县是行政长官兼理司法，在司法公署(司法处)的县中，审判官多由行政长官兼理，检察官法定由行政长官兼任。如考察的10个县中，昭通县、巧家县、宣威县、嵩明县、新平县、镇康县、维西县等仍沿用兼理司法，与传统司法没有多少差别。

二、民国时期云南基层司法运行实效

民国时期，云南县级行政区中随着新型司法制度的设置、现代法律体系的创立、新型司法人员的出现、新的司法理念传播，为基层司法运行向近代转型提供了条件。这个时期在基层司法上呈现出对案件管辖数量的增加，新型案件分类推行，证据制度出现，判决依据和理由变化。

(一)新型司法案件分类制度的形成

民国时期，云南基层司法中从案件分类到审判庭上都得到重构，根据性质分“民事案件”“刑事案件”，以及“人事案件”“非讼案件”等。在考察的10县中，昭通县、宣威县、嵩明县、新平县、镇康县、维西县采用“民事案件”“刑事案件”“人事案件”“非讼案件”分类，巧家县、顺宁县、姚安县采用“民事案件”“刑事案件”分类。其中，近代民事和刑事案件分类全面推行，审判中民刑分开已经成为常态。

1. 新型民事司法的全面形成

民国时期，云南民事司法获得独立快速发展，构建起全新的民事司法，成为这个时期基层司法中的重要内容。在民事案件终审权上，按诉讼标的额分类：300元以内，终审法院为本省高等法院第二分院；300元以上、1000元以下，终审法院为本省高等法院；1000元及以上，终审法院为南京最高法院。在考察的10个县中有9个县县志对民事案件审理数量有明确独立记载，没有记载的昆明县由于独立法院完善设立，新型民事案件分类得到更加全面推行。

昭通县(16)卢金锡，杨履乾，包鸣泉.云南府县志辑(第4册)·民国昭通县志稿[M].南京:凤凰出版社，等,2009：203～204.民国时期由于人口增加，民事纠纷明显增加，从1926～1933年每年受理民事案件在200～400件间，集中在物权、债权、婚姻、继承四个领域，其中物权和债权纠纷最多。1926～1933年间昭通共审理了民事案件2558件，平均每年320件。其中，8年审理的物权案件1212件、债权1154件、婚姻130件、继承41件、其他21件，与财产有关的(物权、债权)占总案件数的92.5%。巧家县(17)陆崇仁，汤祚.云南府县志辑(第9册)·民国巧家县志稿(二)[M].南京:凤凰出版社，等,2009:129～13.在28年间审理民事案件4242件，每年平均是152件，28年间每年审理民事案件从135件到215件，再到60件。宣威县(18)王钧图,陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.审理的民事案件从清末时的每年寥寥无几到民国时期每年150～160件。新平县(19)吴永立，王志高，马太原.云南府县志辑(第31册)·民国续修新平县志(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：128，131～133.民事案件主要涉及田宅、钱债及契约等，县志记载了21年受理的民事案件共965件，每年平均46件。镇康县(20)佚名.云南府县志辑(第58册)·民国镇康县志初稿[M].南京：凤凰出版社，等，2009：255～256.记载了8年共402件，每年平均约为50件。姚安县(21)霍士廉，由云龙.云南府县志辑(第65册)·民国姚安县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：246.时间从1912～1946年的35年中，有3062件，每年平均约88件，且1942年之后有逐年增多的趋势。维西县(22)李炳臣，李翰湘.云南府县志辑(第83册)·民国维西县志[M].南京：凤凰出版社，等，2009：220.民事诉讼涉及田土纠纷、婚姻纠纷、债务纠纷等，时间从1927～1931年，每年平均约为18件。总结上面各县民事案件，主要集中在债务、物权、亲属、继承等四类中，所占比例是41.10%、14.70%、38.90%、5.30%。

分析民国时期云南县志记载的民事案件数量情况，会发现在较为偏远的、经济不发达的县数量较少，如镇康县、维西县等；经济发达、地处经济中心的县，不仅数量较多，而且逐年增加，如昭通县、宣威县、巧家县、姚安县等。民国时期民事纠纷中财产案件不仅数量增加，领域也在扩大，债权超过人身关系，形成以财产和债权为中心的民事诉讼结构。如顺宁县记载的95件民事案件中，债务有39件(占总的41.10%)、物权14件(占总的14.70%)、亲属37件(占总的38.90%)、继承5件(占总的5.30%)。这样债权和财产案件占55.8%以上，并且出现了承揽、委任、合伙等新型民事诉讼。民国时期云南随着近代民法体系的形成，民事诉讼独立且逐渐完善，在民事案件上出现了新型的分类。

