环境政策执行偏差的破解

李珒

摘要 环境政策执行偏差是环境治理中的重要问题，得到学术界的广泛关注。现有文献分析认为，部分制度安排的不合理导致了偏差的形成。然而，地方政府的环境政策执行行为与研究所述并不完全契合——在制约地方政府环境政策执行积极性的制度条件均未发生本质改变的情况下，地方政府的执行行为在时间序列上出现了时高时低的波动。即环境政策的执行偏差并非一直都有，也并非在时序上等同存在，而只是时有时无的。为此，选择信号传递这个新的视角拟解释上述问题。从信号传递理论出发，本文对“时有时无的环境政策执行偏差”成因进行了剖析，试图对现有研究的不足进行补充，为偏差的缩小或消除探索可能的途径。研究统计了2000—2015年中央政府通过文件（共394份）和媒体渠道传递的环境信号，依据信号传递理论，对其从可信性/可靠性、强烈性、清晰性三个维度的26项内容分别进行编码，构建起2000—2015中央环境信号和大陆地区31个省级政府环境监管行为的平衡面板数据。回归分析结果显示，中央政府环境信号是地方政府环境监管行为的动力源;文件信号的可信性、强烈性和清晰性能够显著影响地方政府的环境监管行为。因此，实践中，为缩小环境政策的执行偏差，可进一步有效利用中央政府信号，尤其是文件信号。强化文件的可信性、强烈性和清晰性，但要着重于颁布数量少、质量精的文件，并有侧重地运用清晰性属性，以更好地调动地方政府的环境治理积极性。本文不仅对环境政策执行偏差主题的文献进行了补充，还克服了环境治理领域过度关注中国环境政策执行不足的局限，将研究视野扩展至保持政策执行成功这一更具现实价值的主题，为有效激励地方政府的环境治理行为提供了一个低成本、操作性强且更高效的途径。

关键词 环境政策;政策执行;执行偏差;信号传递

中图分类号 F205;063文献标识码 D63文章编号 1002-2104（2020）12-0147-08 DOI：10.12062/cpre.20201019

面对环境污染问题，中国政府采取多项措施，持续前置环境议程、完善环境治理体系和顶层设计、强化污染治理力度。然而，在政策执行方面，仍然存在着环境政策执行行为偏离中央预期和初始构想的现象，致使政策执行效果有时未能与政策输出相匹配，产生“环境政策执行偏差”①（environmental/green policy implementation gap）[1]。环境领域的政策执行偏差缘何出现？如何更好地激励地方政府的环境政策执行行为？本文将以此为研究问题，探索地方政府环境政策执行的行为产生逻辑，为这一偏差的缩小、环境治理绩效的提升探寻有效途径。

1 文献综述与研究局限

现有研究对环境政策执行偏差成因的分析主要集中于制度设计方面，认为如经济增长激励、治理结构设计和公共物品供给激励缺陷等相对不合理的制度安排制约了地方政府的环境治理积极性，导致偏差产生。

（1）经济增长激励方面。20世纪80年代开始，中央政府推行了一系列改革以优化治理体系、激发地方活力。改革涉及财政（实行以财政包干为主的财政管理体制）、行政（国家指令型计划范围缩小，部分项目审批、外汇、外贸等权力划归地方）、人事（由“下管两级”转为“下管一级”）[3-4]等方面，弱化了传统的命令与管制（command and control）体系。一段时间内经济增长指标在官员考核中占据了重要位置[5]。虽然调动了地方政府发展经济的积极性，但对环境问题有所忽略。权力的下放给予了地方政府“本地区资源不会被中央轻易攫取”的可信承诺，产生了较强的经济发展激励[6]。但经济发展模式相对粗放，污染问題严重。同时，在短期内，环境治理与传统的经济发展理念并不完全一致，因而一些时候环境议程被后置，出现忽视工业企业违规排放的现象[7]。另一方面，改革扩大了地方资源支配权，使地方政府形成自身偏好，有能力和动力就一些短期内与自身偏好不一致的政策进行策略性应对。环境政策重在对工业企业排污行为的监管，而这些企业又多为地方经济增长的主要动力。于是，不行动[8]、应付性行动[9]、选择性行动[10]、“伪动”[11]、“政策空传”[12]等行为策略时有出现，使部分政策效果偏离中央预期、形成执行偏差。

