大气污染防治绩效审计评价指标体系的构建——基于生态文明建设的视角

○山东农业工程学院 张 冉 张 新 孙 萌

生态文明建设必然会涉及环境评价、环境审核等环境审计内容，环境绩效审计作为环境审计的一部分，对全面推进生态文明建设起着十分重要的作用。但是如何对环境绩效审计进行定量的评价，目前还没有形成一致的看法。本文将借鉴PSR模型，针对大气污染防治绩效审计尝试建立一套指标体系，并结合案例探讨该指标体系的具体应用。本文可能的贡献有：第一，本文的研究将进一步完善环境绩效审计理论体系。本文从生态文明建设的视角展开，这一视角无疑会给环境绩效审计的研究带来新的思路，进而为环境绩效审计理论体系的完善发挥重要的作用；第二，研究丰富了环境绩效审计的具体实践。本文结合实际案例，在经验数据的基础上评价大气污染防治绩效审计的实际情况，对环境绩效审计从理论到实践的“落地”具有促进作用。

一、文献综述

本文总结了国内外文献研究的重点，从环境绩效审计的定义与内容、环境绩效审计的指标及环境绩效审计的方法等方面进行了梳理。

(一)环境绩效审计的定义与内容

西方的环境审计就是各种环境问题的评价(Margaret Lightbody ,2000)；环境咨询、环境质量监测和相关环境认证机构的工作效果等都是环境审计的内容(Collison,2000)。我国环境审计与西方观点趋同(刘长翠，2004)。而环境绩效审计到目前没有较为严格的定义，在内容方面，世界审计组织(INTOSAI)认为环境绩效审计包括对政府执行环境法规情况的审计、对环境管理系统的审计等。国内学者普遍认为环境绩效审计是对环境事项经济性、效率性及效果性进行审计(陈希晖，2004；张利平，2016)。

(二)环境绩效审计的指标

在政府环境绩效审计研究方面，李世辉(2017)为淮河流域水污染治理构建了政府环境绩效审计评价体系。在企业环境绩效审计研究方面，丁艳秀(2009)借鉴了平衡计分卡的理念设计出企业环境绩效审计的指标体系；张建平(2019)则为煤炭企业构建了企业环境绩效审计指标体系。

(三)环境绩效审计的方法

环境绩效审计方法的研究最近几年逐渐兴起，许多学者将经济学、统计学等不同学科的方法引进到环境绩效审计中来，这些方法涉及线性规划法、层次分析法、模糊综合评价法、主成分分析法和数据包络分析法等(房巧玲等，2013；王恬潇，2017)。

综上所述，随着生态文明建设的推进，无论学术界还是实务界对环境绩效审计的研究都日益增加。但是研究仍然不够深入，研究的框架、方法缺乏较强的可操作性。本文针对大气污染防治问题进行绩效审计评价，尝试从不同的视角构建环境绩效审计指标体系。

二、大气污染防治绩效审计评价指标体系的构建

(一) PSR框架的介绍

PSR框架是由加拿大统计学家David J.Rapport和Tony Friend在20世纪70年代首次提出，到90年代经济合作与发展组织将这一框架应用在全球气候变暖等世界性的环境问题。之后，PSR框架得到了越来越多的关注，如联合国可持续发展委员会在原框架的基础上进行了修订，提出来“压力—状态—响应”这样的框架。

PSR框架是由“压力”、“状态”、“响应”这三部分构成的。这三部分在逻辑上体现的是因果关系。“压力”是人类的活动给环境造成了影响，这些活动包括能源、工业、运输业等行业的人类活动。当这些压力超过环境的承载力时，就会使环境处于不良的“状态”，这样的状态可能是空气污染、土地沙漠化等。为了使环境恢复到原来良好的状态，人类共同努力寻找可能的解决方案，这就是“响应”。整个PSR框架遵循着“原因—结果—行动”这一基本的逻辑思路。同时，该框架也体现了循环的思想。当人类行动起来解决环境问题、改善环境质量的时候，整体自然环境也会发生或多或少的变化，如空气更加清新等。这时自然界会为人类的需求提供更好的资源支持，从而使人类社会与自然界实现良性互动。

(二)大气污染防治绩效审计评价指标体系的具体构建

1.指标筛选的原则

(1)与政策相关原则。生态文明建设着力解决日益严峻的环境问题，包括大气污染问题，各地区结合本地区的情况制定具体的政策，所以选择评价指标时一定要与生态文明的政策相关，这样可以更好的反映生态文明建设推进的情况。