2. 新型刑事司法的全面形成

中国传统司法中对刑事案件分类较为成熟，民国时期云南基层司法中，在刑事诉讼上开始推行新的分类，形成了新的刑事案件分类制度。在9个有司法专项记载的县志中刑事案件情况如下：

昭通县(23)卢金锡，杨履乾，包鸣泉.云南府县志辑(第4册)·民国昭通县志稿[M].南京：凤凰出版社，等，2009：206，210～211.在1926年～1933年间，共审理了823件、1093人。巧家县(24)陆崇仁，汤祚.云南府县志辑(第9册)·民国巧家县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：129～134.记载了1912～1939年的刑事案件共2204件、犯罪人数734人，且多为轻微刑事案件。宣威县(25)王钧图，陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214、217～218.没有按年份记载，但指出刑事案件每年刑事案件约200～300件。嵩明县(26)陈诒孙，杨思成.云南府县志辑(第15册)·民国嵩明县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：423～425.记载每年犯罪人数约计140～150名之间。新平县(27)吴永立，王志高，马太原.云南府县志辑(第31册)·民国续修新平县志(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：128，131～133.记载1912～1932年共21年的案件，共有423件、428人。顺宁县(28)张问德，杨香池.云南府县志辑(第36册)·民国顺宁县志初稿(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：271，275，278，279～281.对刑事诉讼案件分为2类(刑法、特种刑事法令)、123件。镇康县(29)佚名.云南府县志辑(第58册)·民国镇康县志初稿[M].南京：凤凰出版社，等，2009：255～256.共记载了1921～1936年共16年的案件，共291人，平均每年约18件，其中1929～1936年，共8年、145件。姚安县(30)霍士廉，由云龙.云南府县志辑(第65册)·民国姚安县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：247，252.共记载了从1912～1946年，共885件，35年的案件。维西县志记载受理的刑事案件数量十分少，每年只有几件，有时甚至一年全无。

从重点考察县记载的罪名看，这个时期刑事案件主要涉及内乱、外患、妨害国家、渎职、妨害公务、妨害秩序、脱逃、藏匿犯人及湮没证据、伪证及诬告、公共危险、伪造货币、伪造有价证券、伪造度量衡、妨害风化、妨害婚姻及家道、亵渎祀典及侵害坟墓及尸体、妨害农工商、鸦片、赌博、杀人、伤害、堕胎、伪造文书印文、妨害自由、妨害名誉及信用、妨害秘密、盗窃、抢夺及强盗及海盗、侵占、诈欺及背信及重利、恐吓及掳人勒赎、赃物、毁弃损坏、妨害投票、遗失军品、敌前逃亡等37个罪名。在37个罪名中，按一般刑法罪名与特种罪名，分别是一般罪名占91.90%，特种罪名占8.10%。民国时期，按传统、近代及时代，分别是传统刑法罪名，如妨害风化罪、内乱罪、亵渎祀典等，占16.20%；近代刑事罪名，如渎职罪、妨害公务罪、妨害秩序罪、伪造有价证券罪、妨害自由罪、妨害名誉及信用罪等，占73.00%；时代罪名，如鸦片罪、妨害投票、遗失军品、敌前逃亡等，占10.80%。从民国时期国家受理的罪名看，近代罪名已经构成主体，反映刑法价值从古代强调禁奸止暴工具价值观向近代刑事强调对人的自由、名誉等保护的转变。