（2）治理结构方面。首先，多层级的政府组织结构和“压力型体制”在提升地方自主性的同时，也带来了不同治理主体对同一中央政策的执行差异。压力型组织之中，上级政府将任务进行指标化和量化处理，分解给下级，对下级政府的完成情况进行评判和奖惩[13]。被分配到任务的下级政府虽有完成任务的要求，但也获得了部分自主权，可以在确保任务完成的情况下将工作策略性地分配给再下级，导致政策执行偏差在一些地区的出现[14]。第二，条块分割带来的治理结构的碎片化，使得部分部门职能发挥受限，影响了相关政策的执行效果[15]。以环境治理为例，嵌入条块分割治理结构中的各级生态环境部门同时受到上级主管部门和同级地方政府领导。上级部门主要进行业务指导 ，而同级地方政府可以通过财政拨付、人员配备等措施对环境部门施加更大影响，一定程度上左右了生态环境部门的监管能力和职能发挥，影响了环境政策的执行效果近年来的调整使得上级生态环境部门对下级部门的影响力有所提升。。

（3）环境资源供给激励机制的缺陷制约了地方政府的治理行为。环境资源是有着非竞争性和非排他性的公共物品，对其供给和改善需要每一个个体的共同努力。这是有着正外部性和溢出效应的行为——单一个体的努力使其他个体受益，但却无法使其获取相应的收益。付出和收益的不对等使理性个体缺乏激励、产生行为困境。这是环境治理“无行动/弱行动”现象并不鲜见的原因[16]。此外，官员在一地任期的有限性同环境治理行为与绩效之间的时滞性相矛盾，使得官员在某地有限的任期内更关注周期短、见效快的事务，而周期长、治理效果不确定、收益可能被周边辖区共享的环境治理则不易受到更多关注[17]。

总体看来，多数文献将环境政策执行偏差的成因归于部分不合理的制度安排。然而，这部分研究所共同忽略的现象是，在上述制约地方政府执行环境政策的制度条件一直存在、且未发生本质改变的情况下，地方政府的执行行为并不是持续低迷的，而是在时间序列上呈现出时高时低的波动变化。

2 研究假设

在诸多地方政府执行环境政策的制度约束未发生本质变化的条件下，地方政府积极监管排污企业、治理环境。这可视为在现行制度约束下地方政府对优质环境公共物品供给困境的破解。为更好地理解行为困境的破解，需首先探索其成因。

社会科学的多个领域，从国际政治领域无政府状态下国际社会中的同盟困境[18]和安全困境[19]，到公共事务治理中的社会困境[20]和集体行动困境[21]，个体行为困境的产生多被归因于博弈双方间的信息鸿沟。信息鸿沟会使得信息的劣势方出于安全需要而本能地采取防御性行为策略——他们会为了规避风险、止损、获益而采取背离公共福祉的行为、破坏市场效率[19]。不断升级的军备竞赛、持续增加的对峙国家数量、对公共资源的过度使用和对环境污染的置之不理均为信息劣势方防御性行为产生的后果[18-21]。然而，信号作为释放发送者个体信息的途径，则能够在一定程度上克服由信息不对称而导致的接收者行为的不确定，进而填补信息鸿沟、破解行为困境、提升共同福利[18-19]。整合经济学领域信号理论也被称为信号传递理论，signaling theory。

创始人Spence[22]和国际政治领域信号理论奠基人Jervis[19]的定义，本文将“信号”界定为“传递发送方真实意愿信息的表述、行为或特质，试图改变其他个体的旧有信念和意向”。