(2)定量指标与定性指标相结合原则。定量指标可以实现精确定义，但并不是所有的评价客体都可以实现量化，这时可以采用定性指标，但是定性指标往往带有一定的模糊性，不如定量指标准确，所以将定性指标与定量指标结合起来使用，使评价结果更有客观性。

(3)突出问题主要矛盾原则。同一个评价客体可以有很多项指标，比如相对指标和绝对指标，它们可能都能反映评价对象的某一方面，但不同的指标所指向的侧重点会稍有不同，选择指标时，一定要把握问题的主要矛盾，找到可以体现问题的关键指标。

2.评价指标的设计

本文构建的大气污染防治绩效审计评价模型采用了PSR框架。

表1 大气污染防治绩效审计评价指标体系

(1)压力层。压力层主要是从人口和经济两个角度设计的指标。人口膨胀、经济增长超过了环境的承载力，这是造成大气污染的主要因素。具体设计的指标有人口密度、第二产业占GDP比重。人口密度反映了一个地区人口的密集程度，该指标衡量人口对环境造成的压力。第二产业占GDP比重衡量第二产业对经济发展的贡献程度，而第二产业尤其是重污染行业对环境的破坏力大，如果一个地区经济增长主要依靠第二产业，那么该地区的环境污染可能比较严重，所以该指标可以衡量经济对环境造成的压力。

(2)状态层。状态层主要由空气质量和资源状况两个因素构成。本文研究的问题就是针对大气污染防治进行的绩效审计，空气质量如何将作为重要内容加以评价。资源状况则是与空气有关的资源情况，评价现有可用资源的情况也是重要的一方面。具体设计的指标有：空气质量居民满意度、空气质量综合指数及绿地覆盖率。空气质量居民满意程度和空气质量综合指数是从整体上对空气质量进行评价，有主观上的评价，也有客观上的量化。绿地覆盖率是某地区森林、草地的覆盖面积与总面积的比例，可以在一定程度上反映一个地区空气净化能力。

(3)响应层。该项目设计的指标分为资金状况、治理效果和人员支持这三个方面。在生态文明建设的背景下，各地区加大大气污染治理力度，在资金使用、人员配备及治理成效等方面基本涵盖了大气污染治理的关键点。资金状况因素下有大气污染防治预算与决算资金差异率两个指标，该指标用于衡量大气污染防治资金预算的合理程度，防止预算不足或预算过多；大气污染防治占污染防治总支出比例衡量大气污染防治资金的占比，在一定程度上反映出政府治理大气污染的投入力度；治理效果是从治理的主要内容上来设计的，其中，工业废气排放是造成空气污染的重要原因，主要污染物浓度是衡量空气质量的关键；人员支持主要是专门从事环境保护的相关人员对大气污染防治的支持程度，设计的指标为处置投诉办结率，该指标衡量环境保护部门对大气污染投诉案件的回应程度。

(三)利用结构熵权法确定评价指标的权重

确定指标权重的方法有很多，本文采用结构熵权法，该方法是一种主观和客观相结合的方法，既弥补了主观赋值法客观性差的缺点，又弥补了客观赋值法和实际不十分相符的缺点。

1.确定“典型排序”矩阵

利用“德尔菲法”邀请数名专家进行问卷调查，调查问卷的内容是对各个指标u1，u2，…，un的重要性进行排序，问卷调查内容如表2所示。每张调查问卷对应每名专家的意见，对应一个“典型排序”数组，即(a1，a2，…，an)。aj可以取1，2，…，n中任意一个数值。假设有k名专家就有k张调查问卷，这样就形成了“典型排序”矩阵(aij)k×n，其中aij表示第i名专家对第j个指标的重要性评价。

表2 指标重要性排序调查问卷

2.对“典型排序”矩阵进行盲度分析

将排序数aij代入公式(1)中，得到隶属度bij，其中转化参数m=Max(j)+2。例如，当有3个指标参加排序时，m=5。这样就形成了隶属度矩阵(bij)k×n。

bij=ln(m-aij)/ln(m-1)

(1)

假设这k个专家的话语权相同，那么指标的平均认识度bj等于每一列的平均数。即bj=(b1j+b2j+…+bkj)/k。

认知的不确定性是“认识盲度”，记为Qj，其计算公式如公式(2)，这样就得到每一个指标的总体认识度xj，xj=bj*(1-Qj)，最后得到n个指标的总体认识度。

(2)