3. 人事及非讼案件类型的创设

“人事诉讼”是指民事诉讼中有关人身关系案件的诉讼，单独列为一类是因为在诉讼程序上存在区别。民国时期，人事诉讼案件初审机构是地方审判厅，民事诉讼初审机构是初级审判厅。非诉案件指无利害关系人双方争讼的案件，如商业请求登记、法人请求财产管理立案等，是民事权利上的一种国家司法确权行为。这两种案件分类出现反映了近代司法观念的深入。从考察的10个县看，除昆明县没有记载外，有记载的9个县中，巧家县、顺宁县、镇康县、姚安县、维西县5县没有采用这两种分类，这两类案件被归入民事案件中。有分类的昭通县(31)卢金锡，杨履乾，包鸣泉.云南府县志辑(第4册)·民国昭通县志稿[M].南京：凤凰出版社，等，2009：206.中人事案件每年有20件，非讼案件较少。宣威县(32)王钧图，陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：215～216.把有关人之身份、能力的诉讼划归为人事诉讼；非讼案件有法人财产管理，如商业登记等。嵩明县(33)陈诒孙，杨思成.云南府县志辑(第15册)·民国嵩明县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：424.把婚姻、合离、刁拐、透漏等案件归入人事案件，把捕追欠款、缉拿逃逸士兵等归入非讼案件。新平县(34)吴永立，王志高，马太原.云南府县志辑(第31册)·民国续修新平县志(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：130.把婚姻(指离婚、撤销婚姻、婚姻之成立不成立)、分家析产、嗣续(指养子入赘中)、承继(立嫡、立庶等)等归入人事案件中；把法人及商业典买田业者请求登记注册归入非讼案件类中。在民事案件中分出人事案件和非讼案件是民事诉讼上的新内容，对民事案件分类和审理产生了重要影响。

(二)近代法律人才培养机制的初步形成

民国时期云南随着近代司法的出现，新型司法官员制度开始创立。民国时期云南地方政府对司法官员培养较为重视，形成了司法人才培养、训练、考核等新机制。“省政府对于县长人选，至现在已非常重视，大抵非经考试具有政治、法律知识，不轻委任也。故宣威现时政、法两界均渐有曙光。”(35)王钧图，陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.宣统二年(1910)，全省共有26人考取法官，其中8人为最优等、12人为优等、6人为中等。(36)李春龙，江燕.新纂云南通志(第二册，卷16)·历代贡举征辟表·[M].昆明：云南人民出版社，2007：428.1922年云南省省务会议决定各县司法机构设行政、司法两科，科长应选政法学校毕业的法律人员充任，设司法讲习所培训司法人才。1923年云南省举行法官资格考试，95名应试者中有40名初试合格，最后由省长亲自面试。1925年为增加法官人才储备，规定大专法学专业学历或者担任推事、检察官、承审员3年以上的可登记备案，作为司法官员备选人员。1947年规定法官须经过考试合格才能出任。

在法学教育与法律人才培养上，清末改革时云南设立了云南政法学堂，1912年改为云南公立法政专门学校，1917年改为云南政法学校。(37)李春龙，江燕.新纂云南通志(第六册，卷137)·学制考七[M].昆明：云南人民出版社，2007：609.1922年设立云南法官讲习所，专门培训法官机构。1934年云南大学设立法律系培养法律人才。民国时期云南法律人才培养上最大失败是较早废除云南政法学院，让云南大学法律系作为承担法律人才培养任务，但云南大学招生一直很少，如1946年毕业生只有2人。云南法律人才，特别是实践人才培养上，主要是律师组织，1913年云南律师公会成立，由谭时春、王耀彩、杜克良3人发起。1937年抗战爆发后，内地大学随之迁入，1943年昆明律师公会注册律师达50多人，其中大学法律教授有西南联合大学的芮沐、赵凤喈、李士彤、蔡枢衡、戴修瓒等，中山大学的马达等，云南大学的王伯琦等。律师组织推动了法律实务人才的培养，增加了云南法律人才的储备。(38)云南省志编纂委员会办公室.续云南通志长编(下册)[Z].玉溪：玉溪地区印刷厂,1986:45～48.

民国时期一些地方县针对法律人才稀缺的问题，纷纷成立自治团体，开办自治传习所、自治研究所，选派地方有名望或有才识的人到省城参加培训，考察合格后任为乡区长等。如昭通，“昭已开办自治传习所，后又开自治研究所，计三班，毕业共有一百五十人俱载前志。迨民国纪元始成立县议事会。十一年(1922年)春，开办自治传习所，毕业学员四十二人；又续办二班，毕业三十余人，皆委为自治宣讲员，后因乏款停办。”(39)云南省志编纂委员会办公室.续云南通志长编(下册)[Z].玉溪：玉溪地区印刷厂，1986：199～200.这样改变县级及之下官员的法律知识，增加了司法、行政中的法治能力。

(三)新的司法理念形成

民国时期云南地方政府和司法官员在司法建设上是以建立现代司法制度，实现司法与行政分离，最终建立司法独立制度为目标。对此，《民国昭通县志稿》的总结较为贴切。

吾国民元(1912年)以来，采三权鼎立设司法部，后奠都南京，行五权宪法设司法院，各省司法独立已具楷模。昭于司法向系县行政官兼摄，顾虑难周，悬案不决，致行政、司法两有遗误。至民国十五年(1926年)，始设第二高等审检分厅，附设地方庭掌管民刑诉讼。司法由是独立，责有攸归，惧武断也；更有四级三审之制，虑怨抑也；又有上诉抗告之例。(40)卢金锡，杨履乾，包鸣泉.云南府县志辑(第4册)·民国昭通县志稿[Z].南京：凤凰出版社，等，2009：200～201.