组织管理领域的研究进一步明确了信号对个体行为的影响机制。多数时候，个体处于多信号环境（multi-signal environment）构成的含混不清的状态（ambiguous situations）。这种状态下，清晰的、确定性强的“高质量信号”会更易获得理性个体的青睐[23]。进入视域后，这些信号会被分配到更多的关注度，率先使个体开启认知过程，进行信号解读，形成动机、产生行动[24]。模糊的、确定性较差的“低质量信号”则无法产生这样的效果。

在污染治理案例中，中央政府对于污染的关注和治理的决心在发布之前未被外界知晓。地方政府会选择延续以往的行为，重视经济增长、一定程度上忽视污染排放。信息鸿沟产生的后果使中央政府通过多种途径传递其环境治理决心，以期改变地方政府（信号接收者）对中央环境治理意向的认知和旧有的“高增长、高污染”的发展行为。当这些信号质量较高时，地方政府的污染整治力度更大，反之则更小。考虑到现有权力结构安排，中央决策和行为会首先影响省级地方政府。因而本文所关注的信号接收者（即“地方政府”）为省级政府。总体性研究假设为：

H1：中央环境信号能够有效改变省级政府的环境治理行为。

信号的成本及其产生的可信性（credibility/reliabilityCredibility（可信性）和reliability（可靠性）在语义上大致相似，在一些文献中因其含义相似而被交替使用。但二者仍有所差异—可信性指“相信组织的能力”（“the ability to believe in and trust an organization”）[25];可靠性则更多地强调信号的发送者是否被官方/可靠的第三方认证[29]。）

是信号的重要特质，指的是“信号发送方使接收方相信自己的能力”[25]。信号的可信性甚至发展出“可信承诺理论”，在制度经济学领域举足轻重。可信性包括可信承诺和可信威胁[26]。发送者通过有成本的信号将自己的决心和实力传递给信号的接收者，明确自己的真实意图。使接收者相信，对于某一问题，如若其未能产生发送者所预期的行为，则会付出代价;反之，则会获取收益[27]。强烈性（strength/intensity/powerfulness）亦为信号的重要特质。其以可观测性为基础，指“信号所能够体现的发送者的重要性和显著的程度”[28]。强烈性同样能够向接收者传递发送者的真实意图，降低后者行为的不确定，进而使其产生前者所预期的行为。清晰性（clarity/transparency）指的是信号接收者捕获信号的容易程度[29]。清晰的信号能够使信号接收者在纷繁复杂的信号集中快速捕获发送者所释放的信息，使接收者迅速、明确地理解发送者的意图，产生后者所预期的行为。

H2：中央环境信号的可信性/可靠性能够有效提升省级政府的环境治理行为;

H3：中央环境信号的强烈性能够有效提升省级政府的环境治理行为;

H4：中央环境信号的清晰性能够有效提升省级政府的环境治理行为。

3 研究设计、变量与测度

3.1 变量与测度

考虑到文件在国家治理体系中的重要地位和作用——文件是国家治理的主要方式和重要特征，是政府对某一领域的关注度和治理意向的外显[30]，是对集体决策的操作化安排和落实方式。本文选择中央颁布的环境治理文件测度中央环境信号。环境治理重在对工业企业排污行为的监管，因而我们选择“环境”“污染”“工业”三个没有异议且狭义的关键词，在“北大法律信息网”检索出2000—2015年（因变量数据仅在此阶段可得）中央政府颁布的与环境监管相关的全部文件，共计394份。

借鉴现有文献对“信号”的测度方式并结合文件特征，首先通过内容分析的方式对所选样本进行编码。可信性维度：通过制度/激励制度的明确制度的确立一般意味着高昂的成本，因而更加可信。

、对排污企业和地方政府的可信承诺和可信惩罚五个方面在每份文件中出现的次数进行测度。可靠性更强调第三方认证的官方性，通过每份文件颁发机构的可靠性中央一级的机构（中共中央、国务院、全国人大、全國人大常委会）计4分，国务院办公厅及各“委”计3分，“部”计2份，其他机构计1分。若文件由多个部门共同颁布，计算总分。