3.进行归一化处理

该步骤计算指标uj的权重，如公式(3)，经过本步骤，可以得到权重向量W=(w1，w2，…，wn)。

wj=xj/(x1+x2+…+xn)

(3)

(四)利用模糊综合评价法进行综合评价

模糊综合评价法利用模糊数学的方法对于一些不易精确评价的因素予以量化，该方法可以综合反映评价主体的意愿，进而更客观全面的描述现实。

1.建立因素集

评价对象的各个因素组成的集合即为因素集，记为U=(u1,u2,u3,…,un)。

2.建立评语集

评语集是对因素评价的集合，记为V=(v1,v2,…,vs)。评语集可以对应优，良，中，差这样的级别。

3.确定隶属度矩阵

每名专家需要填写问卷，得到隶属度矩阵R=(rjt)n×s，其中rjt表示第j个指标第t个评价等级的隶属度，即第j个指标选择第t个评价等级的人数与评价主体总人数的比值。

4.确定权重

本文利用结构熵权法确认的指标权重为W，记为W=(w1，w2，…，wn)。

5.进行模糊综合评价。根据公式Z=W*R得到评价结果,记为Z=(z1，z2，…，zs)。本文根据熊德国(2003)改进的模糊综合评价方法，采用加权求和的方法对最终结果Z进行量化，然后根据最接近的评语级别进行判断。

三、案例

以2016年山东省某市(以下均称YY市)大气污染防治绩效审计为例对上述指标体系的构建进行模拟。本文采用了问卷调查的方式确认相关指标的权重和隶属度，进而得到该市大气污染防治绩效审计的评价结果。指标具体数值来源于《中国环境状况公告》、《YY市统计年鉴》、《YY市国民经济和社会发展统计公报》、《YY市环境保护局部门决算》及《YY市环保局2016年政府信息公开工作年度报告》等公开文件。

1.权重的确认

该步骤利用“德尔菲法”邀请了4位相关领域的专家对指标的重要性进行“典型排序”，经过盲度分析和归一化处理，得到权重向量，结果如表1所示。

2.利用模糊综合评价法进行综合评价

(1)建立因素集。在本案例中，因素集其实就是指标集，U=(U1，U2，U3)，U1=(U11，U12)，U2=(U21，U22，U23)，U3=(U31，U32，U33，U34，U35)，表1中已经列示了指标的具体数值。

(2)建立评语集。设立的评语集为V=(优、良、中、差)，并且不同等级的评价对应不同的数值集D，依照专家意见我们设立的数值集D=(8，6，4，2)，具体而言，8-10 分为优，6-8分为良，4-6分为中，2-4 分为差。

(3)确定隶属度矩阵R。该步骤邀请了10位专业人员参照具体指标的数值对每一个指标进行评价，最终得到隶属度矩阵。

(4)进行模糊综合评价。利用公式Z=W*R分别得到“压力层”的评价向量Z1=(0,0.7453,0.2547,0)，“状态层”的评价向量Z2=(0.2427,0.0848,0.3725,0.3000), “响应层”的评价向量Z3=(0.1602,0.5262,0.3136,0),最终的评价向量Z=(0.1538,0.4153,0.3217,0.1092)。结合不同等级的量化赋值，利用加权求和的方法，如公式(4)所示，可以得最终评价结果F为5.2274，在“良”和“中”等级之间，这说明2016年，YY市在大气污染防治绩效审计处于中等偏上的水平，大气污染防治绩效审计仍有很大提升的空间。

F=Z*DT=5.2274

(4)

四、相关建议

目前，各地区越来越重视大气污染防治绩效审计，并在生态文明建设的具体实践中取得了一定的成果。本文从三方面提出建议，希望让环境绩效审计发挥更好的监督、评价作用。

1.建立大气污染防治绩效审计的指标框架

这一指标框架必须结合全国各地大气污染防治的经验和教训，构建具有指导意义的框架，具有一定的普适性，而具体地区应用这一指标框架时，应结合本地区的特点选择具体指标。

2.提高从业人员的综合素质

环境绩效审计涉及的领域非常广泛，要求环境绩效审计的从业人员不仅要具备审计、会计等相关学科的知识，还要具备环境管理、环境工程等方面的知识，所以要想做好环境绩效审计工作，必须提高环境审计人员的综合素质。

3.树立“模范”城市

在全国范围内评选出在大气污染防治绩效审计方面做得比较好的城市，树立榜样。不同地区之间的从业人员加强沟通交流，将优秀的经验灵活运用于各自的地区，从而实现大气污染防治绩效审计的目标。