民国时期，云南在司法建设上一直以近代司法理念为指导。1912年8月13日，云南司法司规定司法官员不得参与党派，已经加入党派的司法官应脱党。1913年，云南高等审判厅要求已经成立法院的司法行政归高等审判厅主管，不再由司法司主管。1917年，在《县司法公署组织章程》中规定设立司法公署的县，审判事务“概由审判官完全负责，县知事不得干涉”。1927年，云南省政府发布政令，禁止在职司法官(包括推事、检察官、书记官)兼行政职务。1926年，云南省司法公署制定《法官念要》，要求全省司法官遵行。1936年南京国民政府颁布《县司法处组织暂行条例》中第三条规定“县司法处置审判官，独立行使审判职务。”(41)云南省洱源县人民法院.洱源县法院志[Z].洱源县人民法院内部印刷，1990:34.这种理念在上层官员中较为明显，如1918年通海县知事李宜治提出“对审讯匪犯得用刑讯”的建议，云南省高等检察厅不同意，再向省长唐继尧请示时，唐继尧批复同意云南高等检察厅的意见。(42)云南省人民检察院.云南省检察志(卷45)[M].昆明:云南人民出版社,1995:13.1948年云南省政府主席卢汉致函云南高等法院检察处时指出“县长兼检察行使行政司法牵扯不清，司法永久不能独立。”后在召开的云南司法行政检讨会议上决定废止县长兼理检察官制度。(43)云南省人民检察院.云南省检察志(卷45)[M].昆明:云南人民出版社,1995:36～37.这些体现近代司法理念在民国时期云南司法建设中成为反复强调的目标，对整个云南基层司法建设起到指导作用。

三、民国时期云南司法转型的困难及原因

中国传统司法与近代西方形成的现代司法在价值、制度等方面都存在实质差异。两种司法制度的不同，导致民国时期云南基层司法在变迁中出现了很多问题。

(一)民国时期云南基层司法转型中的困境

民国时期云南基层司法在发展中存在很多困难，主要有以下方面：

1. 独立司法机构建设困难重重

民国时期，云南基层司法建设上一直把实现行政与司法分离作为目标。但不仅在制度上无法实现独立，就是建成独立县地方法院的在运行中行政干预也十分突出，特别是在只设有司法署、地方法院的县中，县长对本县司法事务全面控制。民国时期云南省各县县行政长官兼理司法让行政长官拥有司法权力有了制度保障。在县行政长官兼理司法的县中，县长拥有的司法权是明确。“行政官兼理司法制度约分四种：县长除办理地方自治、教育、警团、建设、剿匪、禁烟及其他一切行政事件外，并：一、兼理民、刑诉讼案件；二、关于田地、山场、水利以及人民公私债务，涉讼历民事诉讼均由县长兼理；三、关于命盗、抢劫、凶殴，系属刑事诉讼均由县长受理；四、关于婚姻、合离、刁拐、透漏，系属人事诉讼，又如押追欠款、缉拿逃逸士兵一切非讼案件概由县长兼理。”(44)陈诒孙，杨思成.云南府县志辑(第15册)·民国嵩明县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：423～424.这样县长行使县内一切审判、检察权，在制度导致民国时期云南基层司法中建立独立的、职业化的司法机构无法实现。

2. 胥吏幕友依旧弄权

虽然中华民国时期云南在形式上建立了新式司法，主体仍然是传统司法。云南知县兼理司法的大量存在为传统胥吏继续弄权提供了条件。民国时期，云南县级司法中传统胥吏仍然是主体，如宣威县“司法案件比较他县为多，兼理司法长官或无听断之长与为人裁判之能。于是，概委之幕友，幕友对外不负名义，轻重、黑白易于颠倒。于是，上诉之案多，县府地位常为动摇”(45)王钧图，陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：213.。民国时期，云南虽然在1922年设立云南法官讲习所，1934年云南大学设法律系培养法律人才，然而新型法律人才不足一直是阻碍云南基层司法建设的重要因素。缺少新型法律人才下的知县兼理司法让这个时期云南基层司法中传统“胥吏幕友”得以保留，并成为基层司法的主体。