和文件的法律效力“国发”“国办发”“发改委令”赋值为1，“国务院令”赋值为2，“国办发明电”“主席令”赋值为3。其余属性由于法律效力较低而不予赋值。

两项内容测度。强烈性：借鉴现有研究，通过文件颁布机构的合作网络每份文件中参与颁布的部门数。

[31]、信号频率年度文件总数。[32]、措辞的强烈性呈最强语气的措辞（如“坚决”“必须”）出现1次计5分;呈较强预期的措辞（如“不得少于”“严格”）计4分;“可按不低于”“应”等较强语气的措辞计3分;“亦可”等一般语气措辞计2分，“尽量”等一般语气措辞计1分。以文件为单位进行加总。[33]

三方面测度。清晰性：接收者的清晰性[34-35]——污染主体明确定义排污单位的规模或类别，如“5 000 t以下的造纸厂”。，监管主体（包括政府个体明确政府个体，如“北京市”。

所属类别 明确政府类别，如“20万人口以上城市”。、所属层级明确政府层级，如“各省级政府”。、所在地区明确政府所在地区，如“东部沿海省份”。、政府负责人明确政府负责人，如“行政领导负责”。、政府部门职责明确政府相关部门职责，如“行政监管部门”。），社会监督主体，3类8项内容;环境监管目标的清晰性[36]——包括一般大气治理目标 如“使城市空气质量明显改善”。、工业企业产生的大气污染物治理目标、一般水环境治理目标明确水体环境改善，如“淮河流域水环境质量明显改善”。、工业废水治理目标、工业固体废物治理目标、污染物排放总量治理目标、其他环境治理目标，共7项;完成时间的清晰性预计完成时间与文件颁布时间之差，五年以上=0;4至5年=1;3至4年=2;2至3年=3;1至2年=4;3至6个月=5;1至3个月=6。;具体监管行为的清晰性。以上内容涉及可信性/可靠性、强烈性、清晰性三个维度26项内容，多项内容首先以文件为单位对出现的次数进行加总，后统计年度总和。随后，在394份文件中随机抽取100份（占比约25.4%），由第二编码者进行二次编码，26项内容的Cohens kappa统计量均高于80%，编码信度较高。

由于文件信号涉及26项内容，我们首先通过因子分析进行聚类和降维。可信性/可靠性包含7项内容，因子分析结果显示，KMO值为0.76，两个因子特征值大于1，累计方差为89.7%，说明三因子可以很好地反映7项目所承载的信息。依据各因子所包含的内容，本文将其分别命名为可信惩罚因子（三项内容在本因子有高因子载荷）、可信奖励因子（三项在本因子有高因子载荷）、文件的法律效力因子（一项在本因子有高因子载荷）。强烈性维度三项内容的KMO值仅为0.409，不进行因子分析。清晰性维度，接收者清晰性部分，仅将监管者个体、类别、层级、地区四项相关性较高的内容进行因子分析，KMO值为0.655，可以提取两个因子，特征值均大于1，累计方差为76.9%。根据其分别承载的信息，命名为监管者类别因子（三项在本因子有高因子载荷）和监管者个体（一项在本因子有高因子载荷）清晰因子。目标清晰性部分，将完成时间之外的七项关联性较高的内容进行因子分析，KMO值为0.65，可提取三个因子，其中两个特征值大于1，累计方差为89.98%。依据其分别承载的信息，将其命名为工业污染物监管目标因子（四项在本因子有高因子载荷）、一般性大气治理目标因子（一项在本因子有高因子载荷）、一般性水环境和排污总量因子（两项在本因子有高因子载荷）。通过因子分析，原有的三维度26项内容被合成为18个自变量。

