“标准地”在上海市某区的探索与实践

王晓璇

摘  要：“标准地”是上海高质量土地管理体系中为提高产业用地供应效率而提出的一种优化的土地出让模式。本文研究上海市某区“标准地”出让操作模式，并开展了试点实践，研究成果证明新的出让模式充分发挥市场在土地资源配置中的作用，不但节省了拿地的时间成本，也降低了企业的资金成本，有利于优化该区的营商环境，提高产业用地利用质量。

关键词：标准地  高质量  土地利用  出让

中图分类号：F299.23                          文献标识码：A                   文章编号：1674-098X（2020）10（b）-0134-03

Abstract： "Standard Land" is an optimized land transfer mode for improving the efficiency of industrial land supply in Shanghai high-quality land management system. The author studies the operation mode of "standard land" transfer in a district of Shanghai， and carries out pilot practice. The research results show that the new transfer mode can give full play to the role of the market in land resource allocation， not only saves the time cost of land acquisition， but also reduces the capital cost of enterprises， which is conducive to optimizing the business environment of the district and improving the quality of industrial land use.

Key Words： Standard land; High quality; Land use; Land transfer

1  研究背景

有效的土地出让模式能实现对土地稀缺资源的精准市场配置，促进土地资源的优化配置和节约集约利用。

2014年，上海为应对资源环境紧约束的城市发展新常态，提出了“总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高”的土地利用基本策略。近年，经济发展进入新常态，上海市把高质量利用土地作为全市的工作重点，相继出台了一系列文件[1-2]，对产业用地质量管理提出了新的要求。“标准地”就是上海高质量土地管理体系中为提高产业用地供应效率而提出的一种优化的土地出让模式，能最直接地促进上海土地资源高质量利用。

“标准地”即产业用地高质量标准化出让模式，这种模式要求产业用地的供应必须事先定标准，包括明确的产业导向标准，以及规划建设、经济效益、产业发展、能耗和环境等清晰的指标标准，通过“先定标准后招商”的方式，筛选出最能发挥地块产业效应的企业。同时基于全生命周期管理，制定成熟的评估机制和监管机制，约束开发主体履行后续对于经营效益和环保能耗等高质量土地利用的承诺。笔者结合上海市某区产业用地利用现状，研究该区“标准地”的出让操作模式，并开展了试点实践，通过试点实践探索后续操作模式的优化方向。

2  上海市某区产业用地现状分析

2.1 土地利用效率亟待提高

上海市某区2015—2017年建设用地空间在不断减少，通过对2017年底现状建设用地与2020年规划建设用地规模的比较发现，未来3年剩余净增建设用地空间已不多，且需要满足市政建设、民生保障和产业发展、商办住宅等各类用地需求。

然而在全区土地资源较为短缺的情况下，依然存在一些土地利用效率不高，一是表现在开发强度较低，目前该区有些现状工业用地容积率不高，从建筑设计方案上可以看出，一些地块布局较为散乱，并没有充分的利用地上以及地下的空间;二是表现在地块产出水平不高，有些地块土地产出水平与全区水平相差较大，与高质量的土地产出率要求相差较为悬殊。三是表现在节能与环保方面，指标要求设置的较低，已不符合如今的生产和环保要求。

2.2 项目落地效率亟待优化

带产业项目挂牌出让是上海新增产业用地成熟且主流的供地方式，这种方式通过长期的实践存在一定的不足之处。一是地块信息透明度不高，很多企业对成熟的产业用地的区位、规划参数等信息了解较少，对于企业来说不能做到全面的比选，对于出让主体来说，无法做到价格择优和要素择优的综合选择。二是前期招商沟通耗时较长，虽然地块的公告期及挂牌期分别为20个自然日和1个自然日，总耗时仅21d。然而，实际操作过程中，反而是出让前期与产业部门协商洽谈到产业条件的核定、建设方案的预审耗费时间较长。由于项目落地效率不高，所以很多该区完成储备具备出让条件的土地长时间无法供给于最合适的企业。

3  上海市某区“标准地”出让操作模式研究

3.1 基于全生命周期管理的操作流程

土地全生命周期管理是随着时间的推移，对土地的权属、空间区位、出让年限、土地使用绩效等信息的演绎过程进行全要素、全周期管理，以实现对土地各“生命环节”状态和属性的实时记录、查询和统计，有利于加强建设用地批后全程综合监管[3]。2017 年，上海市发布了《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》[4]，以土地出让合同为平台，在出让土地的用途管制、功能设置、业态布局、土地使用权退出等方面，加强土地在使用期限内的全过程动态监管[5]。“標准地”是在全生命周期管理基础上创建出来的交易模式，只有在全生命周期管理的基础上研究操作流程，才能真正实现最终的土地高质量利用。笔者通过工作实践，研究了事前事中事后全生命周期的操作流程，如图1。

（1）事前定“标准”。制定该区产业用地准入标准，形成储备产业用地实施库。实施库的准入标准包涵三个方面：一是土地条线的准入标准。由区土地前期开发部门明确地块净地、储备、水系、环保场地调查等条件。二是规划条线准入标准，由区规划部门确定地块的规划、建设等参数。三是产业条线准入标准。由区产业部门牵头明确高质量产业准入标准，根据产业地图，明确分区域、分行业的准入标准，包括亩均税收、亩均产值、人均产值、单位产值能耗、环保要求等核心指标，并针对每个地块编制包涵各类产业条件的产业项目基本情况信息表。对于实施库内的地块，可对外发布公告，公告内容包涵三个条线确定的各类标准。