3. 官吏贪腐渎职严重

财政不足与基层设置的混乱，让基层官吏贪腐、渎职严重，往往把案件审理作为“灰色收入”来源。在司法中，为收取更多规费，受理后敷衍拖延，优柔不断，让两造争执不断，成为牟利手段。《宣威县志》中记载“婚姻、财产、雇佣等之竞争日益剧烈，又自变法以来，人民程度既不足以言自治地方，长民之官又每避压制之名，而貌为姑容，实则暗有所奖。前人审纸有准、有驳；至近日，则皆有准无驳。前人裁判既定必予执行，至今日则遵否听便。每见有小小事件，稍予裁制，便泯纷争。而以优柔不断之故，致使小节酿成大仇，盖不如此，财门不开，四乡小民迎合意旨，因遂以羌无故实之诉讼，害人出钱。吾宣中近以刁狡著，未始有非地方有司导之也。”(46)王钧图，陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.此外，由于没有明确的司法考核，官员敷衍了事，“民国后，刑法归纳简要，盗贼复有特别惩治条例，判处较易，惟免用刑讯，得供较难，且未确定为职官考成，故缉捕不力，凶徒每多逍遥法外。”(47)霍士廉，由云龙.云南府县志辑(第65册)·民国姚安县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：247.这些都影响了云南基层司法的运行实效。

4. 司法收费繁杂严苛

收取诉讼费是为减少国家不必要的开支，防止民众滥诉，弥补胜诉当事人的诉讼损失，维护社会公平正义。然而这个时期则是弊端横生，完全背离初衷，在收取费用名目上有诉讼费、诉状费、裁判费、站堂礼费、铺堂费、取案费、开名单费、法警传案费、法警宿食各费，执达员送达费、抄录费、执行费等十几种。在现实中，上至地方长官、下至法警都把诉讼规费作为“衣食之路”。(48)王钧图，陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：219.“昔时衙署豢养正设五十人、散役七十余人、科中书吏十数人，自起诉至终结取费名目甚多，复无限制，每视当事人之贫富、案情之轻重而取盈焉；及诉讼终结则不得不仅失败诉，甚至倾家荡产，即有清明官府严密防范，终难此辈之手，若遇贪污更无论矣。”(49)王钧图，陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：219.由于诉讼成本过高，司法腐败，很多民众只好选择民间调解，就是受到不公也只好接受。“近来盗匪猖獗，人犯□□□理□之讼争之事，亦应与之加多，乃反见减少者。盖受经济之压迫，若以细微之事亦来兴讼，即胜亦得不偿失，况未必胜乎。故宁听乡党月旦之评论，或区公所之排解而了息者亦多，贫弱者纵小有吃亏，亦愿忍受。此近来司法机关讼争案件减少之原因也。”(50)陈诒孙，杨思成.云南府县志辑(第15册)·民国嵩明县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：425.

5. 虚假诉讼严重

司法程序的繁杂、审判的敷衍了事，让一些人借机钻法律漏洞，进行虚假诉讼，获取不正当利益，出现“好讼”“缠讼”等现象。“民国以后，判词均发副本，奸民无理均诉讼，加以程序过繁，传讯亦多稽迟，又每为奸民狡展、拖延之地。”(51)霍士廉，由云龙.云南府县志辑(第65册)·民国姚安县志(一)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：246.旧司法的消失，新司法无法建立，让司法作为秩序的维持主体无法发挥有效的作用。

(二)民国时期云南基层司法转型难的原因

1. 军阀割据，时局混乱

北京国民政府时期，云南政局不稳，军阀连年战争。1927年进入南京国民政府时期，云南政局相对稳定，但很快成为抗日大后方和前线。这些政治上的原因让云南地方政府无暇全力推进司法建设。1924年司法司在《云南司法行政大纲》中指出“滇省远在边徼，素号瘠区；加以护国、靖国，两次兴师，以一省为全国而战，今犹兵事未息；就财政而言，方病无源之可开”“治末塞流不如正本清源，政务之急于司法不自今日始矣”(52)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社，1996:109.。政治成为民国时期云南司法建设上的重要障碍。