文件虽为最重要的信号传递途径，但为了克服其他可能的竞争性假说，本文还对文件之外的中央环境信号的传递方式进行了统计，并将其简称为“媒体信号”。受操作性所限，未通过可信性、强烈性、清晰性测度，仅统计年度次数（数据来自《中国环境年鉴》和各省党报）。

依据现有文献，本文的控制变量包括：社会参与[37]（因环境问题的来信数量），主要官员任期、在地方利益中的嵌入性（是否本地晋升、在本地工作时长）[14]，行为一致性[38]，地方社会（少数民族人口、人口密度）、经济（企业数量、人均国内生产总值、第二产业比重等）变量和重要时间节点。

因变量为中央信号接收者的省级政府的环境监管行为，选择“工业SO2排放总量/万t”“排污费缴入库金额/万元”两个能够当即反映政府监管行为的指标进行测度。后者主要用于稳健性检验（数据来自《中国环境年鉴》）。

3.2计量模型

计量模型表达式为：

ypt为p省在第t年的环境监管行为。Dt为中央在第t年的文件信号，包括文件的可信性/可靠性、强烈性、清晰性三个维度18个自变量。系数α是核心参数。当因变量为工业SO2排放量时预期α为负——中央政府环境监管信号的可信性与可靠性、强烈性、清晰性越强，则各省的工业污染物排放量越少，即治污力度越大。当因变量为排污费缴入库金额时预期α为正。Mt为中央在第t年的“媒体信号”，的预期与α一致。Xpt为控制变量。μp为省份固定效应。

4 实证结果

4.1 基准回归结果

通过Breusch 与Pagan[39]提供的个体效应LM检验发现，结果强烈拒绝“不存在个体随机效应”的原假设，于是选择随机效应模型。随机效应模型通过最大似然法（MLE）或广义最小二乘法（FGLS）进行估计，区别在于后者否定了前者所假定的扰动项服从正态分布。基准回归结果如表1的列（1）和（2）所示。结果显示：

总体而言，中央环境信号能够显著影响省级政府环境监管行为。从影响系数与显著性来看，相较于“媒体信号”，文件信号的影响更加显著。可能的原因在于，“媒体信号”多为中央传递其环境治理意向的途径，尚不具备足够的法律效力，不易对地方政府产生有效激励或约束效果。但值得关注的是，单在本研究涵盖的2000至2015年，环保专项检查运动就已对地方政府产生显著且稳健的激励作用。2016年开始的环保督查带来的环境质量的大幅提升同样证明了这一点。进一步地，①文件信号的可信性维度：可信惩罚、可信奖励和文件的法律效力对因变量（工业SO2排放量）的影响系数均在1%的水平上显著为负，表明其能够显著提升地方政府的监管行为。其中，可信惩罚的影响系数高于可信奖励，说明在环境领域，负向激励比正向激励更有效。②强烈性维度，发文机构合作网络数能够显著降低各省工业SO2排放量。其中的逻辑在于，条块分割的治理体系使中央职能部门可以直接影响相应的地方政府部门。参与发文的中央部门数量越多，所调动起的地方政府部门数也会增加，地方政府整体的监管行为力度也会越大。措辞的强烈性同样能够起到这一效果，但从系数来看，措辞强烈性的影响虽然显著且稳健，但效果有限。需要特别关注的是，信号频率（即发文数量）的增加无助于地方政府监管行为的提升。原因可能在于文件本身并未包含足以激励地方政府监管行为的信息。本文发现中央文件的可信惩罚、可信奖励、法律效力、措辞、发文机构网络、环境监管目标等信息均能够显著提升地方政府的环境监管行为。但若文件本身未包含这些信息，即使文件输出的绝对数量较高，也不易将其转换为同等的政策效果。这一结果是对环境领域所关注的环境政策输出（policy output）与政策效果（policy outcome）不匹配问题的数据支持，但本研究提出了不同的解释——政策执行偏差不一定源于不合理的制度设计下政策执行的扭曲，政策输出所包含的激励信息不足也是可能的原因。③清晰性能够显著影响省级政府的环境监管行为。部门职责、社会职责、工业污染物排放指标的明确均能够有效激励各省的環境监管行为。但是，接收者——污染主体、政府负责人、政府类别、政府个体的明确却无法对各省环境监管行为产生显著而稳健的正向激励效果。基于政策执行的模糊性理论与实证研究分析，本文对这一现象的解释是，相对模糊的政策能够在实现中央有效管制的情况下，通过减少行为干预的方式给予执行者更大的政策执行空间，使后者能够依据自身条件推进政策实施，进而更好地调动其积极性，收获更好的治理绩效。