（2）按“标准”招商、出让、审批。符合“标准”导向的企业与区产业部门和园区开展洽谈工作，由产业部门牵头开展项目评审，并对符合评审条件的项目对外公告，按照绩优者得（亩均税收）的原则确定竞得人，形成产业用地标准化出让信息确认表。最终“两图一表一方案”（平面图、鸟瞰图、产业用地标准化出让信息确认表、设计方案）构成全要素产业和建设管理要求，纳入土地出让预合同。

企业签订出让合同、付清土地价款后，直接申领建设工程规划许可证，建管部门按照合同所附的建设工程规划设计方案批复，核发建设工程规划许可证。

（3）按“标准”监管。出让合同约定的标准化产业和建筑方案要求，纳入土地全生命周期共同监管信息系统，由相关部门实施共同监管。

3.2 地价与绩效挂钩模式

产业用地的价值重点并不在于出让金的收益，而在于土地今后的产出和就业带动率，将地价与绩效挂钩更有利于吸引优质企业前来洽谈。

针对该区新出让产业用地项目，区产业部门会结合税收、能耗、环保等指标进行综合评价，确定地价折扣系数。折扣系数的确定方法参考该区的《工业企业综合绩效评估实施意见》，由区产业部门对引入项目的预期绩效进行評审，根据项目综合评价得分，如项目综合评价得分高于标准分数，可以根据项目综合评价得分高于标准分数的比例，相同比例降低地价。即：

出让起始价=Y*（1-X）

[其中Y为评估地价。X为调节比例，即综合评价得分高于标准分数的比例，X=（项目综合评价得分-标准分数）/标准分数]

但产业项目类工业用地、标准厂房类工业用地不得低于全国工业用地出让最低价标准。产业项目类研发用地和通用类研发用地不得低于上海市同类用地基准地价。

地块出让起始价格原则上不低于评估价格的7折。对于重大优质项目，经产业部门评审，地价折扣系数低于7折的，则采用先租后让方式供地。

3.3 事后监管机制

事后监管按照“谁提出、谁监管”的原则，由各部门定期开展综合评估：（1）履约保证制度：该区采用履约保证金或保函的形式保证企业按期开工、竣工、投产。（2）违约金制度：对于享受地价与绩效挂钩的企业，如经评估未达到要求，按照实际差额部分的100%支付违约金。评估低于一定标准的，解除土地出让合同，收回土地使用权。

4  “标准地”试点分析

在对上海市某区“标准地”出让操作模式研究的基础上，在该区以点带面的开展了试点实践。

区产业部门制定了产业准入标准，为提高土地产出率，准入门槛有几个基本的原则：（1）实体生产项目用地（含标准厂房项目用地）需从固定资产投资强度、产出强度、税收强度等方面满足要求;（2）研发类项目用地需从税收强度、营业收入等方面满足要求;（3）产业项目符合本区产业规划布局。

尽管准入门槛比以前提高了，但从开展“标准地”试点以来，该区已有13幅工业用地以标准化供应模式公告，占全市公告比例约33%。其中7幅已成交，这些地块从地块的基本信息对外公告、招商洽谈评审、签订投资协议到最后签订出让合同最短才28个工作日，大大节省了企业拿地的时间成本。同时，公告的13幅“标准地”均已享受地价与绩效挂钩政策。

试点实践成果说明在“标准地”模式下出让的土地，其用地标准、产出要求等参数均在招商环节前公平公正的推向市场各个竞买参与主体，让土地能找到最优的开发主体，充分发挥市场在土地资源配置中的作用。同时标准化出让、地价与绩效挂钩的组合拳，让企业不但节省了拿地的时间成本，也降低了企业的资金成本，有利于优化该区的营商环境。标准化出让地块的绩效准入要求的提高，也体现了引入高质量且符合产业导向的意向企业，进一步提升单位土地的经济承载容量、提高产业用地利用质量。

5  结语

“标准地”是高质量土地利用的关键一步，通过市场化的资源配置，促进土地高质量利用，延续落实五量控制，其在上海市某区的探索与实践已初见成效。

后续的履约监管体系仍然需要进一步的研究完善，对于收回土地使用权和罚金两项违约处置工作，在实际操作过程中执行成本较高，尤其对于收回土地使用权，执法难度较大，与企业协商谈判又难以达成一致，可考虑结合诚信名单综合运用，引导企业践行诚信的用地行为，才能真正推动产业用地高质量利用和区域繁荣发展。

参考文献

[1] 张思露.城市更新中土地全生命周期管理的思考和建议——以闵行区土地出让管理工作为例[J].上海房地，2018（8）：26-27.

[2] 管俊卿.JL镇土地整理项目质量管理研究[D].青岛：青岛大学，2017.

[3] 张桂芬.基于GIS的城市土地全生命周期管理方案研究[J].城市勘测，2019（4）：18-22.

[4] 张亚男.农村土地流转信息管理系统的研究与开发[D].成都：西南交通大学，2019.

[5] 王鹏.基于土壤的宝天曼自然土地质量特征及评价[D].郑州：河南大学，2019.

[6] 文勋俊.土地整治重点区生境质量变化及影响因素研究[D].南昌：江西农业大学，2018.