2. 法律人才匮乏，经费不足

近代司法是建立在专业法律人才和稳定经费支持之下。“正义是需要成本的。”(53)霍尔姆斯,桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税[M].毕竞悦，译.北京：北京大学出版社，2004:60.在独立司法运行中没有所需要人才、经费、知识等，再好制度设计都无法发挥作用。民国时期法律人才不足成为制约云南司法的重要因素。按1924年司法司《云南司法行政大纲》中估算，当时全省需要800名左右的专业法官、检察官、书记官才能保证全省旧府治或通商口岸，设立地方官审检厅，没有设地方审检厅的地方均设司法公署，四道区各设一个高等分厅等司法机构的独立运行。(54)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社，1996:109.然而现实是法律人才奇缺，这在巧家县司法建设中可以看出。“民国十三年(1924年)，本省政府试行各县司法独立制，以巧家诉讼较多，提前成立司法公署，委任法官专任司法。乃以不适，于地方习惯，官民均感不便，于十七年(1928年)，复裁撤司法公署。凡诉讼事件仍归县行政官兼理，至今仍之。”(55)陆崇仁，汤祚.云南府县志辑(第9册)·民国巧家县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：129.巧家县最初采知县兼理司法，但由于诉讼多，1924年设司法公署，运行几年后由于缺少人才和经费，1928年只好恢复兼理司法。1947年云南省高等法院院长在报告中指出“法官须经考试实习或审查合格始能任用，惟今人才奇缺”“本省因人才缺乏，合于资格人员极少，尤其司法处之审判官，一部分系初经考取者，一部分系由承审员转入者，学问经验均属不足，以至对现行法规均甚生疏。”(56)民国云南省政府秘书处.通电各县将二十二年份田赋已、未征数目列表报核[A].云南省政府公报(第264期)[M].1934:126.民国时期，云南本省学习法律的人少，外省的又不愿来。“本省司法人才本甚缺乏，自抗战胜利，他省人员多已归去，如另行请调来滇，又因旅费无法支报，且待遇菲薄，人多不愿远行，惟有就地取才之一法。”(57)民国云南省政府秘书处.通电各县将二十二年份田赋已、未征数目列表报核[A].云南省政府公报(第264期)[M].1934:123.本省培养不出来，外省的又不来，造成法律人才不足。

近代云南由于西方列强的侵略、军阀混战，民间被搜刮得一干二净，地方财政捉襟见肘。“近来新政日繁，经费大都并无的款，地方政府不能为无米之炊，于是设为种种名目，征之人民，重叠繁苛，不胜指数”(58)民国云南省政府秘书处.行政院二十五年五月九日第二九二五号训令[A].云南省政府公报(第140期)[M].1936:2～3.，导致“贫困的政府不能保护权利”(59)霍尔姆斯,桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税[M].毕竞悦，译.北京：北京大学出版社，2004：19.。如1913年蒙自设蒙自地方审判厅，后来由于经费不足，只好在1926年裁减。1923年后云南兴起设司法公署高潮，增设了武定、阿迷、个旧、蒙自、腾冲、会泽、宜良、思茅、泸西、富民、宣威、麻栗坡等，但由于缺少经费，1928年9月裁减了12个县，11月再裁减麻栗坡县。新平县由于缺少法律人才和经费，无法建立司法公署或法院，只能县长兼理司法。“新邑在宣统以前，法与政合职，无分司，专制余毒为害政体已非一日。自民国法治改革，而后政法始分，但以经费问题，职仍兼摄。”(60)吴永立，王志高，马太原.云南府县志辑(第31册)·民国续修新平县志(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：125.1924年根据司法司估算全省在117个县级行政区中，在101个设县司法公署，每个司法公署每月平均经费为450银元，全年为55.08银万元。(61)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社，1996：111.但云南财政却处于寅吃卯粮、税赋难征之中。“(民国)二十三年份(1934年)新赋开征之期又届，而二十二年(1933年)田赋或耕地税尚多未经扫数。”(62)民国云南省政府秘书处.通电各县将二十二年份田赋已、未征数目列表报核[A].云南省政府公报(第264期)[M].1934:9～11.