4.2 稳健性检验

稳健性检验通过更换因变量和估计模型的方式进行。表1的第（3）（4）列报告的是自变量对另一个能够当即反映地方政府监管行为的变量——排污费收缴入库数/万元的MLE和FGLS统计结果。由于更换了因变量，回归系数也有所改变，中央信号变量对该因变量产生显著正向影响，符合理论预期。我们还将因变量更换为SO2排放总量/万吨，并进行MLE和FGLS回归，同样验证了回归结果的稳健性。我们还通过固定效应模型、一阶差分广义矩估计等模型对基准回归数据进行了检验，但受篇幅和本文核心自变量较多的特征所限，结果未在文中展示。

5 结论与政策建议

政策执行偏差是行政集权的权力结构和放权改革共同作用的结果——行政集权使中央决策能够在地方得到落实，但放权改革后形成个体偏好的地方政府对中央决策的执行又会出现象征性执行、应付性执行、扭曲性执行、变通性执行等现象。对于本来就容易出现公共物品供给困境的环境政策执行更是如此。但是，通过对文献的梳理和分析发现，在制度条件均未发生本质改变的情况下，地方政府在一些时候却破解了行为困境，产生积极的环境监管行为。借鉴信号传递理论和统计数据检验，本文发现，中央政府环境信号是地方政府环境监管行为的动力源;文件的可信性、强烈性和清晰性能够显著影响地方政府的环境监管行为。基于研究，本文的政策建议如下：

（1）中央环境信号是地方环境监管行为的动力源。提升环境治理绩效需重视和发挥它的作用。其中，相比于“媒体信号”，“文件信号”是更加有效的信号传递途径。在尊重现行制度安排的前提下，可进一步通过文件的输出调动地方政府环境治理积极性。

（2）文件的可信奖励、可信惩罚能够有效激励地方政府的环境治理行为，且负向激励的效果更好;文件的法律效力同樣有效。在环境治理领域可强化三者作用，尤其是负向激励在文件中的使用频率。

（3）文件信号的强烈性效果显著。环境治理文件的颁布可调动更多中央部门参与，并通过增强措辞强烈性的途径实现更好的激励效果。需注意的是，数量少、质量精（包含充分有效信息）的文件效果更好。

（4）文件信号的清晰性作用明显。在环境治理领域需有侧重地使用这一属性，在政策目标明确的情况下保持政策的相对模糊性，为执行者留出相对宽阔的执行空间，以更大限度调动执行者的积极性。

（5）环保专项检查运动对地方环境治理行为的影响效果显著，环境治理中可继续推广这一手段。

本文对环境政策执行偏差主题的文献进行了补充，克服了环境治理领域过度关注中国环境政策执行不足的局限，将研究视野扩展至保持政策执行成功这一更具现实价值的主题，努力为在现行制度安排下有效激励地方政府的环境治理行为提供一个低成本、操作性强且更高效的途径。研究的不足在于，时间跨度仅为2000至2015年，今后的研究可在数据可得的基础上适度扩展研究的时间范围。并且，本研究仅关注了省级政府环境监管行为，尚未涉及市级政府行为。而后者则是环境资源等大多数公共物品的直接供给者[40]。今后的研究可以聚焦于市级政府行为，对此进行补充。

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（责任编辑：于 杰）