3. 传统司法观念根深蒂固

传统的“厌讼”“贱讼”等司法观念一直存在。民国时期云南地方官员多为传统知识教育下的官员，在司法上坚持传统观念，反对民间诉讼。如公开宣称“孔子曰：‘听讼，吾犹人也，必也使无讼乎’，范氏以为治末塞流不如正本清源，政务之急于司法不自今日始矣。”(63)王钧图， 陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.宣威县地方官员认为近代司法是“末”，是鼓励诉讼；政治教化才是“源”，才能“息讼”，乃至“无讼”。于是，公开宣称“吾宣中近以刁狡著，未始有非地方有司导之也。自陈公其栋到任，察知积弊，力为矫正，而刁风渐革之。”(64)王钧图， 陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.持这种观念的在全省县级官员中十分普遍。地方官把诉讼当作民风浇薄，好事之徒的不良行为，在日常行政和司法中大力宣扬。“巧家区域辽阔，人口繁殖，且近川边，远连蛮疆，民情复杂，争讼之事恒多，好事之徒亦伙矣。”(65)陆崇仁，汤祚.云南府县志辑(第9册)·民国巧家县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：129.“吾宣中近以刁狡著，未始有非地方有司导之也。自陈公其栋到任，察知积弊，力为矫正，而刁风渐革之。”(66)王钧图， 陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.坚持对诉讼进行否定性评价，如宣威县“近来每发生诉讼不能自责者或病人情之刁狡，实则彼自有取耳。诚能度德量力，不轻任事时，复能竭尽心力；顾惜名誉则公道亦自在人心”(67)王钧图， 陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：215.。这些传统司法观念对基层司法转型产生严重阻碍。

4. 司法隶属于行政传统影响

民国时期县级行政官员坚持司法与行政合一，认为“听讼断狱”是地方官获得政绩和贤名的途径，分立司法是“夺权”，所以抱有强烈的抵触态度。“历来司牧有贤声者，亦多以听讼见长……即各县长亦觉夺我凤池，无所事事。”(68)王钧图， 陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.这种观点在1924年《云南司法行政大纲》中也有。“故吾国数千年来，载在中册，绩著循良者，十之八九皆司法事务，而属于行政者廖廖也。”(69)云南省高级人民法院.云南审判志[M].昆明：云南人民出版社，1996:108～109.古代行政和司法不分，司法行为是地方官获得政声来源。如宣威县历任县长就这样认为，“俾各县长均以行政官兼理司法。盖历史相承，各府、州、县虽设有司狱、照磨、吏目等佐杂明刑弼教，而钱谷、刑名总汇究归重于正印官。历来司牧有贤声者，亦多以听讼见长，故不特愚民心理以多设机关为扰累，即各县长亦觉夺我凤池，无所事事。不知名义上之规定，不曰司法官兼理行政，而曰行政官兼理司法，而其轻重之序可想。”(70)王钧图， 陈其栋，缪果章.云南府县志辑(第13册)·民国宣威县志稿(二)[M].南京：凤凰出版社，等，2009：214.1928年云南高等法院第一分院在大理设立，同时设立大理地方法院，为此省政府在同年11月30日省政府第156号训令中要求大理县县长把民刑案件转交地方法院。但大理县县长王用中公开抗令，“反而布告所属人民称：县司法事务仍由县长兼管。”1929年7月22日，云南高等法院第237号训令严令王用中移交大理县司法事务，但仍不执行，最后只好免除其职，9月1日代县长庄从智才把大理县司法移交地方法院。(71)大理白族自治州中级人民法院院志编纂委员会.大理白族自治州法院志[Z].大理:大理州文化局印，1986:10.从中可见地方官员对司法与行政分离反对之烈。

民国时期云南基层司法转型十分缓慢，从效果上看也不算成功，但经过30多年缓慢发展后，让云南基层司法开始向近代司法转变，如司法与行政分立，审判机关与检察机关分立，案件分类采用民事、刑事、人事及非讼等，司法人员专业化，近代司法理念深入人心等。这些都为云南基层司法从传统走向现代奠定了基础。民国时期云南基层司法发展中主要受制于法律人才和司法经费的匮乏，传统司法观念根深蒂固。这些不仅影响到基层司法制度的建设，还影响到基层司法的运行效果。云南民国时期司法制度设置的完善与运行呈现出从政治、文化、经济、交通等较好的中心城市向周围地域递减，距离中心区域越远、越偏，则越简略疏阔、实效越差。云南地处西南边陲，属于边疆民族地区，在司法转型上自然发展缓慢。当然，民国时期云南基层司法中存在的问题在一定程度上也反映了当时全国基层司法转型中的一些普遍问题。